党内民主制度建设的路径选择——以党代会常任制改革试点为分析对象，本文主要内容关键词为：党代会论文,制度建设论文,改革试点论文,路径论文,党内民主论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D26文献标志码：A文章编号：1008-2921(2006)04-0035-04
十六大召开以后，一些县、市遵照十六大精神进行党代会常任制试点。从现行党代会常任制试点工作来看，党内民主改革在制度建设上初步体现为三种路径：
第一种是在党组织内部进行民主制度建设。也就是在党组织内部理顺党组织之间、党组织和党员之间的权责关系，并在组织内部对现有的权力进行重新配置。目前，党代会常任制试点改革通常是在党组织内部这样一个封闭系统里理顺党员、党代表大会和党的委员会之间的权责关系。党代会常任制试点在扩大党内民主、实现权力分散和制约方面取得了一定的进展。但以前由党管、现应转移到国家权力机关的事务在改革过程中没有转移，造成工作累积，导致党组织内部需要重新设置职能型的常设机构。在进行常任制试点的县市，有些县市提出了在党代会中进一步增加职能型常设机构的需要。由于计划经济时代形成的党组织包揽一切，造成党组织代行国家权力机关部分职能。虽然在政治体制改革中，一直强调党政分开，但在实践中，尤其是在基层党组织中，这种影响并没有根除。因此，党代会常任制改革不仅仅涉及到党内民主的实现，还涉及到党组织职能归位以及党如何进入国家权力机关执政的问题，因为中国共产党党内民主改革不仅仅需要理顺党内权力授受关系，还需要理顺党政关系。党组织内部的民主制度建设，应该在理顺党内的权责关系的过程中，需要主动寻求促进政治体制改革的制度途径。否则，党组织内部的民主制度建设还是逃脱不了组织本位的影响。
第二种方式是从政治体制改革入手，带动党内民主制度建设。湖北省咸宁市咸安区的改革属于此种情况。咸安区主要是立足于改革政治体制从而带动党内民主制度改革。建立在一系列政治体制改革基础上的咸安“两推一选”和“四合一”改革指的是：党员、群众代表推荐党政主要领导及其他成员，党代会选举党委主要领导及其他成员，人代会选举政府成员，在党代会选举出9名党委成员的基础上，由人代会在9名党委成员中选举出镇长(等额选举)、副镇长(差额选举)、人大主席团主席、政协工委主席，这样就出现了党委、人大、政府、政协“四大家”交叉兼职的局面，四块牌子，一套人马。这就是所谓的“四合一”的交叉任职。
第三种方式是将党内民主制度建设置于社会主义民主发展的通盘考虑之中，党内民主制度建设在促进党内民主的同时，实现与人民民主制度建设的沟通和互动。也就是，党内民主制度建设深入发展带动政治体制改革。罗田县的改革已经初步触及到政治体制改革。在领导体制上，罗田县取消了常委层，直接实行县委委员制。在成员分工上，改变了过去工业、农业以及其他各项工作既有一个分管副书记，又有一个分管副县长的交叉管理现象。现在，政府有3名正副县长进党委委员会，县委不再设专职委员，县委委员一人管一事，一人管一线，委员根据各自的分工，除重大问题提请全委会讨论决定外，日常工作依据各自职责独立决策，避免了过去党政交叉分工、互相扯皮的弊端。这实际上是从实践上表明，党内民主改革无法回避政治体制改革的内容。党代会常任制试点在进行执政体制建设方面就突出地面临着党内民主改革如何促进党的执政能力提高的问题，遇到党代会与人代会之间的关系如何处理的困惑。在进行党内民主制度建设过程中，以建设良好的政治体制为着眼点，实现党内民主制度建设与人民民主制度建设之间的连接，在进行制度建构时，注重理顺党内权力授受关系、领导与被领导的关系，理顺党的组织职能与国家机关职能之间的关系，实现二者的协同互进，实现依党章治党和依法执政的统一。
这三种路径实际上分属两种类型：前一种是在一个封闭的系统进行改革，是针对党内民主在党组织内进行关系调整；后两种路径分别是以人民民主制度建设推动党内民主制度建设和以党内民主制度建设促进人民民主制度建设的方式，属于在社会主义民主的系统中进行党内民主改革。很明显，后一种类型不是仅着眼于党组织内部的狭隘的党内民主制度建设，而是从整个社会主义事业发展的高度，构建人民民主和党内民主互动机制的角度来推动党内民主制度建设。在开放的系统内进行党内民主改革，还是在封闭的系统内进行党内民主改革？采取何种路径与对党内民主改革的理解有关。在目前的党代会常任制改革试点中，来自两个方面的模糊认识干扰着党内民主制度建设的方向。
首先是关于党组织身份性质的定位问题。邓小平在1980年10月针对改革党的领导的谈话中说：“党组织不是政府，不是国家权力机关”[1]。国际上，政党执政规律也表明党组织不能作为权力机构与国家权力体系并行。否则，就会有两个权力中心，两者的政治权威都会受损。但目前无论是学界还是政界，将党组织当作国家权力结构中的一环的人仍然不少，实际运作中也存在这个问题。如果不对党组织在国家政治生活中的身份进行准确定位，党政不分的问题就不可能得到根本解决，国家政治系统中的权责关系和监督关系都不可能得到根本理顺和实现。党内改革能否带动国家政治体制改革的症结，关键也在于党组织的身份认定。在我国实际政治生活中，由于历史原因，党组织直接行使了部分国家权力机关的职能，导致了党政不分。明确党组织不是国家权力机关，就要求党组织从直接涉足国家权力系统的领域退出。关于党的领导干部进入国家权力系统任职的叫法也值得商榷。现在通常叫做交叉任职。这实际上还是将党组织当作国家权力机关的缘故。执政党的优秀干部进入国家权力系统担任一定的职务，这是执政党执政的一般规律。只要政党不直接干预国家权力机关行使职权，遵照一定的程序进入国家权力系统，党的干部在国家权力机关任职就不能叫做交叉任职，而只能说是政党为国家权力系统输送了领导人才。党员干部在党内述职应该在党代会。党员干部进入国家权力系统以后，述职应该是在人代会。
其次，是党执政如何实现的问题。党组织不是国家权力机关，但中国共产党是执政党，如何理解党是执政党，又不是国家权力机关呢？这需要通过具体的程序设计来实现。执政地位通过政治领导和优秀党员进入国家权力系统行使公权力来实现。党的政治领导如何实现？主要通过党代会提出科学合理的决策，经人大审议通过后变成国家权力机关必须执行的意志。另一方面，通过党员干部在国家权力系统中有效行使公权力，模范地执行人大决议来实现。党组织内部通过合理的渠道遴选优秀人才，通过一定的制度途径和法律途径进入国家权力系统。这些进入国家权力机关的党员必须严格执行人大的决议。如果党代会提出的决策在人大中没有通过，就不应该通过党委要求政府中的党员干部坚决执行，这样就破坏了人大的权威，是越权行为。按照党管干部的原则，党组织举荐优秀人才进入国家权力机关，党代会对于党员干部有最高监督权，人大对于国家权力机关的干部有监督权，对于党组织推荐的党员干部就具有了双重监督。只有牢记党在人民中，树立人大的权威，党代会常任制试点过程中关于人代会与党代会之间的关系才能理顺。党内民主改革的制度建设依据彻底的民主原则进行建设。否则，可能为人民民主建设设置新的障碍，或是削弱人民民主的作用。只有这样，党代会常任制中的一些具体的制度和程序设计，才能删繁就简，抓住本质。再次，通过制度建设，为党科学执政、民主执政、依法执政创造条件。在具体的制度设计上，要改变党组织选派干部直接进入国家权力机关的做法，改为通过一定的制度设计和合理的途径进入国家权力机关。这样，党执政的合法性就得到了保障。
对于这两个问题的片面认识，会干扰党内民主改革的路径选择。选择在社会主义民主的系统内实现党内民主与人民民主的互动，实现党内民主的示范作用，应该是党内民主制度建设的指导思想。对于党代会常任制试点路径的选择，将直接影响到党内民主改革能否彻底实现。
首先，着眼于政治体制改革的党内民主制度建设，有利于建立提高党的执政能力的长效机制。对于中国共产党而言，需要将全心全意为人民服务的宗旨贯彻到党内民主机制建设中，将党建设成为充满生机活力、具有丰富的创新精神的政党。离开了这个根本的指导思想，党的制度建设就会发生方向上的偏移。作为执政党，加强党的建设的目的在于提高党的执政能力，离开了党的建设谈执政能力的提高也会失去基础。因此，党的建设要利于党的执政能力的提高。这样，党内民主制度建设在目标取向上就不仅限于党自身的建设，而是要着眼于执政能力的提高。在进行党内民主改革的方式选择上，既要立足于党内体制机制的建设，也要着眼于政治体制改革。党内民主制度建设的目的，是要将中国共产党建设成为一个有能力搞好自身建设的政党，能够带动和推动政治体制改革的政党，能够推动和促进人民民主的政党。党内民主制度建设，应该为民主执政、科学执政和依法执政提供制度支持。
第二，党内民主改革应以推动和带动人民民主为价值取向。这是关系到党内改革是否民主，是否具有彻底的民主追求的关键，也是党是否真正立足于人民之中的根本。党内民主虽然是党内的政治生活，但是其内在结构不是封闭的，而是开放的。党内民主改革以推动和促进人民民主为价值取向，这是由党的宗旨和执政理念决定的，也是中国政治民主发展过程中比较可行的途径。“党内民主和人民民主之间的协调互动是建设社会主义民主政治的动力资源，是中国共产党长期执政的重要政治基础。”[2] 这就需要理顺党内权力授受关系、人大权力授受关系以及这两者之间的关系，实现人民代表大会和党代会关系的正常化，各司其职，各尽其职。这是党内民主与人民民主之间能够实现互动互进的前提。目前，在试点县市普遍存在对于党代会和人代会关系如何理顺的困惑。从试点地区的工作思路和实践来看，普遍存在党代会部分行使了人代会工作职能的现象。这既是以前政治运作的遗患，也正因为它是现行政治运作中的障碍，所以更应该是党代会常任制改革需要着重解决的问题，绝对不能重新成为改革的指导思想和权力分配原则，因为这样容易造成两个权力中心，或是权力向党委集中，无法避免以党代政。这就要求党在进行党内改革过程中彻底地坚持群众观点，将群众路线贯彻到党的制度建设中来，坚持依法执政，确保人大最高权力机关的功能实现。
第三，党内民主改革必须贯彻和落实党章的要求。党章是指导党内民主改革的根本大法。党章规定：“党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。党的地方各级领导机关，是党的地方各级代表大会和它们所产生的委员会。”[3] 党代会常任制改革，首要的目标是要在党内理顺权力授受关系，需要确立党章赋予党代会在党内的权力。而试点地区对于党代会的作用定位偏于片面，对它在党内享有的最高决策权和监督权贯彻得不够，更偏重于将它作为咨询和建议机关，这对于党内民主建设的推进和正常运转都是十分不利的。党内民主制度建设首先需要确立和落实党代会的权力，这是党内民主的基础，否则党内民主改革就流于空洞的口号。在党内民主改革过程中，党代会是最高领导机关的地位必须予以尊重和保障。党内民主改革不仅要遵守党章的组织原则，更要贯彻党的宗旨。中国共产党坚持唯物史观，并且发展出了从群众中来、到群众中去的群众路线。这种群众路线不仅仅是一种工作作风，在权力授受关系链条上也应该体现出来，否则党内民主带动人民民主就只能系于领导者的工作作风，而难以走上规范的道路。
目前，党代会常任制试点改革主要是在党内理顺权责关系。党的干部要向党员负责，并且从制度构建上正在试图理顺这样一种关系。党和群众之间完整的链条线还没有建设起来。按照建党原则和党的理念，党员是群众的代表，最后权责关系应该落实到群众中去。党的干部通过合理的渠道进入国家权力机关，国家权力机关向人代会负责，在国家权力机关担任领导职务的党员无论在党内职务高低都要向人代会负责，接受人代会授权和监督。只有这样，党群关系和干群关系才会完全理顺，“立党为公、执政为民”的理念在制度链条上才能得到落实。目前，各试点地区改革在理论上对于党代会和人代会关系上的困惑，主要就在于在指导思想上还没有完全彻底地将落脚点坚定地放在人民群众这一点上，而关切点主要放在权力的配置上。理顺党组织内部的权责关系固然能够加强党的亲民意识，但是最终还是难以革除现行政治运作中多个权力主体并存造成的办事效率低下、内耗、权责不清、互相推诿等弊端。只有从党内民主的制度构建上全面贯彻党章的要求，党内民主才能起到带动人民民主发展的作用。
从制度上理顺党的建设与党执政之间的关系，为人民民主和党内民主的良性互动架构制度依托，这也是党内民主改革发展的逻辑。党内民主改革要具有彻底的民主，就需要推动人民民主的实行。无论是关于党的建设的理论，还是党内民主改革的实践都表明，建设能够实现党内民主和人民民主互动的制度体系，是党内民主制度建设取得实质性突破的关键，也是其难点。而作为党内民主制度建设的现实途径选择，既要着眼于理顺党内权责关系，更要着眼于理顺党内民主和人民民主的制度渠道。这既是关系到党的生命的根本问题，也是作为长期执政的中国共产党不应推卸的责任。