确立生态转移支付制度，本文主要内容关键词为：转移支付论文,生态论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
资源区域均衡分配管理是可持续发展的重要内容，区域均衡发展有赖于区域间的生态转移支付。生态环境其实是一种可耗竭资源，为了获得可持续发展必须建立生态补偿制度，这种补偿包括东部对西部的补偿，因为我国的环境问题主要集中在西部地区，而西部环境问题并不全是由于西部自身的原因导致的，东南沿海发达地区负有一定的责任。
作为一个生态整体，生态环境没有国界边疆，某一处或局部的环境破坏都有可能影响到周边生态系统，如果放任这种破坏，必将影响到整个经济社会的发展。我国虽然到处都存在生态环境问题，但相比较而言，主要集中在西部地区。在西部大开发的热潮中，稍有不慎就有可能变成“西部大开荒”，使本就恶劣的西部环境更加恶化，从而影响西部的经济进步和全国的可持续发展。对于西部我们有着太多的历史和现实的生态欠账，生态转移支付就是弥补生态欠账，保证区域均衡发展的有效措施。
一、生态转移支付：可持续发展的制度基础
区域均衡发展依赖于区域问的资源分配均衡，当资源分配或者说本身禀赋就不均衡时，有必要通过宏观调控的手段进行配置，这种配置主要体现为区域间的财富转移支付。国家财富具备四种形态：企业、货币、公共产品、资源。这四类国家财富在形态方面是可以相互转化的，如北欧国家，因其社会福利水平很高而经常出现财政赤字，而同时又拥有比较丰富的自然资源，于是在赤字时就往往批准多砍伐一些森林或开采一些原油，以平衡财政开支，这样资源形态的财富就转化为货币形态的财富。又如日本，因其自然资源匮乏而对资源进行严格保护，制定了很多政策，包括从国外进口木材以保护国内森林资源，也包括从我国东北、山西等地进口煤炭封沉于海底以备将来不时之需，这样货币形态的财富就转化为资源形态的财富。国家财富的形态转化给我们的启示是，区际资源均衡管理是可以通过财富转移实现的，我国过去在计划经济体制下，通过非均衡发展模式（比如特区）让某些地区在较短时期内迅速发展起来就是典型的例子。
建设全面小康社会要强调发展均衡的生态文明，而实现这个均衡，生态转移支付是必不可少的环节。在某种程度上说，生态转移支付构成可持续发展的制度基础，即通过转移支付这种财富再分配制度，促进区域均衡发展，从而整体上获得可持续发展。从理论上说，转移形式既包括货币形态的转移，也包括企业形态的转移和公共产品形态的转移。但从可以操作性来看，通常意义上所说的生态转移支付是指生态位势较低的地区向生态位势较高的地区支付货币资金，以使生态位势较高的地区在不给生态位势较低地区造成污染的同时，也能有效地发展经济。
二、凭什么“拆东墙补西墙”
在我国，生态位势较低而经济位势较高的地区分布在东部地区，所以生态转移支付主要体现为东部发达地区对西部省市的补偿。或许有人要问了，凭什么西部的环境污染和破坏要东部地区来买单？这是因为：
第一，西部是东部的生态屏障，对东部的经济健康发展具有决定性作用，改善西部生态环境对于确保国家环境安全至关重要。近几年举国关注的三件生态环境大事件（即1997年黄河断流200多天、1998年长江水灾和2000年北京地区的沙尘暴）都起源于我国西部地区。由于这个地区是我国的江河上游、风沙源头，这里的生态环境恶化直接关系到下游和周边广大地区，必然触动整个生态系统的大神经，从而影响全国经济社会的发展。环境与经济是一个整体，忽视西部、忽视生态，到头来只能阻碍东部，阻碍经济。实际上，这些地区已经出现的严重的生态危机正威胁到全国的生态安全，已成为全面建设小康社会必须面对的极其严峻的问题。
第二，国家对西部有太多的历史欠账。1.为尽快增强整体实力，国家采取了非均衡发展的模式。西部地区一直作为我国的原料基地（比如煤、木材、矿产等），而这些原料产品价值长期偏低（根本没有包含资源本身的价格），加上长期实行能源补贴，促使能源的不合理消费，加剧了西部环境破坏，这实际是国家对这些地区的经济欠账。2.“城乡分治，一国两策”，长期限制城乡劳动力流动，固化社会与经济的二元化结构，也限制了西部地区人民的脱贫活动空间。3.人们长期以来认为“生态环境无价”，生态功能的价值没有被承认，甚至根本没被认识到。例如，天然林的生态价值远远高于其经济价值（有人估计高出6-7倍），但这一巨大生态价值在经济建设和市场交换中不能体现出来。这是国家对西部的生态欠账。
第三，生态与人口息息相关，西部生态脆弱区内居住着严重超过其承载能力的人口，这些“多余人口”的生存需要直接构成了对生态环境持续增加的压力。当这些人没有其他切实可行的生产方式可以选择的时候，其惟一的选择便是以牺牲资源和环境为代价获得生存，走上贫困——破坏——更贫困——更破坏的恶性循环之路。由于生态环境保护“出力区”（例如，上游保护天然林）与生态环境效益的“收益区”（如下游地区）的地理错位，不顾历史和现实情况，简单地执行“谁污染谁付费”的原则根本行不通。
第四，西部丰富和独特的生物多样性地位举足轻重。我国11个物种丰富、特有物种数量多的陆地生物多样性关键区，有6个在西部、两个在中西部接壤处，这些对未来的医药卫生、工农业发展以及生物技术开发意义重大。近年来，由于乱砍滥伐、乱捕滥杀，使一些濒危物种面临灭顶之灾。若不加以重视解决，将使我国生物多样性减少，并对西部乃至全国带来不利。西部牺牲眼前经济发展可资利用的资源来搞生态保护，是为了全局的长远发展，如果由此造成的经济损失仅仅由西部来承担，显然是不公平的。尤其在长江上游地区，为了长期稳定地保护好生态环境，还须实施生态移民，这又给地方经济带来了更大的压力，加上很多地方政府不正确的“政绩”观念，他们不可能有保护环境的内在动力。
第五，随着科技的不断发展，东部地区产业升级过程中，一些落后的生产技术、工艺和污染行业正逐步向中西部地区转移，出现“工业产值东迁，污染西移”现象。同时，“西气东输”和“西电东送”等大工程中，西部一些地区地表植被遭到破坏，既有天然气和煤炭开发对环境的破坏，也有铺设管道对环境的破坏，这些损失不应该全由西部自己承担。
实际上，东部地区的富裕不全是东部人自己的富裕，西部的环境也不全是西部人自己的环境。当西部环境遭到破坏时，东部也不可能独善其身，明智的办法是主动进行治理，共同保护好我们的家园。就像日本和韩国一样，近几年来，他们投资了不少钱帮助我国内蒙古进行荒漠化治理，其实是为了他们自己少受飘洋过海的沙尘暴的袭扰。
三、几点建议
1.生态转支付应作为一种利益再分配的制度通过法律的形式予以固定下来，而我国在这方面的立法还是一片空白，加强相关立法显得十分迫切。
2.生态转移支付制度的基础是建立起有效的生态补偿机制。生态环境其实是一种可耗竭资源，当破坏和污染达到一定的程度时是很难再恢复的。因此，要获得可持续发展，就必须建立起一种生态补偿机制，即从经济增长的成果中提出相对应的部分来补偿或挽救那些已遭受不同程度破坏的资源和生态环境。这种补偿一方面是对历史生态欠账的补偿，同时也有地区间的补偿。建立补偿机制，关键在于建立绿色GDP制度，即把生态环境污染和破坏造成的损失（包括对未来发展所产生的影响）当做成本计入经济增长的统计中去，目前很多国家正在朝这方面努力。据国家统计局最近发布的消息称，我国将实行新的国民经济核算体系，其中重要的一项就是加强资源的核算。
3.在生态补偿的基础上建立生态转移支付专项基金，加大国家在西部地区，特别是少数民族地区的投资力度。专项基金可以通过几种途径取得，一种办法是从国民经济中，按现行生态环境损失提取所需比例（据有关统计，我国经济增长的生态环境成本约占GDP的5%-10%）；另一种办法是征收生态补偿税，可以在加强排污收费力度的同时，逐步实行费改税；方法三是发行生态补偿基金彩票，其意义不止在于筹集资金，更在于推广生态意识。另外，还可以在“西电东送”、“西气东输”等凡属涉及西部环境损失的大型项目中提取一定比例的资源费。
4.运用“项目支持”的形式，重点发展生态环境保护地区的生态移民和替代产业，将农村新能源建设作为基础设施建设和生态环境建设的重要内容。
5.积极向国际社会呼吁，争取国际支持。事实上，不仅在国内存在生态转移支付的大势，推而广之在世界上也是成立的。世界上生物多样性最丰富的3个国家马来西亚、巴西和中国都是发展中国家，可以说，这3个国家是在替全人类维护环境、保护生物多样性，也可以说，在全球环境分工中，这些发展中国家难得地占据了优势地位，处于较高的生态位势。发达国家不仅应通过经济账来还生态欠账，更应替他们的生产生活方式和他们在经济分工的优势买单，所以，我国将生态转移支付的手伸出去，也是天经地义的事。
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