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[中图分类号]D0[文献标识码]A[文章编号]1008-9314(2006)02-0028-04
一、正确判断当前和今后的农村形势
从当前看，农村面临的形势严峻，这决定了新农村建设的必要性和紧迫性。从长期看，今后较长的一个时期，农村仍然大量存在，农村人口仍然占中国总人口的一个较大比例是一个现实，它决定了新农村建设的长期性、复杂性和艰巨性。
(一)当前农村形势
1.当前农村形势严峻。第一，农民收入有所增长，但仍然缓慢。自1997年到2003年，农民收入年增长4％左右，仅相当于城镇居民收入增长速度的一半。2003年以来，通过农村税费改革、粮食直补等支农措施，以及乡镇体制改革等配套措施，千方百计地增加农民收入，并收到了一定成效，但同时农业生产资料的价格也在上涨，且涨幅普遍高于农民收入增长，使得农民增收措施成效大打折扣，农民收入增长仍然不容乐观。第二，城乡差距扩大的趋势并未明显好转。2001年，中国城乡居民收入差距约为6∶1。[1] 到2005年，上述状况仍然没有得到扭转。第三，村民自治徘徊不前，难以取得突破。尽管村民自治已经取得了很大成效，但仍然存在较多问题，突出表现为两委关系失调和乡村关系紧张，导致乡村矛盾激化、干群对立的事情时有发生，这使得村民自治作为一项解决三农问题的公共政策的绩效大打折扣。第四，农村公共事业发展严重滞后。突出表现为农村公共设施建设落后；农民教育负担重，贫困地区还存在一些失辍学现象；农村公共卫生医疗制度不健全，农民看病难、有病看不起、因病致贫的现象严重。第五，农民群体性事件多发，农村社会稳定形势不容乐观，有的地区甚至出现了暴力反抗或骚乱事件，个别农村基层政权和基层组织出现了黑恶化，出现了恶霸和地头蛇控制农村基层组织的情况。
2.尽管农村形势比较严峻，但是也并非一团糟糕，农村发展是主流，大有希望。有调查显示，中国农民对生活的满意度比城市居民要高。尽管对此有争议，但这也在一定程度上说明，广大农民对农村社会经济的进步与发展还是满意的，特别是与改革开放之前相比。这也说明农民对农村社会未来还是抱有希望的，相信将来会越来越好。这个基本判断很重要，这是建设新农村顺利开展的基本前提。如果说作为新农村建设对象的农村没有希望，作为新农村建设主体的农民没有信心，新农村建设无论如何都没有什么意义了。
(二)今后农村形势
今后比较长的一个时期，中国农村仍然大量存在，中国农村人口仍然占中国总人口的一个较大比例。按照国家计划生育委员会的估算，到2010年底，全国人口控制在14亿以内。到2020年底，中国总人口保持在15亿左右。关于城市化的研究数据显示，中国2010年城市化率为47％，按照这个比率，那时中国农民人口总量近7.5亿；2020年城市化率为55％，按照这个比率，那时中国农村人口总量为6.75亿，这些都是乐观估计。有学者估计，到2030年，仍然有至少8亿的农村人口滞留在农村。尽管估算不同，但是一个基本事实是清楚的，这就到2020前后，中国农村仍然有8亿左右人口。[2] 这些滞留在农村的农民的状况如何，将直接影响新农村建设的政策制定和政府作为。在未来的较长时间内，由于农村人口基数过于庞大，而且无论从农业本身、外出务工还是农民现在拥有的财产状况看，农民收入的增长空间都十分有限，从而决定了从农村和农民自身投入的新农村建设的资源是十分有限的。在这种局势面前，需要从农村以外注入资源来支持新农村建设。再考虑到中国农村区域广大、农村人口众多这个长期形势，新农村建设具有长期性、复杂性和艰巨性的基本特点。这就决定了对于新农村建设的外部支持资源的数量也巨大的，支持过程是长期的，新农村建设对此应该具有清醒和充分的认识。
二、政府在新农村建设中应该发挥什么作用
笔者认为，应该考虑中国的国情和具体政治制度架构来具体认识政府在新农村建设中的作用。中国地域广大，各地地理、风土、民情、发展程度等差别很大。同时从政治角度看，中国是个中央集权制的国家，中央政府权力重大，掌握着各种重要资源，而且行政区划层级多，地方政府管理层次多，每个层级的管理都有自身的重心所在，中央和各级政府在新农村建设中的作用各不相同。在这样的复杂形势下，用一统天下的方式，要求中央政府能够在新农村建设上设计一个能够适用与全国各地农村的具体实施方案是不现实的，也是不科学的。对此，我们应该采取分而治之的思路，按照中央和地方两个大的层面，合理划分中央政府和地方政府各自在新农村建设中的角色。在此基础上，本着地方政府与村庄的关系的紧密程度，进一步科学、合理划分各级地方政府在新农村建设中所应担负的不同功能。
(一)中央政府的作用
主要包括以下方面：
1.公共政策制定、宏观指导与调控。主要包括建设社会主义新农村的大政方针制定、提出目标任务和要求，对近期建设社会主义新农村作出部署。中央政府要根据具体形势，分阶段推动各地积极开展新农村建设，如对目前(2006年)我国农业和农村工作重点的部署：(1)把国家建设资金的投入更多地转向农村，切实加强农村基础设施建设；(2)围绕巩固农村税费改革成果，推进农村综合改革；(3)稳步发展粮食生产，保障国家粮食安全；(4)坚持农村土地基本经营制度和严格控制建设占地，确保农业发展和农村稳定；(5)引导农民有序进城务工，公平对待农民工及发展县域经济、促进农村劳动力就近转移；(6)增加对农村教育、卫生等社会事业投入，从多方面加强农村公共服务。中央政府还要及时总结并推广先进的经验和做法，发现问题，解决问题，纠正偏向。
2.法律法规制定。目前的建设新农村都是通过中央文件的形式来推动的，还没有上升到国家法律的层面。在这个问题上，韩国的做法具有很强的借鉴性。1980年12月，韩国国会通过《新村运动组织育成法》；1981年，韩国以“总统令”的形式公布了《新村运动组织育成法执行令》，育成法和执行令对“新村运动”的性质、组织关系和资金来源等作了详细规定。积30多年建设新农村的经验，目前韩国政府计划制订《城乡交流促进法》，就是想通过法律制度去保证“一社一村”运动的开展。可以考虑借鉴韩国的立法经验和做法，争取在较短时间内通过有关我国新农村建设的法律，把新农村建设纳入法制轨道。
3.具体投入。中央政府是新农村建设的投入主体，这是由当前形势和财政体制所决定的。就当前经济社会发展形势看，我国已经到了“工业反哺农业、城市支持农村”的发展阶段，加大中央政府对农业和农村增加投入的力度，扩大公共财政覆盖农村的范围，强化政府对农村的公共服务，建立以工促农、以城带乡的长效机制，是中央政府责无旁贷的责任。同时，在现行分税制的财政制度下，中央政府控制了大部分的财政资源，理所当然地承担大部分建设新农村的财政支持。这些年来，中央政府从统筹城乡发展的角度已经在支农问题上已经迈出了很大步伐，目前正在进一步加大支持三农的力度，在义务教育、农村医疗等方面投入力度较大。在深化农村义务教育保障机制改革方面，一是从2006年开始，全部免除西部地区农村义务教育阶段学生学杂费，2007年扩大到中部和东部地区；对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费；二是根据农村中小学公用经费支出的合理需要，提高农村义务教育阶段中小学公用经费基本标准；三是建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制，校舍维修改造所需资金，中西部地区由中央和地方共同承担，东部地区主要由地方承担，中央适当给予奖励性支持；四是对中西部及东部部分地区农村中小学教师工资经费给予支持，确保农村中小学教师工资按照国家标准及时足额发放。2006年至2010年5年间，中央与地方各级财政累计将新增农村义务教育经费约2180亿元。在农村道路建设方面，交通部长日前表示，“十一五”期间，将把农村公路建设作为交通发展的战略重点，将新改建农村公路120万公里，这是中央政府继免除西部地区农村义务教育阶段学生学杂费的决定之后出台的又一项重大政策。
但是我国目前支农资金的使用还存在一些问题，如财政支农资金投入渠道多，资金分散，难以形成合力；地方基层挤占挪用支农资金现象普遍，有很大一部分支农资金被挪作他用，真正用于农业、农民和农村的资金大为减少。[3] 对此要抓紧建立规范高效的政府支农资金管理体制和运行机制，优化投入结构，统筹使用支农资金，优先集中用于解决农村最薄弱、农民最急需的问题。
4.制度创新。制度创新的关键在于破除阻碍城乡协调发展、阻碍新农村建设的城乡二元体制，目的在于从制度上、体制上保证新农村建设的诸项措施能够落到实处。如果在这个问题上没有作为的话，继续人为地在体制上隔离城市和农村，那么新农村建设很可能就是一句空话。制度创新主要应着眼于以下方面：加快建立覆盖农村的现代公共财政制度；改革户籍制度，允许农民合理的社会流动，给农民真正的国民待遇；加快建立农村公共教育制度，在广大农村真正实现九年义务教育；加快建立农村社会保障制度，给农民与城市居民同样的社会保障和福利；加快建立新型农村合作医疗制度，为农民健康提供保障；加快建立农村公共服务制度，加强农村基础设施建设，为新农村建设提供物质保障；加快建立城市对农村的支持制度。
(二)地方政府的作用
新农村建设切忌搞全国“一刀切”，应该因地制宜，根据各地不同经济社会发展水平、习俗来确定本地新农村建设的道路和形式。同时，各级政府在新农村建设的作用应该区别对待，省、县(市)和乡镇的侧重点不同。
1.地方性法规制定与解释。在这个问题上，地方政府的主要任务就是根据中央的有关新农村建设的法律，制定适应于本地区的地方性法规。考虑到中央关于新农村建设的立法程序复杂、周期慢长，各地方可以考虑借鉴韩国的经验，首先出台《新农村建设促进条例》，尽快把新农村建设纳入法制轨道，从制度上保证新农村建设的各项措施得到落实。在地方性法规的制定上，各级地方政府的着眼点是不一样的，省级政府应该关注国家法律的实施办法和比较宏观的政策法规；县(市)级政府应该立足本地实际，制定具体的地方性执法规定，其着眼点应该是可操作性和切实可行性。
2.政策发布与执行。中国的大众传媒的城市化偏向比较严重，在多数农村并不发达，加之农民自身状况所限，他们对中央政策的了解和领会比较有限。针对这种状况，地方政府应该在新农村建设的宣传动员工作上多下工夫。让农民尽可能多地了解中央的政策和措施，以此激发他们建设新农村的积极性和能动性和创造性。
3.具体组织、推动与操作。这是县、乡政府的主要功能。可以考虑设立新农村建设的领导组织机构，并组派工作人员进村亲自指导。上级政府的支持新农村建设的各项措施主要由县乡政府来完成，包括支农物资的分配使用、资金的使用管理、具体项目的规划、农民培训，等等。因此县乡政府在新农村建设中的作用是极为重要的，对此必须高度重视。
4.部分投入。中央对新农村建设的财政支持相对于广大农村地区的需求来说是有限的，地方财政也必须对本地区的新农村建设给予相应支持。一方面，在中央对新农村建设的部分投入中，要求地方政府负担一定比例的配套资金。另一方面，地方政府也要自觉主动加大对本地新农村建设的财政支持力度，经济社会发达的省份尤其应该如此。各地要根据本地发展水平和实际情况，来考虑新农村建设的政策与具体措施和财政投入。东部发达地区已经有比较充裕财力在农村进行社会保障制度建设，包括医疗保障、养老保险和农村最低生活保障。而在西部贫困落后地区首先要巩固温饱的成果，在还没有解决饮水的地区要首先解决饮水问题，解决道路、桥梁、水利等基础设施问题，解决农民看病难、因病致贫、因病返贫问题，解决学龄儿童上学难的问题。
5.管理监督。地方政府要对新农村建设进行管理监督，及时发现农村基层组织有关情况，监督中央分配的支农物资是否及时、准确地到位并合理使用，防止新农村建设资金被挤占挪用。地方政府特别是省级政府还要对本地新农村建设进展情况进行监督，鼓励先进，勉励后进。省级政府要及时掌握县、乡、村的实际情况，总结有益的经验并推广介绍，要及时发现问题并加以矫正，保证新农村建设顺利推进。
三、注重发挥村庄和农民新农村建设的主体作用
新农村建设的主体是村庄、农民，要注重发挥村庄和农民的主体作用。在村庄层面，要注重发挥农村党组织和自治组织的作用，也要积极探索其他形式的组织，如专业经济合作组织、各种协会等对于新农村建设的作用。要注重激发农民在新农村建设中的积极性、主动性和创造性，使他们成为新农村建设的主力军。
(一)发挥村庄功能
首先，在村民自治的形势下，做好村民自治工作是发挥村庄建设新农村作用的基本前提。如潘维所说，“村民自治”形式的先进与否，是有标准的，标准就是有利于“建设社会主义新农村”。具体地说，是三个“有利于”。(1)有利于村庄社区的团结、和谐、稳定；(2)有利于组织村民改善社区的生活和文化环境；(3)有利于组织村民成建制地、安全地进入非农产业。[4] 笔者认为，搞好村民自治是一项涉及到理念、制度和结构的系统工程，主要包括：改进和完善国家法律法规、省级地方法规、各级地方性执法规定以及村级规约，提高相关制度设计的质量和水平；优化乡村治理的结构，主要着眼点在于理顺两委关系、乡村关系，提高村委会选举的质量，拓展村民代表会议的功能等。
其次，发挥农业专业经济合作组织的作用。目前正在兴起的各种类型的农村专业经济合作组织，在维护公民权利、组织农民走出去等方面发挥了重要作用，应该鼓励农民在不同的组织中，发挥自己的能力，获取和保护自己的权益，这也是管理民主的一个重要内容。因此，培育新型农村专业经济组织是建设新农村的有效途径之一。为此，应当尽快制定农民合作经济组织法，在法律上明确其财产关系和责任形式，明确其与政府的关系，明确政府对农村合作经济组织的扶持政策。政府应在税收优惠、财政补助和金融支持方面给予必要的扶持。鼓励、支持农村小额信贷机构发展，充分发挥小额金融的作用。以此鼓励农村专业经济合作组织的发展。
再次，加强新农村建设的精英培训。无论是什么功能的组织，带头人的作用总是十分重要。素质高、能力强的带头人、是许多村镇县走上发展道路的重要原因、加强对带头人的选拔培养，也是新农村建设工作的重要方面。
最后，注意通过一定的激励机制来发挥村庄的建设新农村的积极性和主动性。韩国新村运动中，政府在人财物的支援上，没有采取平均分配政策，而是根据各村完成公共事业的成绩好坏，把全国3.5万个村划分成自立、自助、基础三级，成绩最好划为自立村，最差的划为基础村，第二年政府的援助物质只分给自立村和自助村，经过几年的建设，基础村看到积极参与的村庄发生了很大变化，于是奋起直追，到1978年，韩国绝大分村都成为自立村或自助村。
(二)发挥农民的主体作用
首先，要注意激发农民建设新农村的积极性、主动性和创造性。建设进农村，农民是主体，发挥决定性的作用。如果广大农民不积极参与、消极等待，那么无论政府下多大的力气都不可能成功建设新农村。我在甘肃的扶贫调查中发现，部分农民在脱贫致富问题上比较消极。政府为此也很头疼，农民自己没有主动性和积极性，扶贫的效果要大打折扣。在新农村建设上，类似上面的情形很可能会存在。因此如何激发农民的积极性和主动性是很重要的。韩国在新村运动中，采取了“先动先扶、不动不扶”原则，广泛宣传发动，征求群众意见，把全省近2万个村划分为先动村、迟动村、不动村，对先动村、迟动村分缓急首先规划，并实行先规划先扶持，后规划后扶持，不规划不扶持。对此可以考虑借鉴韩国的经验。
其次，要把提高农民素质，培育新型农民作为新农村建设的重要举措。在建设新农村的过程中，要通过提高农民的科技文化素质和致富能力，为增产增收和改变乡容村貌提供有力的人才保障。目前农村经济发展慢、农民增收难与农民素质不高有直接关系。在新农村建设问题上，必须把开发农村人力资源作为一个根本问题，要加快实行免费义务教育，增加新进入劳动力市场的劳动力平均受教育年限。要按照城乡劳动者平等就业的标准，培养新型产业农民和务工农民，加强以农村实用技术、务工职业技能培训为主要内容的培训，有针对性地举办相关技术培训。为了保证农民培训工作，可以考虑将农民工培训经费纳入公共财政预算，增加政府对农民工教育培训的投入。
再次，要注意借鉴先进经验。在这个问题上，韩国的相关作法可以为我们提供很好的借鉴。韩国新村运动初期，新村教育比较注重对社会各阶层的核心骨干人员和中坚农民的培训，如举办过骨干农民培训班、新村指导员班、农协组合长班、农协管理干部班、妇女指导员班、土地改良组合长班、水产团体干部班、农村教育骨干人员班等共二十四种培训班，通过集体住宿、集中讨论、生活教育等三个环节达到教育目的，培训的主要内容有地区开发、意识革新、经营革新、青少年教育等七个方面，到1995年，各层次的新村教育共培训了34.2万多人次。中央研修院通过新村教育，培养了一大批献身于国家经济发展的社会骨干，为推动韩国加入世界发达、文明国家的行列做出了巨大贡献。
四、冷静看待国外的新村建设经验
在新农村建设问题上，大家都比较注重借鉴外国的经验与做法，现在介绍最多的是韩国的新农村建设经验，而且还有一些代表团到韩国考察韩国的新村建设经验。但是在如何借鉴问题上，我们应该冷静、深入地思考。韩国的国土面积、人口等与我国的一个中等省份相差不多。韩国国土面积9.9万平方公里，人口为4600万，这与我们的东部沿海省份差不多。韩国农村的同质性比较高。民族单一，也就是说在韩国近10万平方公里土地上，各处农村的差别并不太大，这样，中央政府公共政策的推进就相对容易。中国区域广大，国土面积是韩国的100倍，东、中、西部地区差别大，且多民族汇聚。尽管我国东部发达省份与韩国存在一些相似的地方，例如地域、人口、新村运动启动时的经济社会发展程度。但是东、中、西部等发展程度不同的地区，又有各自不同的状况。这可能使得我们借鉴韩国做法与经验的可行性大打折扣。一些作法、经验在韩国行得通，对中国的个别地区可能具有借鉴意义，但对整个中国而言，就不可能具有普遍意义。所以，在借鉴韩国经验问题上，中央政府切不可“一刀切”。中央政府应该鼓励各地方在建设新农村问题上的创造性和主动性，让他们自己去寻找那些适合于本地、有益于本地的国际经验。