商谈式民主决策：内在要素、行动机制与建构路径——以温岭民主恳谈为例，本文主要内容关键词为：温岭论文,为例论文,路径论文,要素论文,民主论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、公共决策过程的理论模型与商谈式民主决策理论视角的提出
政策成为日益关注的焦点，意味着“问题导向”的社会行动机制的生成；探究不同决策模型所预设的社会行动机制，有助于公共决策的社会生态建构。20世纪70年代始，公共政策研究主流理论(Lasswell，1971；Anderson，1984；Patton and Sawicki，1986)确立了公共决策理性模型：以经验、实证与定量方法界定问题，确立评估原则，比较并选择备选方案，监控政策结果，确保有效的资源分配，合理解决相应的社会问题(Hughes，2004)；其中，层级化权威结构、专业化知识理性、标准化方案设计与组织系统的技术偏好(罗森布罗姆等，2002)等机制得以强调。该模型影响深远，其后亦有试图超越的诸种理论模型提出，如林德布罗姆(Lindblom，1959；1979)提出理性渐进模型，强调公共决策是决策者之间谈判与妥协中的理性渐进过程，而并非纯粹的工具—技术理性的结果；林恩(1987)则认为公共决策是在既有的组织系统与社会结构中，具有特定职位的个体在既定的诸多限制性要素间不断做出调适、学习，而最终产出政策的政治过程，可称为政治调适论模型；萨巴蒂尔等(2011)则阐释了的倡议联盟模型，强调子系统多元的政策倡议联盟，在核心的政策信念界定与以政策为导向的学习行动过程中，以既有政策环境为前提，不断推进公共政策变迁；托马斯(2005)基于公共政策决策质量与公众的可接受性的双重维度，提出公民参与的决策模型，以多元的公民参与的技术性方法，寻求特定时空中随机的、最佳的参与式政策产出。公共决策过程预设“垂直”和“水平”的双重维度：前者指“权威化的决策者”及其自上而下的决策行动逻辑，后者是政策的公众—社会参与者、接受者及其影响公共决策的社会行动逻辑；前者指向公共决策过程权力—精英系统的决策控制与整合，后者指向公众—社会系统的决策参与或合作。上述诸种理论模型或多或少都对公共决策的理性模型做出改进，然而，它们与理性模型有着共通之处：强调权力—精英系统自上而下的控制与整合是决策过程的核心，置权力—精英理性于主导地位，而将公众—社会系统预设为决策过程中消极、被动的边缘角色，或是定位为辅助性、工具性角色(见表1)。
诚然，这些理论模型有其内在逻辑的自洽性，并在当下及未来的公共决策实践场景中具有不同程度的阐释与应用价值。然而，在民主法治国家、或是社会民主政体的背景中，将公共决策视为纯粹的权力—精英理性，或至少是由权力—精英理性建构为主导的过程，恰未能将民主作为公共决策的核心价值予以考量：将决策的公众—社会系统边缘化，或是仅仅作为辅助性、工具性的价值，显然有违民主以公众的社会行动为基础的规范性要求。
20世纪90年代末以来浙江温岭民主恳谈的实践，可以解读为一种商谈式民主决策的社会生态，在一定程度上与以权力—精英理性为主导的公共决策模型形成反差，并可以回应上述决策模型所阐释的公共决策过程在民主规范性上的困境。商谈式民主决策的过程强调在公众—社会系统积极的社会行动过程中，形塑公众—社会理性，促成权力—精英理性的开放性；在二者的互动中，建构多元主体交往合作中的公共理性、共识的知识基础，并形成公共决策。这是要在公众—社会系统与权力—精英系统的双重民主化过程中，将两者同等地置于公共决策进程的核心区域，并强调公共决策是一种社会建构过程，是以一定的社会场域为背景，社会行动者，包括在垂直与水平维度上的多元主体，平等而实质性地参与决策，共同构造和维系政策建构的社会行动，并使公共决策的过程嵌入在一种多方主体持续合作、交往的社会生态与地方性公共生活建构的过程之中。
本文立足于温岭个案，避开上述理论模型的权力—精英理性中心化的理论偏好，以多元主体实质性参与决策的社会行动及其所建构的主体间互动关系为观察视角，论述商谈式民主决策的社会行动机制，厘清这种理想的民主决策的社会建构过程，借以回应社会民主治理对公共决策的规范性要求。
温岭民主恳谈自其发轫之初便得到国内外学者关注。沿着温岭民主恳谈渐进生长的实证轨迹，学术界有多元视角的理论阐释，使温岭民主恳谈的研究文献丰富而多元。从核心问题关怀及其分析的理论谱系，可见这些文献在民主、协商、治理三个基本的层面上展开。
温岭民主恳谈的兴起，恰是基层民主与村民自治建设成为中国政治实践的重要议程之时。当其开创之初，实践推动者与理论的观察者，有意无意间，都以基层社会民主政治建设、执政党与政府政治合法性建构的问题意识，讨论温岭民主恳谈的社会行动。因此，研究文献中沿着基层民主政治建设主题，界说温岭民主恳谈政治与行政民主的合法性隐喻，成为重要流脉。如认为温岭民主恳谈以行政民主的路径，为基层民主建设提供新的切入点(景跃进，2003)；是基层民主政治建设的拓展(谢庆奎，2003)；民主恳谈是与选举民主相区别的直接民主的实践(余逊达，2003)；是参与式民主的地方性实践，并使基层民主建设实现从政治合法性向法律合法性的转换(卢剑峰，2009)等。这类研究为温岭民主恳谈的理论阐释与实践推进奠定了基调。
随着民主恳谈实践的推进以及协商民主理论引入国内，阐释温岭民主恳谈中的协商对话机制，成为学者们的兴趣；民主恳谈的实践者也借助学者的专业性知识，将协商对话的技术性要素接入民主恳谈的过程，借此，以协商机制建构增进政府公共决策有效性为问题关怀的研究文献逐渐累积，自成一脉。如认为民主恳谈是原创性协商、咨询的民主决策载体(王浦劬，2003)，是以商议、对话为逻辑起点，政府支配、可控的商议型决策议程(郎友兴，2005)；是以个案强调民主恳谈的过程，以协商对话的制度性要素嵌入并建构起村民基本权益保障的制度性屏障(何包钢等，2007)；以对话协商的过程，化解社会矛盾，增进决策过程的利益协调功能(蔡峰，2009)。这些研究文献既呈现了温岭民主恳谈在特定时空背景中，出于应对社会矛盾与利益冲突需要而引入协商机制，强化公共决策有效性的倾向；同时也为其决策有效性的达成提供协商理论的话语支持。
将民主恳谈视为治理工具，阐释其地方治理功能，前述文献多少有所涉及。当温岭民主恳谈演进至预算恳谈，被引入正式制度系统所建构的地方政府权力空间时，以地方治理结构改善为核心问题关怀，探究如何将民主恳谈技术要素引入正式制度系统，逐渐成为学界的讨论焦点。如强调人大预算恳谈实现公共预算的制度变迁是优化地方治理结构的可行路径(李凡，2005)；并表征税收国家中公民与国家的新型关系和以参与为核心内容的民主治理结构的生成(牛美丽，2007)；认为预算恳谈提供了多元力量博弈的地方治理框架(陈家刚等，2007)；是政府由传统的权威治理向商议—合作型治理模式的转型(郎友兴，2009)。这些研究文献显现温岭预算恳谈的生长轨迹，并传达出学者们依据温岭地方性的正式制度系统与治理结构的改善，论述了预算恳谈作为公共决策路径的正当性的研究取向。
上述研究分别以民主、协商、治理为问题关怀，直接或间接探究温岭民主恳谈实践中所蕴含的政治合法性、公共决策的有效性与正当性问题，理论谱系渊源有别：在宏观的意义上考察，三者可以归纳为分别从属于解释主义视角、技术主义视角、功能主义视角的三种理论谱系。在政治学与公共行政学的视域中，解释主义视角强调社会事件所蕴含的工具性价值与意义取向的阐释；功能主义视角强调工具理性与系统结构的目的性和确定性的建构(全中燮，2008)；技术主义视角同样崇尚工具理性，注重技术工具的引入，实现既定的政治与行政的目标(法默尔，2005)。
上述研究大体在这三个理论谱系中展开：温岭民主恳谈被视为地方政府与社会精英的一种“载体”，在事件与制度化的属性间徘徊(萧楼，2003)，学者参与这种载体的创制过程，或强调其作为基层社会民主政治发展的事件，解释其中所蕴含的政治合法性的工具性意义；或以工具性的、技术主义取向的协商对话机制的制度化，寻求公共决策的有效性；或以正式制度系统的治理结构的完善来寻求稳定的制度化功能建构，达致公共决策的正当性(见表2)。
尽管理论谱系不同，上述研究在理论视角上亦有相通之处：研究者多立足于“立法者角色”所隐喻的决定论立场(鲍曼，2000)，为民主恳谈谋划先定的价值或功能；恳谈的参与、对话被视为工具性的实现特定价值与功能的手段；而对民主恳谈的公共决策过程的关注点，也与前述诸种决策理论模型的论者一样，将公共决策的公众—社会维度边缘化，或至少是工具化，并始终有意无意地将权力—精英维度置于决策过程的核心位置。
不可否认，上述文献阐释温岭民主恳谈实践所揭示的诸多创新性要素，值得借鉴；然而，理论视角上政府权力—精英系统的中心化取向，以及对民主、协商与治理的工具化理论预设应有所改进。本研究以多元主体互动的社会行动及其主体间关系为研究视角，在吸纳上述研究所侧重的民主、协商与治理的相关理论要素基础上，将温岭民主恳谈的社会过程理解为商谈式民主决策的社会建构过程。这种研究视角的内涵与问题关怀在于：(1)温岭民主恳谈的过程不仅是民主事件或民主决策制度化的过程，而且是多元主体参与的地方性社会行动，及其交往互动过程中新型的社会关系网络建构的过程；(2)商谈式民主决策的实质是在交往、互动的新型社会关系网络基础上，集民主、协商与治理要素于一体的社会行动过程；(3)参与、对话与协商不仅是工具性、技术性的民主决策要素，更是地方性合作商谈的社会生态与公共生活建构的实质性路径；(4)商谈式民主决策过程既是权力—精英与公众—社会双重维度的民主化过程，也是两者间的接合、互动，达至平衡的过程；(5)商谈式民主决策的社会行动机制，有待于在上述温岭研究基础上，观照其实践过程，进而予以厘清。
二、民主恳谈进程中商谈式民主决策要素的嵌入：温岭个案的过程分析
公共决策往往被单向度地理解为以制度化的过程创制规则，协调共同体的社会行动；因此，经由统一的规则，约束分散的个体行为，建构一致性的社会行动规则系统也往往被理解是公共决策的前置条件与最终目标。前述公共决策的五类模型，正是要在决策制度创设与一致性的社会行动规则系统建构的逻辑上，理解决策的过程与目的。借此，公共决策过程被谋划为隔离的两个过程：权力—精英的行动者创制制度、规则，而公众在既定的制度与规则中遵循行动的一致性要求，因此，前者被置于决策过程的核心位置。而公众—社会维度上的行动者则被理解为消极的被规则约束的对象，其决策参与的行动则被边缘化或工具化。然而，商谈式民主决策更强调公共决策是公众与精英共同参与、商谈合作的连续统一的社会行动过程。以社会行动及其主体间关系为理论视角，商谈式民主决策过程中社会行动自身的内在逻辑应更多地受到关注：(1)社会行动者处于“复数”的、相互理解的地方性社会情境之中；(2)其相互之间的言说、交往行动对于社会行动取向具有构成性意义(阿伦特，2009)；(3)共同体的言说①、交往的社会关系网络是人们化解冲突达成共识与一致的基础；(4)在社会关系网络基础上的对话、交往的合作框架中，社会行动者并不是既有的一致性的规则系统的消极盲从，而是在平等互动、知识分享的基础上设计未来的社会行动(全中燮，2008)。
因此，商谈式民主决策强调的是，在这种复杂的言说、交往的社会行动及其建构的社会关系网络基础上，以权力—精英与公众—社会双重维度上的多元行动者的平等合作为条件，以知识分享、建构共识、协调行动为目的，既面向一致性的规则系统的约束，更面向未来的积极行动的决策过程。温岭民主恳谈的个案演进，是将公共决策的路径改善嵌入地方性的公共生活建构的过程；其间商谈式民主决策的要素逐渐嵌入，商谈式民主决策的社会建构过程正在积淀生成之中，具体表现在如下渐次演进的几个层面。
(一)从思想教育到话语交往：民主性的言说行动与潜在的民主决策诉求的释放
“思想”具有理想性与稳定性的特质，并在人们的话语交往(言说行动)所连接起来的互动关联之中展开(哈贝马斯，2004)；然而，人们以言说行动切入生活世界，并不断导入新要素(阿伦特，2009)，使“思想”在言说行动中改变既有的规范性结构(哈贝马斯，2004)。温岭民主恳谈在其启动之时，验证了这种“思想”与话语交往的辩证逻辑关联：最初以思想教育为目标的社会行动，最终被导向民主性的言说行动与潜在的民主决策诉求的释放。1999年6月，温岭民主恳谈会在浙江省松门镇“农业农村现代化教育建设论坛”中诞生。该论坛以浙江全省开展农村现代化教育为背景，其初衷在于以话语的互动交流，替代传统的灌输说教式宣传，对农民进行思想教育，使政策、观念在农民中普及，改善干群关系，促进农村现代化。然而，论坛预设的规范性意义结构，却随着公众的积极参与和言说行动的推动而改变：论坛连续举办四次，公众踊跃参与，先后有600余人次与政府官员对话；话语的交流与碰撞，使论坛涉及地方性经济社会发展、道路交通、治安、计生、邻里纠纷等诸多领域的议题；110多件问题在论坛商谈中被提出、解决，或被承诺解决；公众潜在的民意决策诉求在论坛的言说行动中得到释放，进而将话语交往的论坛导向商谈决策的公共行动的场域。2000年8月，温岭市委在松门镇召开现场会，将温岭各乡镇开展的各种类似的政府官员或地方治理精英与公众对话交流的活动，如“民情恳谈”、“农民讲台”、“民情直通车”等，统一命名为民主恳谈；逐渐推广民主恳谈的话语交往形式到村、社区、非公有制企业、事业单位和市级政府部门，并推动民主恳谈的言说行动向民主决策取向的规范性结构演进。
(二)从言说到共识建构：包容、共赢的合作框架与共识决策
在社会场景中，行动主体的言说从自我的差异性观照开始(阿伦特，2009)，然而，主体间话语交往更可能指向一种开放、协作的态度(哈贝马斯，2004)，在理性、反思、负责的条件下能够合作商谈、建构共识(博曼，2006)，进而使共识决策的过程得以生成。温岭民主恳谈的言说行动向民主决策取向的规范性结构演进的过程，显现了这种“话语—合作—共识—决策”的社会行动逻辑。作为非公有制企业民主恳谈形式的温岭行业工资集体协商行动，较早且示范性②地在温岭基层社会的场景中实践了这一逻辑。
2000年8月，温岭民主恳谈得以正名，温岭市委以正式“意见”③形式推进非公有制企业民主恳谈活动之际，也正是温岭长屿羊毛衫企业劳资冲突逐渐扩大之时：由于缺乏明确的合约与劳资共同认可的工价标准，代表企业主利益的羊毛衫行业协会又调整了36家大企业的工资标准，使工人面临低工资剥夺，上访、集体停工事件不断。以此为契机，温岭地方政府将对话商谈要素引入《工会法》、《劳动法》等所确立的劳动关系三方协商制度的框架中，并形成成熟的集体工资协商决策模式。(1)培养代表劳资双方的对话主体：要求职工达到1000人以上的行业建立起行业工会与行业协会。(2)协商、合作中确立基础信息：在行业协会、工会、职工、政府劳动部门等人员的广泛对话、参与、合作过程中，对各行业的工序、工种作出细致区分(如羊毛衫行业被区分出5大工种、59道工序)，在严格测试与精密计算的基础上，确定各工序、工种的计件工资单价，以作为进一步对话协商的信息基础。(3)多方对话、合作中的共识建构：行业工会代表职工、行业协会代表企业进行平等协商；行业协会和行业工会分别组织会员企业和各企业职工对第一轮协商结果进行讨论，充分征求意见。并在此基础上开展第二轮协商：由行业工会组织召开行业职工代表大会，讨论并通过经协商的计件工资标准和工资支付等事项。(4)共识决策：由劳动关系三方协调委员会主持，行业工会代表职工与行业协会签订行业工资协议书，对工资协议的期限、标准、支付办法等作明确规定，并报劳动保障部门备案。这种行业工资集体协商行动，以对话、包容、共赢的合作框架，使三方协商制度在地方性民主恳谈的社会行动中生成实效。
(三)从包容、共赢的利益合作到地方性公共生活建构：商谈中的民意吸纳与公共事项决策的民主化
以对话商谈实现行业工资的集体协商，其实质是一种包容、共赢的利益合作；而温岭民主恳谈超越了纯粹的利益博弈，在对话协商的决策民主化过程中建构起地方性公共生活的层面。自2000年以后，民主恳谈在温岭基层社会的乡镇、村、社区、企事业单位等多重层次上展开，而镇与村则成为温岭民主恳谈的重要场域：(1)各乡镇先后建立以党委书记为组长的民主恳谈领导小组。(2)在镇、村建立民主恳谈工作例会制度、民主恳谈重要建议论证和决策制度、民主恳谈挂牌销号处理制度和民主恳谈反馈监督制度。(3)以依法、公开、公平和实效为原则，形成民主恳谈的经验性程序，具体包括政府确定议题与恳谈方案；确定恳谈对象；公布恳谈的时间、地点和议题；平等对话、吸纳民意；政府依据商谈产生的民意决策并组织实施；党委与人大监督并向公众征求反馈意见。这一阶段上镇与村的民主恳谈，超越了初期恳谈停留在随意、细碎的事务与问题的商谈决策阶段，多由政府审慎选择议题，因此，实际恳谈的过程多数针对具体的地方性公共事项，在对话、商谈的过程中建构并吸纳成熟的民意，进而使公共事项决策民主化。如2001年牧屿镇牧屿山公园建设项目的恳谈；2002年温峤镇工业园区选址的民主听证；而2006年泽国镇扁屿村农村建设规划的系列恳谈，则涉及村级经济、社会治安、新民之家建设、环境卫生、垃圾处理、公厕兴建、河道清理和村庄绿化等诸多公共事项。这些在民主商谈中进行公共事项决策的成功案例，在温岭各镇、村大量涌现，使得政府、官员、地方精英、社会组织与公众等多方主体，共同关注公共事务、参与公共事项决策的地方性公共生活在温岭地方性政治社会生态中渐而生成。
(四)权力—精英引导地方性公共生活的建制化取向：参与式预算过程中商谈决策行动与正式组织程序的对接
对话、商谈、吸纳民意、公共事项民主化决策的民主恳谈过程，使温岭赢得国内外媒体与学术界的关注；2004年3月，温岭民主恳谈更获得第二届“中国地方政府创新奖”。这些正向效应增进了温岭地方政府与社会精英对民主恳谈的社会行动的信心，而参与式预算随即成为温岭民主恳谈行动新的生长点。2005年温岭新河镇率先探索参与式预算，即在政府预算中引入民主恳谈的行动要素；2008年参与式预算在横向上被推广到箬横、泽国、滨海、大溪等镇，纵向上则被推广到市级政府部门；2010年以来，温岭更在全市范围内推广参与式预算。尽管各乡镇及市级政府部门的参与式预算在细节上有所差异，如新河镇更强调人大代表的预算恳谈(周梅艳，2007)，泽国镇强调协商民意测验方法的运用(朱圣明，2010)，温峤镇侧重于参与式性别预算(郭夏娟，2012)，但其共同之处则在于将对话、商谈的决策行动建制化，将政府正式的组织系统与决策程序对接。
参与式预算的程序设置包括：(1)公众参与预算编制。乡镇政府或市级政府部门主持，公众代表参与，经对话协商，对政府预算编制提出意见，政府则根据对话、协商结果修改预算方案。(2)人民代表大会审查、批准预算草案。政府向人大报告预算草案及公众参与预算草案协商的意见；人大代表经过两轮分组与大会集中讨论，对预算草案提出修改意见，政府则予以答复、解释；人大主席团会议讨论就政府预算草案提出的意见，政府根据讨论结果修改预算草案；人大代表分组讨论、审议政府提出的预算修改草案，五人以上联名可以提出“预算修改议案”；人大主席团审查代表提出的“预算修改议案”；大会投票表决“预算修改议案”和政府预算草案。(3)预算执行与监督。设立人大财经小组对政府预算执行情况进行监督；预算执行中期，则由人大主席团主持召开民主恳谈会，组织人大代表与公众代表对预算执行情况进行询问、审查；政府如果提出预算执行调整案，则须经人民代表大会审查批准。参与式预算的过程，在温岭地方权力与精英系统的引导下，以人大代表与公众民意代表参与政府的预算编制、审议、执行及监督的程序，将对话与商谈行动融入正式的政府组织与程序系统，使公众关注公共事务、参与公共事项决策的地方性公共生活接入政府公共决策的核心领域，并获得了来源于建制化的制度系统的正当性与动力支持。
三、商谈式民主决策的温岭个案：要素构成及其社会行动机制分析
温岭民主恳谈的演进过程表征一种商谈式民主决策的初始形态，商谈决策的诸种要素构成性地嵌入并促成民主的决策过程；这些要素的整体性连接，激活了温岭民主恳谈进程中商谈式民主决策递进共生的社会行动机制的生成。
(一)社会行动公共能量场的开启：温岭民主恳谈中的商谈式民主决策要素
民主是一种公民广泛参与社会和公共事务决策的生活方式(蔡定剑，2010)，协商的关键在于促成深思熟虑与审慎的决策选择(德雷泽克，2006)，治理是一种持续互动的协调、合作过程(俞可平，2000)；温岭民主恳谈是民主、协商与治理过程多面一体的融合，其商谈式民主决策的过程在显现民主、协商与治理精神的诸多要素的嵌入过程中成形。透过温岭民主恳谈的过程，可以分析出这些要素的具体构成：公共性的言说对话行动、伙伴式的协商交往网络、公众参与的组织建构、公众对公共事务的实质性参与、权力—精英系统决策的开放性，以及促成这种开放性的组织与制度创新等。依据温岭民主恳谈实践中这些要素所显现的倾向性特征，从理论上大致可以将其分为民主性要素、协商性要素与治理性要素(见图1)。
然而，这种分类只是基于理想型建构的需要；实践中，这些要素并非相互隔离，而是相互连接、互为支点，以整体性的生态嵌入在温岭地方性公共事务决策的社会过程之中；在集民主参与、审慎协商与合作治理于一体、诸种要素充分融合的社会基础上，建构起商谈式民主决策的社会行动。
考察温岭民主恳谈的社会行动，可以看到这些要素嵌入的基本脉络：在公众—社会与权力—精英的双重维度上建构起温岭民主商谈的社会组织与正式制度的基础，如行业协会、工会组织、工资协商、人大预算恳谈制度等；并以对话、协商的形式创设公众实质性参与公共决策的多重路径，如事关民生的诸多领域的决策恳谈、政府预算编制恳谈等。商谈式组织与制度要素的嵌入，激活了温岭地方性政治社会生态中的公共性言说对话的行动，进而为一种伙伴式的协商交往网络的生成奠定话语、组织与制度的基础，并最终使商谈式民主决策所需要的公众—社会维度的积极行动，与权力—精英维度的开放性(向公众与社会理性的开放)，在其地方性的政治社会生态中生成。而这些要素的嵌入与融合，其核心功能则在于，开启了温岭地方性生活系统中以话语交往为基础的、商谈式民主决策社会行动的“公共能量场”(福克斯等，2002)：在公众、社会组织网络、政府官员与社会精英的公共性话语交往过程中，地方性公共事务决策在动态、开放的协商交往网络中展开，并获得多元主体参与、协商、包容、合作的动能；而地方性社会生活情境所限定的知识、共识与公共理性，则在这种社会行动的公共能量场中被建构，合法、正当、有效的公共决策便因这种公共能量场的生成而有了坚实的社会基础。当然，这种抽象的要素嵌入及其核心功能的阐释，仍有待在商谈式民主决策的社会行动机制分析中得到印证。
图1 温岭商谈式民主决策过程的要素构成及其核心功能
(二)理想与现实之间：温岭民主恳谈的社会行动机制分析
以商谈式民主决策的理想型与温岭民主恳谈的现实情境为双向观照，可以厘清商谈式民主决策在社会行动场景中所呈现的诸种行动机制，及其递进共生的逻辑关系。
1.以公共的言说与对话过程建构“复数”的伙伴关系
“……每一个人都不能单靠自己达到自足”(柏拉图，1986)，原子化的个人集合无以促成社会行动；而“复数性”，即“以特定的目标结成联盟”，生活于社群伙伴之中，是人们真实的生存境况(阿伦特，2009)，社会行动因此而有可能形成。民主化的公共决策过程必须以可行的行动机制使这种“复数性”得到建构、维系与再生。以公共的言说与对话过程建构“复数”的伙伴关系，是商谈式民主决策过程的基础性社会关系连接机制：“我们借助语言来体现现实社会的各个方面……我们不可避免地依赖于对话和话语体系来分享我们的体验，分享其间事务的真正含义”(全中燮，2008)，“人们在与他人的对话和交换中最有效地建立起他们的伦理和道德责任”，使完整的伙伴关系在此生成(德沃金，2012)。在温岭民主恳谈实践的每一个阶段，建构公共空间的言说与对话过程始终是其社会行动的原点；对话、商谈的公共言说，使人们分享经验、意义，形成理解的、伙伴式的“联盟”，并使商谈式民主决策获得意义与情感的基础。这种言说对话过程建构起社会公众、政府及行政决策部门、劳资双方、中介组织等各方在地方性公共事务中的伙伴关系，强化了各方的伦理责任，行业工资的集体协商才能取得成功，地方性公共事务决策因此而获得有效性与正当性的社会基础；正是在这种“复数”的伙伴关系的社会基础之上，持续性商谈决策的社会生态才能得以建构。
2.在“复数”的伙伴关系基础上建构多重的社会交往网络
民主的基本前提是要有一个建构在团结、博爱关系之上的理性讨论/商谈的社会(科恩，1988)；商谈式民主决策将这种团结、博爱、理性讨论的社会生态具体落实在网络化的社会交往机制之中。在温岭地方性公共事务决策的民主恳谈过程中，政府显然已经放弃了传统行政决策以工具性、等级化与一致性为核心的决策流程预设，并代之以“伙伴—商谈—网络化的社会交往—理性与共识的社会生态中的公共决策”的社会建构逻辑。网络化的社会交往机制则是其中的关键环节：(1)在多重场景中的公共言说与对话所导引的复数伙伴关系基础上，多元行动者的社会关联嵌入共享的意义网络，连接起地方性的意义与情感联系的社会关系网络。(2)建构商谈对话的多重组织网络，促成思想、观点、意见交流的网络化的组织功能系统的确立。(3)对话商谈机制向正式的政府权力组织与规则系统的接入，使政府及其决策过程融入商谈的社会交往网络之中，并成为地方性社会交往网络的重要节点。网络化的社会交往机制，催生多重社会交往的网络，使尽可能广泛的“交往行动者相遇”，在彼此分享的言说对话中的“普遍可理解性”的基础上，建构起日常生活中的社会理性与共识(哈贝马斯，2004)。在网络化的社会交往机制中所建构的地方性思想、观点与意见交流的社会交往网络中，温岭人日常生活中的理性与共识得以凸显，从而使公共事项决策或是政府预算决策能够彰显社会理性。
3.在社会交往网络中建构动态合作的公共生活
民主作为生活方式，需要人们在共同生活的社会交往网络中相互理解、信任，并以此为基础，经由“可争论性”塑造共同的知识，建构公共生活(文森特，2011)。温岭商谈式民主决策的社会行动过程，是以多元主体的动态合作机制，促成公共生活及其有效的共同知识的生成。多重的地方性社会交往的网络是社会理性与共识建构的路径，然而更需要有嵌入在这些交往网络中的公共生活空间，使理性与共识转化为实证的地方性决策知识。温岭民主恳谈的实践，在村、乡、城市社区、市级人大与行政系统等多层面、多领域，建构起社会交往网络中的商谈式民主决策的公共生活空间；多元主体在多重领域内的动态合作商谈过程，使社会理性与共识转化为工资协商、地方性公共事务、地方政府预算决策等领域有效的地方性知识，进而使合法、有效、正当的公共决策得以生成。这一过程中多元主体的动态合作机制尤为重要：或者是劳资双方，或者是女性代表与正式的权力系统，或者是民意代表、人民代表与地方官员等，这些主体在不同的决策议题中参与、合作，以其生活经验中特有的社会理性与共识，为公共决策有效性知识的塑造，提供“可争论性”的商谈智慧；借此，公共决策的权力—精英控制、整合过程，被转换为地方性多元主体商谈、讨论、动态合作的公共生活建构过程。
4.在合作的公共生活中建构权力—精英系统与公众—社会系统的平等互动的公共能量场
公共对话与商谈的基础性关系连接机制，奠定了地方性社会交往网络建构的基础；复数的伙伴关系与网络化的社会交往，则又为地方性社会行动的多元主体的动态合作提供了条件。在伙伴关系、网络化与多元主体的动态合作基础上，温岭权力—精英系统与公众—社会系统的平等互动机制得以生成，并塑造了地方性社会治理的公共能量场：地方权力—精英系统的公共行政人员、立法者、专家学者与政策分析者、地方共同利益结盟者、企业资本所有者等，以及公众—社会系统的普通公众及其社会生活组织，在公共性商谈空间相遇；建构起地方性重要事项决策的互动商谈式社会行动系统；培育起平等对话、协商等机制，形塑地方性知识与智慧，运用于地方性预算等公共事务决策的社会理性中；增进地方性社会中的信任资本；养成地方性参与、合作，协商解决问题的民意与信仰；最终为地方性社会提供伙伴关系(情感的)与合法性(理性)的社会认同。因此，这种地方性决策的公共能量场，不仅仅是以公共决策目标的选择为单一导向的能量场，更是一个以地方性公共决策的社会行动，形塑地方性社会共同体的过程，是一个公共政策的社会建构过程。在温岭民主恳谈的商谈过程中也可以看到，当这种平等互动的机制及其所建构的公共能量场，真正在地方性社会事务中发挥公共政策的社会建构功能之时，它必然又反过来巩固地方性的伙伴关系、网络化的社会交往与动态的合作机制。因此，商谈式民主决策的四种社会行动机制间有其内在的递进共生关系(见图2)。
图2 商谈式民主决策社会行动机制的递进共生关系
四、商谈式民主决策的社会建构路径：温岭民主恳谈的未来生长空间
从社会行动及其主体间关系的理论视角，可以解读温岭地方性公共生活系统中商谈式民主决策的初始生态，以及其中所蕴含的一系列递进共生的社会行动机制。然而，仍需在温岭的社会行动空间中，探究推进商谈式民主决策社会行动机制茁壮成长的可能维度，使商谈式民主决策过程在温岭民主恳谈的实践中向更加成熟的阶段发展。
(一)建构公共能量场中权力—精英系统与公众—社会系统的话语能量均衡
因果决定论的思维方式、效用最大化的理性人假设与命令—控制型的官僚制共同造就了传统公共行政反民主循环的治理模式(福克斯等，2002)：即以工具性、等级化与一致性作为行政决策功能的核心假设，而社会公众的思想、观点与意见交流的网络则被阻隔在决策的“公意”循环系统之外，权力—精英系统以其垄断式的权威控制了决策议程，公众—社会系统则是在寻求一致性的社会秩序进程中，成为被政策规则所整合的对象。此种决策过程强调权力—精英系统的封闭与集中决策，并将公众—社会系统预设为消极的被治理主体。前述五种公共决策模型，或是对这种传统的行政决策过程予以默认而建构理论模型，如理性模型(图3的A点)，或是适度改进权力—精英系统的开放程度，而对公众—社会系统在决策过程中由消极、被动或工具性的角色而转化为积极行动者的认知程度较低，如理性渐进模型、政治调适论模型、倡议联盟模型、公民参与模型(图3的B、C、D、E点)。商谈式民主决策的社会行动机制阐释表明：在公共对话与商谈、网络化的社会交往与多元主体的互动合作过程中，权力—精英系统的开放度与公众—社会系统对公共决策的积极行动正向相关；只有在公众—社会系统的积极行动过程中，权力—精英系统的开放性才能生成；理想的商谈式民主决策过程是要通过两者对话商谈的话语能量均衡，使公共决策建立在多元社会行动主体平等的社会交往与理性的互动融合基础之上(图3的G点)。
人们在对话机制中建构、维系并改进其社会现实(Berger and Luckmann，1966)。温岭商谈式民主决策的社会行动机制以公共性的对话商谈为逻辑起点，并在持续的公共性的言说对话中建构社会行动网络，推进权力—精英系统与公众—社会系统在开放与积极的社会行动中平等互动，维系其地方性社会行动的公共能量场，并借以设计未来。这种公共能量场的动能原点则是地方性社会中对话商谈的公共空间：在温岭个案中，多元的社会行动主体在村、乡、市多重公共事务协商决策的场景内，在对话商谈中交流思想、观点与信息，形塑地方共同体的智慧与知识，并在语言与信息的交流网络中生成动态的社会交往网络，促成主体间互动合作的社会行动；借此，权力—精英系统在与公众—社会系统积极的话语交往基础上，演进为与后者平等互动并连接为一体的、开放性的地方性社会决策生态系统的构成部分。因此，这种公共能量场的基础是地方性社会生态中的公共性言说、对话与商谈的社会行动；而建构、维系权力—精英系统与公众—社会系统的话语能量均衡，避免任何一方，尤其是权力—精英系统的话语强势，是商谈式民主决策的社会行动机制得以茁壮成长的关键。
然而，温岭民主恳谈与理想的商谈式民主决策之间仍有距离(图3的F点与G点)，实践中的权力—精英系统与公众—社会系统话语能量的非均衡性，是导致这种距离存在的一个重要原因。具体与如下诸多层面相关：
(1)温岭民主恳谈自其发端及至当下，始终是在其权力—精英系统内部的“政治企业家”们的倾力推动之下渐次演进(萧楼，2003)；政治企业家们多是在政府内部的竞争性格局与行政系统的考评体系中，以“成就一番事业”的心态推进民主恳谈(何包钢，2008)，这不可避免地使恳谈过程更多地融入地方性权力—精英的话语理性，影响了公众—社会的话语理性的塑造，如从最初的民主恳谈到当下的参与式预算，主要由政府确定商谈议题或是议题的范围，商谈的程序多是由地方精英与一些专家学者、权威机构共同设计，多少有政府操作便利之考虑。
(2)民主恳谈过程中来自村镇基层的民意代表很多缺乏表达与言说交往的能力，对地方性公共事项缺乏理性认知；同时，很多来自基层的民意代表缺乏关注、商谈公共事务的兴趣，也有很多对民主恳谈能够使政府决策接受公众意见缺乏信心，这些在客观上都影响了公众—社会话语理性的有效形成。
(3)温岭民主恳谈的一些新近发展也显现出强化权力—精英话语理性、弱化公众—社会话语理性的取向：如2011年温岭市级部门预算民主恳谈，通过在先期建立的参与库和人才库中选取公民代表和专家参与商谈，而这些代表主要归属在地方的权力—精英系统之内；2012年泽国镇预算民主恳谈改变了以往的代表全部随机抽取的做法，将100名代表在年满18周岁的民众之中通过摇号随机挑选，另100名代表则分阶层与行业，在政府的内部机构中通过内部摇号的方式产生。这些都客观地强化了商谈过程中权力—精英理性的表达，而弱化了公众—社会系统的话语理性的生成，及其在平等互动中对权力—精英系统的影响。借此，拓展公众—社会系统积极行动的空间，强化其话语能量，实现其与权力—精英系统在话语能量上的均衡，是温岭民主恳谈未来发展的关键点。
图3 权力—精英系统的开放度与公众—社会系统社会行动的积极程度的坐标系中各种行政决策模型的位置关系
(二)以公众—社会系统话语能量强化为原点促进商谈式民主决策社会行动机制的茁壮共生
社会是社会行动者在互动、关联的相互作用中所建构的体系(迪韦尔热，1987)；而语言和对话则是人们促成这种互动关系，累积日常知识，建构制度体系与合法性象征的基础性社会行动机制(Berger and Luckmann，1966)。与此相应，温岭民主恳谈始终以公共性对话与商谈作为培育地方性社会行动的公共能量场，建构商谈式民主决策生态的社会行动原点。然而，公众—社会系统当下的话语能量不足，以及权力—精英系统的话语强势，将限制一系列递进共生的社会行动机制的有效生长。因此，必须重回温岭民主恳谈社会生态的现实情境，寻找强化其公众—社会系统的话语能量，促成权力—精英系统开放性的有效方法，亦即促成多重的商谈式民主决策社会行动机制茁壮共生的可能路径。
1.在地方性日常生活空间中建构共同体意义与价值导向的公共对话场景
决策过程不仅仅是人们基于利益考量而做出理性选择的过程，同时也是人们建构象征仪式、创设心灵归属的价值，阐释关于美好生活的意义，表征人们对生活世界、社会过程及其自身命运的智性建构与维系的过程(March and Olsen，1989)。这些意义与价值显然无法在远离生活空间，趋向利益博弈的权力—精英主导的理性话语中实现，而是要在贴近地方性日常生活空间的公众—社会的话语系统中生成。温岭民主恳谈多以实务性的决策目标选择为导向，共同体意义与价值关怀的对话商谈则为数不多。因此，在温岭商谈决策的实践中，培育地方性日常生活空间中事关共同体之生存意义与价值导向的公共对话场景，将增进公众对地方性社会生活的意义与价值的理性认知，培育公众对地方性共同体的归属感，并使“复数”的伙伴关系在地方性日常生活空间的意义与价值基础上生成。同时，这种在公众日常生活空间中开启的意义与价值的对话商谈场景，也将给公众以熟悉的话语情境，克服对话能力不足的缺陷；如长期坚持，也将训练出基层民众的地方性日常生活空间中的话语理性，并使关乎生存与价值选择的地方性知识得以生成，在客观上强化温岭公众—社会系统参与对话商谈的理性与动能。
2.以地方性日常生活空间的对话场景的常态化，培育公众参与—合作的公共性价值取向
公共事项的恳谈决策、工资协商与预算恳谈，这些大多由地方权力—精英确定议题、组织商谈，并向正式的制度空间接入的决策过程，仍不免呈现参与—合作过程的工具化倾向：权力系统试图获取决策的合法性与有效性，而参与精英试图获得自己的利益保障。实践中，恳谈代表只关注自身利益，缺乏公共性价值关怀，成为温岭民主恳谈的一个困境；这也是商谈式民主决策过程公众—社会系统话语能量不足的原因之一。而向地方性日常生活空间展开的对话商谈场景的常态化，则可以使公众在实质性的参与—合作过程中增进对公共性价值的理解与关怀。温岭民主恳谈的实践，间或有这种对话商谈实践案例：如2010年泽国凤城岭公墓事件协商。因夏季暴雨冲毁山坡上的坟墓，乡人大和政协代表、政府官员、知情人士、相关墓主亲人，进行对话协商，遵循当地习俗，骨灰盒合葬，修筑集体墓地。此种商谈决策过程，既确认地方性生活的意义，又增进共同体的价值归属。因此，使这种公共对话的场景在日常生活空间常态化，既使公众—社会的话语理性得到生活空间的意义与价值支持，又使公众参与—合作过程成为实质性的、平等商谈的公共性价值形塑的过程。
3.以地方性日常生活空间的公众—社会系统对话商谈的组织网络建构，促进网络化的社会交往
人们更多是在组织化的框架内获取知识、经验，并展开活动(海贝勒，2009)。温岭民主恳谈过程也是在商谈性组织培育中推进对话商谈，使商谈式民主决策获得信息与地方性知识经验的支持。而以组织网络为基础的网络化社会交往结构是有效的信息、经验与知识的生成与地方性运用的前提。温岭现阶段的公共商谈组织，多向正式的制度空间建构，如行业协会、工会和财经监督小组等；而地方性日常生活空间公众—社会系统的草根型组织则相当缺乏，网络化的社会交往结构较为薄弱；这是公众—社会系统在商谈决策的公共能量场中话语理性弱势的结构性原因。因此，在温岭地方性生活空间培育公众—社会系统的草根组织，如专项公共事务治理组织、跨村落的环境保护组织、民俗文娱组织、农村职业行业组织等；并使之嵌入社区、村落的日常社会交往系统之中，同时创设这些组织与正式权力—精英组织系统多元的对话论坛，从而使网络化的社会交往在温岭的权力—精英系统和公众—社会系统中得以均衡生长，进而使商谈决策的公共能量场的话语能量均衡得以保障。
4.以权力—精英为代表的公共性建构与维系，传导与培育公众—社会系统的话语理性
民主商谈过程总是在审慎的公众理性、不成熟的公众理性、审慎的精英理性、不成熟的精英理性所建构的意见场域中，进行程序设计与公意建构(Ackerman and Fishkin，2003)；精英话语理性是商谈式民主决策所不可或缺的。就温岭民主恳谈的公共能量场中话语能量的非均衡性而言，引导不成熟的精英、公众理性，走向审慎、成熟的公众、精英理性，两者同样重要。而纠正温岭公众—社会系统的话语理性不足，同样可以通过引导不成熟的精英理性，走向审慎的权力—精英理性来实现：建构与维系权力—精英代表在商谈对话过程中的公共性，使之能够传导或培育公众—社会系统的话语理性，实现理想的商谈决策。而建构权力—精英代表的公共性，使之能够传导与培育公众—社会系统的话语理性，须有深度嵌入日常社会交往网络之中并促成广泛沟通交流的制度基础(哈贝马斯，1999)。在温岭民主恳谈的现有制度结构中有若干的安排具有此种功能，如市级和若干乡镇由人大代表分片与公众商谈预算草案编制；在乡镇、社区设党代表工作室，联系公众；市政协向全市16个镇街道设置工作联络处，参与、旁听、辅助恳谈等。这些安排显然有利于向正式的商谈制度系统传导公众—社会系统的话语理性；可以进一步拓展这些制度设置的功能空间，以接待日、走访、论坛等形式，使这些代表常态化地与公众沟通，并在日常生活空间的公众—社会交往系统中与公众平等对话、界定问题，阐释日常生活事件的意义与价值，继而既使成熟的权力—精英理性及其代表的公共性得以建构，又使公众—社会话语理性得以走向成熟；而两者的平等互动机制也从中得到培育。
5.以象征性的制度机制建构地方性商谈决策公共能量场的信任与认同
对话商谈需要在参与的行动者之间获得正当性的相互确认；这种正当性的确认既来自商谈程序之中，更源自于商谈程序之外、政治社会空间中的信任与认同(Gutmann and Thompson，2003)。温岭民主恳谈已有十多年社会行动的积淀，其商谈行动在权力—精英所支配的正式制度空间的程序性设置较为细密，如行政系统内有专门的市委民主恳谈工作小组办公室，以行政考核的方式推进民主恳谈；市人大也以权力机关的制度化程序推进全市范围内的预算恳谈。然而，在正式的商谈程序空间之外，商谈式民主决策所需的公众—社会系统的信任与认同却远未坚实：地方公众不知道民主恳谈制度的有之；乡镇干部、村两委的成员不认同民主恳谈的有之；参与恳谈过程的代表持应付与不信任态度的有之。因此，在温岭地方性商谈决策的公共能量场中强化公众—社会系统的信任与认同的生成机制，是纠正公众—社会话语理性不足，促成平等互动与理性商谈的重要层面。上述诸多路径既能间接地建构这种信任与认同；又能建构直接的象征性制度机制，巩固商谈式民主决策所需的社会信任与认同：如民主商谈好代表的评选与社会宣讲机制，推动民主商谈的地方性精英的社会评定与宣讲，推进公共商谈的优秀社会组织的评定与宣讲，地方性商谈的标记与相关阶段的符号设计，以及与公共商谈相关的建筑与公共空间的命名象征化等。这些象征性的制度机制，可潜移默化地建构公众—社会系统对商谈决策的信任与认同效应，累积商谈行动的象征性社会资本，进而使商谈式民主决策的公共能量场获得不竭的、参与商谈的社会动能。
社会的客观现实是在人们互动的社会行动中累积而成的知识系统，这一客观化的知识系统将构成人们未来行动与创新的前提(Berger and Luckmann，1966)。温岭民主恳谈的实践根植于温岭互动的地方性社会行动过程之中，既形成未来行动的决策，也在不断整合、累积地方性知识，为未来的商谈决策建构理想的社会生态。透过温岭个案，可见商谈式民主决策以复杂的社会行动机制回应现代民主的规范性诉求；以公共的对话交往机制建构归属的伙伴关系，在网络化的社会交往与多元主体的互动合作机制中，促成权力—精英系统与公众—社会系统的平等互动，进而使决策过程依存于地方性社会行动的公共能量场。温岭个案中所呈现出的不足之处，也可见培育理想的商谈式民主决策的社会行动机制仍需创造一些基础性条件，如在日常的公共生活空间培育社会公众对共同体的归属感，增益公众参与—合作的能力，建构商谈的社会组织网络，促进权力—精英代表的公共性价值取向，累积商谈行动的公共能量场中的信任与认同等。
温岭个案显示，商谈式民主决策过程以社会—公众系统积极行动的民主化过程与权力—精英系统开放性的民主化过程，建构起民主决策所需的地方性社会生态；这种论证并不声称商谈式民主决策足以替代其他公共决策模型的理论与实践。更接近真实的情形是，所有的理论阐释在当下公共决策实践的不同时空背景下都有其价值；而在地方性社会民主治理的空间，商谈式民主决策的社会行动机制应该得到更好的培育。
①阿伦特所阐释的“言说”即社会行动主体间对话交往的行动，这种言说的过程是“复数”的、伙伴式的社会关系形成的前提。
②温家宝总理在2007年11月曾对温岭行业工资集体协商作批示：“温岭的做法可以总结推广”。
③该“意见”是指在2000年8月21日发布的《中共温岭市委关于在我市非公有制企业开展“民主恳谈”活动的意见》。
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