农民的行动策略与政府的制度理性，本文主要内容关键词为：理性论文,策略论文,农民论文,制度论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、“闹大”现象：问题与性质 随着我国社会经济发展和城市化的快速推进，征地拆迁越来越普遍。对于农民而言，征地拆迁不仅会带来生产、生活和社会交往的巨大变革，而且还涉及生活保障问题和巨额的土地增值收益再分配问题。征地拆迁关系到农村利益结构的调整，它必然会触发农村内部群体之间、农民与政府之间的利益博弈，由此必然会带来诸多的问题、矛盾和冲突。①据相关调查，在我国现阶段所有的群体性事件中，农民问题占30—40％，而在农民问题中土地问题又是主要问题，其中涉及征地拆迁的约占60—69％。②在农民上访案例中，超过70％是由征地拆迁引发的。正因为如此，征地拆迁成为我国地方政府“维稳”的重要领域，但即便在地方政府极力动员主要党政官员、相关部门、乡村两级组织进行“上下联动”、“群防群控”的“大维稳”条件下，征地拆迁中的冲突仍不断涌现。而农民则在征地拆迁的利益博弈中，越来越领悟“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的道理，不断掀起“闹大”风潮。 征地拆迁中的“闹大”现象不仅为政府所忌惮，而且很容易为公共媒体所关注，一旦公开报道就会成为公共事件，引燃舆论之火。近来屡见报端的“钉子户”抗征抗拆，便是征地拆迁中典型的“闹大”现象。学界甚至通过对征地拆迁中各类“闹大”现象如个体对抗、上访、群体性事件等的分析，迅速树立了近年从西方引进的“抗争政治”理论的霸权地位，令其他分析范式黯然失色，以至于哪篇分析该类现象的文章不提“维权抗争”，该分析似乎就缺乏“政治正确”，使得农民的“闹大”现象带上了鲜明的政治色彩。③足见征地拆迁中“闹大”现象的理论意义和现实内涵之重，这也正是本文之所以要理清“闹大”现象本质的原因所在。 “闹大”现象是当前我国公共治理中的常见现象。学者韩志明将“闹大”定义为，“农民个人或集体通过激烈的行动或运用网络、媒体等问题化工具把矛盾冲突公开化，引起社会各方面的高度关注的行动过程，是使社会问题由小问题发展成大事件，进而推动社会力量特别是(上级)政府来解决这些问题的演变过程”。④“闹大”可分为两类，一类是主动性闹大，民众在向政府反映诉求之后得不到应有的答复和解决，遂通过闹大引起社会关注和上级政府的重视，这是民众有目的性的、刻意为之的现象；二是演变性闹大，政府在民众提出诉求、要求和问题后，没有得到应有重视而任其发展，使小群体、小范围、孤立的问题逐渐演变成带有普遍性的社会问题，在民众情绪的积聚和导火索的激发下突然爆发。在农村征地拆迁中，这两类闹大现象都存在，但比例较高的是主动性闹大。 在农村征地拆迁中，无论是主动性闹大还是演变性闹大，其目的都是向政府反映情况、提出要求和求助，以图解决问题、满足诉求，而非刻意对抗政府，其行为不带有政治性，更没有“以法抗争”中明确的政治目标。⑤民众通过闹大来吸引外界的关注、呼应和支持，使个体性问题“问题化”⑥为社会问题，最终将自己的诉求输入至(上级)政府的政策设置议程，成为(上级)政府马上要解决的政策问题。这意味着，若没有“闹大”，民众的诉求难以进入政府的法眼，不可能得到重视和解决。“闹大”现象的普遍出现，说明它不是偶发的、局部的和技术性问题，⑦而是我国政策议程设置结构性障碍和运行不畅等问题的集中体现，说明农民作为弱势群体的利益诉求、问题表达无法通过正常的渠道“上达天庭”(上级政府或中央政府)，无法转化为政府的政策议程和政策输出而得到满足或解决。“闹大”尽管是非正常的诉求表达方式，但它终究是对政策偏好的表达，不是政治异见的表达。因此，对“闹大”现象不应过于政治化和敏感化，而应在政策议程设置机制和制度上做文章，畅通弱势群体的表达渠道，逐渐化不正常的表达方式为正常的表达方式。 二、农民的逻辑：行动策略与利益最大化 当前除少数因基础设施如铁路、公路、跨流域调水等要占用农村地区的土地外，我国多数的征地拆迁发生在城市近郊和远郊农村。这些农村地区的征地拆迁是城市化扩张的必然要求，农民对此是很清楚的。并且，征地拆迁补偿将农民未来的土地价值变现为一笔不小的收入，征地拆迁后农户将被安置进城市化的小区，这也是大部分农民所期待的，因此他们非但不抗征抗拆反而盼征地拆迁。⑧征地拆迁实质上是土地农转非增值收益的再分配过程，这个过程必然涉及农民跟政府(包括村委会)的互动和博弈。农民作为理性的行动主体，在征地拆迁过程中希望自己的效用函数最大化，在利益再分配中获得尽可能多的再分配额。政府及其官员也是理性的“经济人”，他们也有追求自身利益的动力和愿望，在行为选择之前也要对成本和收益进行核算。如此，在征地拆迁再分配过程中，必然发生农民与政府之间的利益博弈，农民向政府提出利益诉求，以及政府可能对农民权利和利益的侵害问题，或不作为的问题。按一般常理，农民有更多的利益诉求和反抗政府侵权的表达渠道，如信访、调解、仲裁、诉讼等，不需要通过“闹大”的方式进行救济。但是，农民为什么要闹大？谁在闹大？他们闹大的目的和方式是什么？ (一)征地拆迁中“闹大”的原因 在征地拆迁中，不同的农民有不同的诉求，或者利益没有得到满足，或者遭受到了政府的权益侵犯，或者政府答应的要求没有及时到位，或者政府在征地拆迁再分配中出现不公平、不合法的行为，等等，他们将这些诉求通过正常的渠道向地方政府反映。然而，政府要么敷衍塞责，要么“踢皮球”、拖延推脱，要么直接以权力恐吓，甚至完全没有答复，使农民的诉求杳无音讯。在这一过程中，以下问题尤其需要注意。 1.征地拆迁中农民多元化、细碎化、个性化和复杂性的诉求与政府的有限理性的矛盾。从政府政策议程的设置来看，政府的政策是一种极其稀缺的资源。决定哪些问题成为政策问题，甚至比决定这些问题的解决方法更为重要。政策议题的设定，一个关键点是“提出议题，将其夸大以引起关注，从而向政府施压，要求其采取行动，这些都是重要的政治策略”。⑨在征地拆迁中，利益诉求对农民是至关重要的，农民作为弱势群体拥有较少资源禀赋，其诉求难以进入政府政策的议程。农民只有将其自身的问题通过“闹大”，引起政府尤其是上级政府的关注和重视，其诉求才有可能进入政府的政策议程。“闹大”是农民在与政府的多次互动和博弈中逐渐掌握的奇招妙法，是其理性的选择。 2.正常渠道中不同政府单位的利益相关性。如在司法救济中，农民对征地补偿安置有异议，无法提起诉讼或司法救济请求；在信访救济中，地方政府信访办是地方政府的一个部门，其目的是为地方政府“消灾解难”，习惯于将大部分信访诉求挡在政府之外。对于农民而言，大部分救济渠道事实上并不通畅，唯有“闹大”还是个选择。 3.征地拆迁中利益再分配的一次性或短暂性。即便通过正常的渠道(如法院、上访)能够使自己的利益诉求得到满足，能够维护自己的权益，但正常渠道耗时长、程序繁琐，且要求农民有相关的知识，农民难以将时间、精力耗进去，也难以获得相关知识。更何况征地拆迁中的利益再分配多为一次性的，不抓住短暂的机会就会在利益博弈中失败，或者再进行博弈，维权成本就更高，更难达到目的。农民需要在征地拆迁及再分配的时限内实现自己的诉求，“闹大”也就成了他们不得不做出的选择。 总之，征地拆迁中农民“闹大”既是客观政治社会环境约束和征地拆迁利益博弈机会约束的必然选择，也是利益诉求最大化的理性选择。理性的农民已经把握住了政府的政策运行逻辑，知道闹得越大，政府反应就越快，他们的诉求也就越容易满足，得到的利益也越多。因此，只要有可能他们就倾向于把事情闹大。 (二)征地拆迁中“闹大”的主体 在政策议程设置中，不同的主体对议程的设立和备选方案的阐明过程的影响程度有很大差别。只有“有影响力的个人、有组织的利益集团、设计政策的组织、政治候选人、官居一定职位的人，还有更重要的大众媒体”，⑩才能影响或制定政策。相对于政府官员和能够通过正常渠道影响政府政策的人或组织，征地拆迁中“闹大”的主体属于政策过程的政府外部参与者，他们是弱势群体，既不掌握权力和舆论，也没有通向权力和舆论的社会关系。那么谁在“闹大”？根据我们的调查，当前，农民群体有了很大分化，在权力、经济(财富)和社会关系等资源的占有上已经呈现出较大的差别，(11)这就决定了他们在征地拆迁博弈过程中会采取不同的行为和策略，对“闹大”及其方式也就有不同的态度和选择。 1.农村管理者及其依傍者不是“闹大”的主体。农村社会管理者属于体制内人员，他们是征地拆迁的主体和村庄利益再分配权力的直接掌握者，他们一方面能够将自己的利益诉求通过体制渠道传输至政府，后者与之既是利益相关者，又还要仰仗农村管理者做农户的工作，因此他们的诉求较容易满足；另一方面，他们能够利用再分配权力谋取灰色收益。依傍管理者的精英农户，他们在农户中较有威信，村干部能够利用他们做中间人参与征地拆迁工作，他们的诉求能够通过村干部转达，也较容易达成，或者直接由管理者的再分配权力满足其诉求。这两类农户能够在征地拆迁再分配中获得较大利益。 2.“钉子户”(12)是个体性“闹大”的主体。个体形式的“闹大”包括个体越级访、省城访和进京访，以及个体对抗性行动，如自虐自残、肢体冲突等。征地拆迁中的“闹大”一般会涉及作为责任人之一的村委会干部，无论什么方式的“闹大”在一定程度上都是给村干部“难堪”，“不给村干部面子”、“不卖村干部人情”，必然会得罪村干部。在村庄生活中，村干部掌握着村庄的权力、经济和社会关系等资源，一般农户得罪不起，他们“闹大”的机会成本很高。因此，一般农户不会选择个体形式的“闹大”来伸张自己的诉求，只要村干部及其他精英来做说服工作，他们很容易作罢。只有那些在各方面资源都独立于或不求助于村干部及其他精英的农户，才敢于闹大。这部分群体由三类农户构成： (1)现任村干部的“反对派”。他们在权力、经济、知识和社会关系等资源占有上较丰厚，且独立于农村管理者。他们在征地拆迁中不仅有利益诉求和权利诉求，还有村庄政治诉求。包括查处村干部在村委会选举中的贿选情况、查处村干部的腐败行为等，有的甚至提出现任村干部不下台，就不同意征地拆迁，征地拆迁成为他们实现政治目的的手段。他们熟知政府的运作逻辑，主要采取个体对抗、越级访、省城访、进京访和诉诸媒体、网络等方式“闹大”。 (2)村庄社会的边缘群体。他们是被村庄日常生活所排斥的农户，处在村庄主流生活和社会关系之外，对村庄的社会关系依赖程度较低，不在乎村庄的评价，包括村庄外来户、小姓农户、贫困户、无赖户、越轨农户及其他边缘农户。这类农户在征地拆迁中表现为耍赖、“破罐子破摔”，不顾及村干部、精英农户的面子和其他农户的利益，除了数额巨大的利益诉求外，还包括对村干部、其他农户的报复诉求。江西“宜黄事件”中的钉子户就属于村庄的边缘农户。(13)这部分人的“闹大”方式一般是跳楼、上吊、自残等，有的也诉诸媒体、网络和越级访。 (3)资源占有较多的农户，但他们与村干部关系不密切，主要的利益关系和社会关系在村外，拥有较高质量的超社区关系，对村庄内部社会关系尤其是对村干部的依赖程度较低。这部分农户拥有一定的知识和见识，对征地拆迁政策有一定了解，他们“闹大”的形式是越级上访、省城访和进京访，同时他们也可能是普通农户群体性“闹大”的组织者和带头人。 3.普通农户是群体性“闹大”的主体。由于无法个体性“闹大”，普通农户的个性化诉求就无法表达，在群体性“闹大”中他们的诉求一般具有共性和公共性。普通农户之所以敢于群体性闹大，一方面是诉求具有公共性，在道德上具有优势，另一方面也有法不责众的思想。即便使村干部难堪，村干部也无法逐一责怪个体农户。群体性闹大除因农民逆向情绪扩张而突然爆发剧烈的、具有破坏性的冲突之外，一般会有带头人，他们是村庄的精英农户，有知识、有见识，也有胆识，在主要资源上独立于村干部，如退伍军人、外出闯荡者、个体精英户和经商农户等。这些人是“闹大”的策划者和组织者，同时也是控制者，尽量使闹大行动“踩线而不越线”。在征地拆迁中，群体性“闹大”的主要诱因有：政府没有践行承诺，如失地农民安置不到位或拖延太久；政府违法征地拆迁，在条件没谈下来就强征强拆；农户嫌征地拆迁补偿款少；征地拆迁中补偿款发放极度不公平，等等。群体性“闹大”主要包括群体访和群体性事件。 (三)征地拆迁中“闹大”的机制 征地拆迁中农民“闹大”的目的是要让地方政府和村委会满足自己的诉求。地方政府和村委会要将农民的诉求纳入自己亟待解决的政策议程，需要满足以下三个条件中的一个：一是现在着手解决是必要的，不解决就会使问题往更复杂、更恶化方向发展；二是上级政府施压要求解决，必须立马启动政策议程；三是社会舆论压力加大，事情如不尽快解决就可能陷入舆论漩涡，陷于被动状态。农民的“闹大”就是要制造、促成或营造这三个条件。 1.失地农民弱者形象化。在最近数年媒体和学界的描述中，失地农民成了不折不扣的“弱势群体”，他们被征地拆迁后就成了无地、无业和无保障的“三无”人员，人们对这类人群赋予了极大的同情和关注。在媒体渲染和网络信息传递下，部分农民也逐渐掌握了“失地农民”这一蕴含“弱势”的词汇。与失地农民的“弱势”相对的是政府的“强征强拆”、“暴力拆迁”、“胡作非为”以及村干部的贪污腐败，通过这些感官冲击的对比展示，可以激发社会上更大的同情性理解，将社会正义拉向自己一边，并由此可能垄断事实真相的呈现，使政府在对待他们时无法用惯常的恐吓、怒斥、拖延及怠慢等手段。 2.个体问题媒体化和网络化。将征地拆迁中的个体问题向公共媒体和网络曝光是农民“闹大”的又一个重要策略。能够运用这一策略的一般不是普通农民，而是有知识、有头脑、信息灵通的“钉子户”，他们学会了如何与媒体沟通和运用网络，熟练地掌握了一套将事情捅到媒体和网络的话语和工具。尤其是当强征强拆、暴力拆迁、黑社会介入征拆或者出现自残自杀、伤人流血、死亡事件时，更容易引起新闻媒体的趋附，将事件曝光。事件曝光会对当事地方政府造成巨大的舆论压力，且可能引发地方政府的政治压力，促使它们积极公关、灭火，将事件解释好和解决好。 3.利益博弈维权化。征地拆迁中农户与政府之间发生的各种冲突，其性质更多的是利益博弈，即政府一方希望在既定的补偿文件规范和额度范围之内对农户进行补偿，而农户则提出更多个性化的诉求。在这样一个关系互动中必然会产生摩擦与冲突，“闹大”往往是农户冲突博弈的策略，并对自己的行为进行合理化、正当化的伦理建构。一是将自己塑造成村庄多数农户公共利益的代表，因为公共利益具有天然的合理性；二是状告征地拆迁中政府的侵权、腐败和违法乱纪，把自己打扮成维权斗士，从而隐藏自己的利益诉求。“闹大”之后，一方面地方政府多采取给好处(而不是解决问题)的办法息事宁人，另一方面村委会干部作为熟人社会的知情人，也会一定程度上满足农户的要求，以使农户不再进一步闹大。这样，农户就可以通过闹大赢得利益博弈，获得更多的好处。 4.诉求表达极端化、规模化和更高层级化。在与政府博弈中，农户处于弱势地位，能够调动的资源较少，要想改变博弈的天平，就必须调动更多、更大的资源，如公众的关注、上级政府乃至中央政府的重视以及地方政府本身的政策资源。这些资源都是稀缺性的，并非所有的诉求都可以调动这些资源。因此，农户就得在诉求表达上做文章，将诉求表达极端化、规模化和更高层级化，以倒逼地方政府满足自己的诉求。 (1)极端化。即农户用极端的、非常规化的手段将自己的诉求公之于众，或以此威胁地方政府，可分为对己极端化和对外极端化两种。前一种包括跳楼、割脉、上吊、自焚、自残、自虐等自杀性行为，通过在这些行为过程中群众的围观、媒体报道获得外界关注、重视和议论，使政府感受压力，或者使政府因为惧怕“死人”而被迫将诉求纳入政策议程。后一种主要是围堵政府机关、堵塞交通要道、械斗、破坏基础设施(水电路)等，使社会秩序受到严重干扰，影响政治社会稳定，从而引起社会关注和上级政府的注意。 (2)规模化。即通过更多人数的参与而使问题放大，扩大问题的社会影响。对于政府而言，一方面人数即政治，越是群体性行动，就越涉及地方的政治稳定和社会和谐问题，政治性就越强，承担的政治责任就越重，因而越亟须解决；另一方面，人数越多说明问题涉及面广，就越具有普遍性和共性，就越应该转化为政策问题。对于农民而言，一方面人数越多，力量就越大，个体在群情激昂的情况下就越具有爆发力和破坏力，事件就越具有冲击力和影响力；另一方面，人数越多就越“法不责众”，更可能稀释闹大事件中的个人责任。 (3)更高层级化。即农户上访诉求的对象是更高层级的政府。在现行信访体制中，信访实行属地管理，越级上访后最终得批转至地方解决，但是上级政府或者中央政府并不太清楚上访人诉求的真相，他们唯一能做的是层层批转，将信访压力下压。信访案件批转的政府层级越高，地方政府承担的政治压力就越大，就越有责任和动力去解决，农户的诉求就越可能进入政府政策议程。(14)因此，只要到更高层级政府上访表达诉求，地方政府的“政策之窗”就容易打开。 三、政府的逻辑：制度理性与问题最小化 “闹大”的产生除与农民的行为逻辑有关外，还与政府的制度理性有关。制度理性是指通过制度安排和制度内在机制的建立，保证制度的连续、稳定与公平。(15)如果政府的制度设置是完全理性的，能够充分吸纳民众诉求并转换为政策议程，也就不会存在“闹大”现象。正是政府制度设置的有限理性孕育着“闹大”的内在机理。在征地拆迁中，“闹大”的产生与我国政治系统的压力型体制、政府官僚制、地方官员政绩考核制和征地拆迁体制的理性化机制密切相关。 (一)压力型体制与社会议程输入性障碍 压力型体制是指决策权力高度集中，以行政强制力推进政策执行。(16)在压力型制度结构中，政府部门主要是对上负责，对于来自上级政府的政策信息比较敏感。(17)设置政策议程时，决策者必然会优先考虑和选择上级政府的政策偏好。上级政府确立的政策议题，可以优先进入下级政府的政策议程。这种政策议程设置模式，使得走“上层路线”在我国的政治环境中有特别重要的意义，也使得越级访、省城访、进京访等在我国政治环境中成为一种普遍现象。即便公众拥有政治参与机会，行使了相关权利，利益诉求已经得到表达和释放，并被地方政府所感知，但因为政策资源的稀缺性和有限性，这些政策议题还是很难进入政策议程，相关问题依然得不到解决。(18)征地拆迁中的“闹大”现象，压力型体制在两重意义上对其产生起了决定性作用。 1.地方政府按照惯性易将被征地拆迁农户的诉求束之高阁，严重忽视农户在征地拆迁中对利益及其他诉求的热情。政府及其官员总是带有特定的价值偏好和利益倾向，它们倾向于接受其喜欢的政策议题，而排斥它所不喜欢的政策议题。上级政府设定的政策议题和与自己利益息息相关的议题是其偏好所在，而农户的诉求不是在跟地方政府争夺既定利益，就是在添麻烦，本能的反应是排斥。当农户提出利益诉求之后，地方政府或者置之不理，或者敷衍塞责，或者斥之不合理，或者久拖不决，使农户的诉求得不到满意的回应。 2.由于上级政府的政策议题是下级政府政策议程的价值偏好，农户就只有通过“闹大”方式使自己的诉求转变成上级政府的议题，再通过上级政府的压力变成下级政府的政策议程，或者使下级政府感觉到如果放任问题不管，就会引起上级政府的注意，与其在上级政府的政治压力下制定政策，还不如在闹大之前设置议程。无论哪种情况，都与地方政府感受到上级政府设置政策议题的压力有关。 (二)官僚制理性与征地拆迁农户需求的矛盾 社会问题的复杂性决定了任何一个政府都不可能解决所有的社会问题，也不可能对所有的社会问题都做出回应。这就造成公众巨大的需求与政府有限的治理能力之间必然存在巨大的鸿沟，广泛的治理失败是无法回避的问题。(19)征地拆迁是社会矛盾和问题频发的领域，政府官僚制理性与农户需求之间的悖论在这里充分展演，被征地拆迁农户的“闹大”是其必然结果。 1.政府“多一事不如少一事”的逻辑与利益博弈问题多的矛盾。在精力、时间、资金、注意力、程序、人力、技术等资源稀缺的情况下，政府倾向于减少对社会事务的管理，不愿意做“大政府”，把什么事都包揽起来，对老百姓尽无穷的责任。它奉行“多一事不如少一事”、“多管不如少管，少管不如不管”的逻辑，能把农户反映的事情拖延下去、糊弄下去、推托下去和唬下去，或者把皮球踢开，使之不再找自己的“麻烦”是其“最优的选择”。但征地拆迁利益博弈中的矛盾和问题如泉涌，既有农户之间、农户与村组之间的矛盾，也有农户与拆迁办之间的矛盾，这些问题和矛盾因涉及巨额利益一般无法协商解决，农户就只有找政府。在政府的行事逻辑下，很容易产生农户与政府的二阶冲突。(20) 2.政府“做大事”的逻辑与农户诉求细小琐碎的矛盾。政府有限的资源是用来解决大问题的，这是政府及其官僚的价值偏好。如上级政府交办的事情，在对上不对下负责的体制下“上级政府无小事”，将其放在优先考虑和解决的议程之列，能够得到上级政府的赏识；本年度的“中心工作”和不同时间段的“火线工作”，等等。这些工作在上级政府的考核中占有较大比例，政府及其官僚必须将主要资源集中在这些事情上。征地拆迁中呈现的矛盾和问题虽然涉及面广，但具体到农户就是细小琐碎的，很难吸引政府官僚的注意力。政府及其官僚的这个行事逻辑很容易放任小事情长大，诱使农户将问题闹大或直接捅给上级政府。 3.政府“解决同质性问题”的逻辑与农户需求异质化的矛盾。由于官僚制对规则的过分依赖，政府日益变得制度僵化、缺乏弹性和行动迟缓，并形成了普遍的保守心理，对所要做的事情必须预先有规划，按部就班地进行。(21)因此，政府在解决农户问题时有对“同质性问题”的偏好，而对农户的异质性需求较为反感。“同质性问题”按照程序做就行，有条不紊地展开，不需要打破官僚制原先的计划和目标设定，也不需要挤占额外的行政资源。而对“异质性需求”进行回应，就意味着在计划和目标之外重新设定目标，增加了问题和改变了议程，不仅会打乱既有的行动部署，占用更多的行政资源，而且可能打破既有利益格局，引发新的矛盾和问题。在征地拆迁中，政府倾向于按照政策文件给农户补偿，同质性地解决农户的问题，但是农户却有着花样繁多的异质化需求：有的要求更多的补偿，提出的理由又千奇百怪；有的要求解决历史遗留问题；有的要求处理村干部腐败问题；有的要求理清村庄政治斗争问题；有的要求调解土地纠纷问题，等等，不一而足。这些异质化的需求极大地干扰了征地拆迁的进程，加大了征地拆迁成本，除非迫不得已，政府往往予以选择性忽略，强行推进征地拆迁。 (三)地方官员的政绩需求及其内在约束 征地拆迁中的“闹大”现象之所以存在与地方政府追求城市化发展的政绩有关。城市发展状况是地方官员政绩考核及政治升迁最主要的指标。相对于上级政府，下级政府的行为和绩效具有私人信息的性质，要想在上级政府考核中取得高分就必须发送业绩信号。在非对称信息情况下，上级政府不能准确掌握下级政府的行为，只能根据下级政府的行为结果进行评价。显现的政绩莫过于经济发展指标(GDP)和城市化推进速度、标志性的建筑、宽广的广场(草坪、大学城)以及轰轰烈烈的城市建设场景。地方官员在晋升压力下，必然以公共利益的名义征收农民土地推进城市化建设。但是城市化的推进受到两个方面的内在约束： 1.任期约束。地方政府的主要官员是有任期的，只有在有限的任期内征收更多的土地急速推进城市化，才能彰显政绩。要在短时期内完成征地拆迁，处理征地拆迁过程中各类矛盾的时间就要不断地压缩。由于农村土地归集体所有，征地拆迁通常涉及众多农户的利益，利益矛盾驳杂，处理这些矛盾需要进行反复调解，要耗费大量时间。地方政府为了缩短征地拆迁时间，调动乡镇、村组干部及农村精英参与征地拆迁，但是许多工作仍做不细、做不到位，矛盾不断地被掩盖和堆积；为了赶工期，往往实行先征拆后安置补偿的措施，或者安置工程质量、配套设施不到位，或者先建居民区再办理相关手续，使后续矛盾凸显；许多治理手段被运用，包括利益诱惑、暴力威胁，造成极度不公平和政府合法性丧失；即便处理不好各类矛盾，很多农户并未签署征地拆迁协议，地方政府也利用行政监管漏洞强征强拆，(22)等等。这些都激发了农户与地方政府的冲突，构成农户“闹大”的重要源泉。 2.财政约束。征地拆迁需要财政，城市基础设施建设、地方社会发展更需要财政，但在分税制下，75％的增值税被中央拿去，地方只留25％，地方财源紧张，财政压力极大。于是，地方政府对土地及与土地相关产业的收入和税收就形成了过度依赖。(23)地方政府从土地增值收益中拿得多，留给农民的就少了。据统计，土地增值收益分配一般是地方政府占70％，村集体留20％，到农户手中只有10％左右。由于对农户的补偿相对偏低，与经济社会发展和生活水平的提高不成正比，加上农户的权利意识、法律意识的提高，导致在征地拆迁过程中农户与政府的利益博弈异常激烈。另外，政府由于财政束缚而无法支付高额的征地拆迁成本，就让开发商直接征地拆迁，而开发商为了赶工期和减少成本往往利用地方灰色势力、收买村组干部协助征地拆迁，这样暴力和强征强拆就更加频繁，农户的安全感和权益更容易受到威胁，矛盾更为尖锐。农户求助地方政府，但地方政府不可能“法办”他们请来的开发商，只能对此睁只眼闭只眼，从而使得农民的“闹大”不可避免。 (四)征地拆迁体制及其责任追究上移机制 我国《土地管理法》规定，只有县级及以上人民政府才有征收集体土地的权力。在一个地级市和省会城市，主要的征地拆迁主体是市县(区)人民政府，主要的责任人是市县(区)的主要领导。由于乡镇和村级组织对农村事务较市县领导更为熟悉，在征地拆迁过程中，名义上乡镇和村级组织是协助市县拆迁办工作，但实际上它们是最主要的征地拆迁主体，征地拆迁的具体事务和农民的工作都由这两级组织完成。为此，市县领导就要给予乡村两级组织一定的激励与自由裁量权，主要是给予农户补偿的空间(再分配空间)，使征地拆迁顺利展开。村级组织在征地拆迁的第一线，掌握一定的再分配空间(如每亩13000—15000元)，乡镇处于征地拆迁的第二线，掌握的空间较村级组织大(15000—20000元)，市县拆迁办掌握的空间又较乡镇大(20000—25000元)，掌握最大也是底线空间的是市县主要领导(30000—50000元)。如果农户要价超过15000元/亩，工作做不下来时，村级组织就不能“乱表态”、“瞎承诺”，只有将“问题”交给乡镇处理；乡镇能表态的上线是25000元/亩，超过这个数，也只能将问题上交，这样一级级上移直至市县(区)主要领导。如果农户的要求超出了市县领导的底线，问题要么拖着不处理，要么由市县领导下令强征强拆，同时政治责任也由其承担。这个征地拆迁体制的要害在于，权力和责任都在上头，尤其是责任在上头，越往下责任越小。 1.由于责任不在下面，下面就可能“撂挑子”，在工作做不通或难做时，就容易将问题往上推。这说明，村级组织和下级政府有着内在的使小问题长大的机制，只有小问题变成了大问题，到了市县领导那里，就不再是它们要做的事了，它们的担子就轻了。这个机制诱使农户不断地将事情闹大，甚至直接闹到市县领导那里，或者往更上层闹，让市县领导出面处理。 2.下级政府可以在不负政治责任的情况下，将征地拆迁工作做好。手段便可以“无所不用其极”，包括刻意制造或引发农户“闹大”。如私下多给补偿，部分或全部满足农户需求，此办法一般用于要求不高、态度不是很硬的“钉子户”。但该办法的缺点是容易引起其他农户的反弹和不公平感，可能引发群体性“闹大”。较好的办法是创造特殊理由满足“钉子户”的需求：拆迁工作人员与钉子户争吵打架，造成伤情，多赔损失，从而顺利完成拆迁，旁人明知其中有诈，但也无从发难；更妙者是拆迁工作人员在确定“钉子户”家中无人情况下，派一个施工机械从钉子户房边路过，一定要“不小心”刮倒房屋、砸坏家居物品，以赔偿损失名义多赔几万，(24)等等。通过制造“闹大”可以顺利将钱塞进农户口袋完成拆迁工作，但若出现了人命案或者被媒体曝光，就得由政府主要官员兜底负责。 四、影响与对策 征地拆迁中的“闹大”现象是农户行动策略与政府制度理性耦合的结果，它充分利用了压力型体制的运行逻辑，突破官僚制的僵化与保守，在现行制度内将农户的诉求输入政府的政策议程，打开政策之窗使问题得到解决。“闹大”中农户对不满和诉求的表达是政策性的，它是对(上级)政府的非常规求助，而非对抗。因此，虽然闹大产生了一些代价，提高了农户诉求表达的成本，在一定程度上制造了社会和政治的不稳定，但它毕竟在制度内给予了农户或其他弱势群体一条表达诉求的途径，制度本身会对该诉求予以积极回应，并可能促进制度的改善、演进和变革。有学者鉴于上访潮一波又一波的现实和问题，主张取消信访制度，强化司法系统的救济功能和民众的司法救济意识。(25)但我国正处于利益矛盾和利益格局深刻调整、民众诉求呈井喷态势的特殊历史时期，压缩民众的诉求和救济渠道，会使弱势群体的诉求更难以表达，他们的利益更容易受到损害，造成社会矛盾的挤压和聚集，从而可能发酵并爆发更大的社会危机。 然而，“闹大”毕竟是非常规的表达方式，它带来了严重的负面后果：(1)彰显了官治化和人治化的社会效应。“闹大”依赖于行政命令、上级主要官员批示等手段推动问题解决，最突出的表现就是问题解决的标准、方法和手段缺少制度化和规范化，具有自由裁量、权宜性、临时性的特点，并随管理者的偏好、价值、喜好、风格和注意力变化而变化。(26)这样的结果是使“闹大”具有示范效应，“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”成为共识，民众要想解决问题就千方百计地将事情闹大，闹大也就不断的复制、不断地循环再生。政府也不得不陷入平息、处理和再处理“闹大”的漩涡，耗费大量行政资源。(2)政府在处理“闹大”时容易“捂盖子”，甚至花钱买平安、买稳定，只注重平息具体事件，而掩盖更深层的问题。政府为了尽快将“闹大”平息，往往“就事论事”，把具体的、单一的“闹大”事件当作政府的中心工作、火线工作，只要把问题解决，让民众不再上访、不再闹，什么办法都可以用，于是丧失原则、没有底线的措施迭出。(3)政府害怕事情“闹大”，民众就越把闹大当作手段，当作要挟政府(27)、讨价还价的筹码，一方面使政府被“闹大”捆绑而极端被动，自主性越来越弱，越难以主动去发掘、回应和处理社会问题；另一方面，民众尝到了“闹大”的甜头，就容易孳生投机心理和谋利的“闹大”行为，典型的如通过上访或威胁上访从地方政府手中捞取好处(28)。(4)“闹大”一旦成了弱势群体尤其是农户所赖以表达诉求、解决问题的唯一“可行”路径，那么，“闹大”不但会被效仿，也可能使农村没有能力“闹大”的普通农户被排除在表达之外，除非他们能组织起来进行群体性“闹大”，否则“闹大”也不过是(农村)精英的游戏。总之，“闹大”使民众和政府都依赖于博弈解决问题，由此产生路径依赖：社会问题的解决不是依据明确的规章制度，而是每一次具体博弈的特定结果，且每次“闹大”都形成负反馈，进一步促进“闹大”，从而衍生更多的社会问题，加大公共治理风险和社会管理困境。 有鉴于此，必须有效治理“闹大”现象：(1)正确判断“闹大”行为的性质。当前农户的“闹大”行为是政策表达性的，而非政治对抗性，在处理时不应过于敏感，更不应一遇到“闹大”就采取“捂”、“堵”、压制的方式，或者是无原则妥协、无底线退让。(2)规范政府行为，建立开放的政策信息导入机制和民主化的政策议程设置机制，使不同群体尤其是弱势群体的利益诉求、不满情绪和问题能够有效地被政府感知和关注，并尽可能地使政策设置的标准更倾向于它们。在征地拆迁中，地方政府应该走群众路线和村民自治路线，(29)让农户作为平等的主体参与每次征地拆迁政策的具体制定、实施和利益再分配过程；让农户享有完整的、民主的表达权利和决定权力，充分尊重占多数农户的意见和建议；让他们自己解决征地拆迁过程中的利益矛盾和利益冲突，使利益博弈在村庄内解决；扩大对土地增值收益中对农户的补偿份额，让农户不需要通过博弈而享有更多的土地增值好处，等等。(3)增加民众诉求表达空间和渠道，提高基层组织解决问题和矛盾的能力与效率。就农村征地拆迁而言，很多问题可以在村庄内部自主解决，前提是充分发挥村民自治的潜能，调动农户参与村民自治的积极性主动性，给予村级组织一定的解决问题的资金和权力，(30)民主化的村级治理能够消化许多利益博弈及其问题。(4)规范农民的利益博弈和诉求表达渠道，对以“闹大”的方式要挟政府、谋取私利的行为和个人应予惩戒，维护政府的权威公正。政府应讲原则、讲底线、讲政治，不能为息事宁人乱开口子、破底线，使政府威信扫地。政府应通过规范和制定相关制度，形成社会问题解决的长效机制，提供政府制度的容纳力和承受力，发挥社会力量的协同作用，将大部分矛盾和问题消弭在初始状态和基层社会，(31)同时，政府及其官僚对社会问题保持足够的敏感，使公共政策与社会需求保持最大程度的协调性和一致性，减少利益集团的干扰，反映民众的真实意愿。(32) 注释： ①郭亮：《土地征收中的利益主体及其权利配置——对当前征地冲突的法社会探析》，《华中科技大学学报》(社会科学版)2012年第5期。 ②于建嵘：《从维稳的角度看社会转型期的拆迁矛盾》，《中国党政干部论坛》2011年第1期。 ③于建嵘：《抗争性政治：中国政治社会学基本问题》，人民出版社2010年版。 ④韩志明：《能力短缺条件下的双边动员博弈——政府维稳与“公民闹大”及其关系》，《江苏行政学院学报》2011年第6期。 ⑤于建蝾：《当前农民维权活动的一个解释框架》，《社会学研究》2004年第2期。 ⑥刘能：《怨恨解释、动员结构和理性选择——有关中国都市地区集体行动发生可能性的分析》，《开放时代》2004年第4期。 ⑦韩志明：《公民抗争行动与治理体系的碎片化——对于闹大现象的描述与解释》，《人文杂志》2012年第3期。 ⑧段修建：《记者调查发现南京郊区农民不想种地盼拆迁致富》，《新京报》2011年2月10日；杨振威：《“农民盼拆迁”是个危险信号》，《党政论坛》2011年第3期；郑凤田：《农民为什么盼征地》，《中国经济周刊》2012年第49期。 ⑨[美]托马斯·R.戴伊：《理解公共政策》，谢明译，中国人民大学出版社2012年版，第28-29页。 ⑩[美]托马斯·R.戴伊：《理解公共政策》，谢明译，中国人民大学出版社2012年版，第29页。 (11)杨华：《“中农”阶层：当前农村社会的中间阶层》，《开放时代》2012年第3期。 (12)本文援用农村“钉子户”的称呼，只是为了还原利益博弈中该类农户的鲜活形象，不带有任何价值判断。 (13)吕德文：《媒体动员、钉子户与抗争政治——宜黄事件再分析》，《社会》2012年第3期。 (14)杨华：《税费改革后农村信访困局的治理根源》，《云南大学学报》(法学版)2011年第5期。 (15)王海峰、郭素华：《制度理性：政府公共治理的价值缘起》，《理论观察》2007年第5期。 (16)荣敬本等：《从压力型体制向民主合作体制的转变》，中央编译出版社1996年版，第17-27页。 (17)欧阳静：《资源匮乏、多维目标条件下的乡镇政府运作》，《改革》2011年第4期。 (18)王雄军：《政策议程设置与群体性事件的治理机制》，《中共浙江省委党校学报》2009年第1期。 (19)韩志明：《闹大现象的生产逻辑、社会效应和制度情境》，《理论与改革》2010年第1期。 (20)常健、韦长伟：《当代中国社会二阶冲突的特点、原因及应对策略》，《河北学刊》2011年第3期。 (21)韩志明：《行动的选择与制度的路基——对“闹大”现象的理论分析》，《中国行政管理》2010年第5期。 (22)谭术魁、齐睿：《快速城市化扩张中的征地拆迁》，《中国土地科学》2011年第3期。 (23)周飞舟：《大兴土木：土地财政与地方政府行为》，《经济社会体制比较》2010年第3期。 (24)吴建瓴：《拆迁谜题之我解》，三农中国网，http://www.snzg.cn/article/2012/0626/article_29320.html。 (25)于建嵘：《对信访制度改革争论的反思》，《中国党政干部论坛》2005年第5期。 (26)韦长伟：《“问题化”逻辑：弱势群体抗争行动的一种解释》，《理论与改革》2011年第5期。 (27)饶静、叶敬忠、谭思：《“要挟型上访”——底层政治逻辑下的农民上访分析框架》，《中国农村观察》2011年第3期。 (28)田先红：《当前农村谋利型上访凸显的原因及对策分析》，《华中科技大学学报》(社会科学版)2010年第6期。 (29)刘燕舞：《当前农村基层组织演变的四种现象》，《中共宁波市委党校学报》2010年第1期。 (30)张世勇：《资源输入与乡村治理转型》，《中共宁波市委党校学报》2010年第6期。 (31)韦长伟：《“问题化”逻辑：弱势群体抗争行动的一种解释》，《理论与改革》2011年第5期。 (32)王雄军：《政策议程设置与群体性事件的治理机制》，《中共浙江省委党校学报》2009年第1期。