审计“十二五”：走出“屡审屡犯”怪圈，本文主要内容关键词为：怪圈论文,二五论文,屡审屡犯论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
审计风向
未来5年审计工作突出12大重点
《意见》提出，“十二五”时期的审计工作要以促进“十二五”规划的顺利实施为着力点，继续坚持以真实合规性审计为基础，全面推进绩效审计，切实突出十二个方面的重点。
江苏省南通市注册会计师协会副秘书长刘志耕接受本报记者采访时表示，未来审计重点关注的问题实际上属于对国家财政资金使用的绩效审计问题。对于财政部门而言，实际上就是怎样用好财政资金，要把资金用在刀刃上、用在急需上、用在关键的民生上问题上。从两方面讲，一是资金的用途方面。二是资金使用的效益方面。
刘志耕说，用途方面，即要把资金用在刀刃上、如用在社会急需上、用在关键的民生上问题上。《意见》提出的十二大重点中，“围绕加快社会主义新农村建设，加强涉农资金和项目审计”、“围绕调整优化投资结构，加强对政府重大投资项目和灾后重建等重特大公共事件的跟踪审计”、“围绕建设资源节约型和环境友好型社会，加强资源环境审计”、“围绕实施科教兴国战略，加强对科技进步和自主创新情况的审计”、“围绕建立健全基本公共服务体系，推动社会主义和谐社会建设，加强对重点民生工程和民生资金的审计”都是这方面的问题。
从效益方面来讲，刘志耕认为，就是要审计财政资金的使用到底解决了什么问题。他说。有些资金的使用效益是可以用数据计算出来的，有些是不可以计算的，民生问题没有大小，而且往往是无法计算效益的，但解决民生问题，是财政资金使用的重要方向；而对于一些可以计算效益的资金投入，如地方财政为了培养税源给一些重点扶持项目（企业）的投入，这个一定要有个效益评价的问题，我国的财政资金往往是只管投入，不管评价，或由于评价的方式方法还有待明确和规范，从而使得评价的结果往往不一定恰如其分，往往都是夸大了绩效或总是说好话。
刘志耕表示，《意见》提出的“深化对宏观经济政策贯彻落实情况的审计监督”；“围绕加强对权力运行的制约和监督，深化经济责任审计”；“围绕完善社会主义市场经济体制，加大对体制机制制度生问题的揭示和反映力度”；“围绕推进反腐倡廉建设，加大对重大违法违纪问题和案件的揭露和查处力度”；“围绕推进民主法治建设，加大对法治政府和服务型政府建设情况的关注力度”；“围绕推进政务公开，加大审计结果公告力度”等均是审计监督在对财政资金使用效益方面的体现。
审计方法
跟踪审计行之有效值得期待
在审计方法的取舍上，一直是公众关心的问题。人们似乎更加期望审计署及其特派机关能够提升审计水平，揪出更多的国家蠹虫。
实践表明，跟踪审计行之有效，值得期待。从2009年开始，国家审计署就实施了对京沪高铁建设项目的跟踪审计。这种变事后审计为事前介入、同步跟踪的审计方式，能及时发现建设过程中的问题并敦促纠正，可在一定程度上避免出现“生米做成熟饭”的情况，有效提高国家建设资金的使用效率，也有助于进一步发挥审计部门的“免疫功能”。
在国家审计署公布的京沪高铁建设项目2010年跟踪审计结果显示，在长达2个月的跟踪审计中，审计署查出个别施工单位及个人转移挪用公款和建设资金1.87亿元及其他相关问题。相关评论认为，审计署今年对京沪高铁建设项目的跟踪审计，将重点检查去年发现的那些问题的整改情况，这种持续地对重点领域的审计，是一种有力的监督。相关评论还指出，对京沪高铁建设项目的跟踪审计，是对国家重点建设项目实施有效审计的一个尝试。已经连续两年的跟踪审计，在及时发现和查处问题，提出整改建议等方面已经积累了一定的经验。
今年“两会”期间，全国政协委员、审计署副审计长石爱中向媒体透露，今年重大工程都将跟踪审计。
石爱中还透露，去年的广州亚运会、上海世博会，审计署一直在进行跟踪审计，从工程开工到工程决算。他介绍说，一般来说，一个重大项目，都会根据工程时间进行跟踪审计。竣工决算时，再总的检查一次。跟踪审计，主要是要体现预防性。通过平时的跟踪监督资金使用，可以及时发现问题，避免小问题发展成大问题，审计效果会更好一些。
石爱中说，预防，不是发生问题才预防。预防，就是要把问题限制在萌芽状态。比如说，金融危机来了，就要提前检查，看应对政策是否有效。高铁一开工，重点工程就会跟踪审计。审计署一般会选社会最关注的项目、热点问题进行全程跟踪审计。不光看资金是否规范使用，是否符合规定，还要看使用的效果是否好。
今后五年，审计署将加强对政府重大投资项目和灾后重建等重特大公共事件的跟踪审计。这是此次《意见》明确提出的。《意见》还列举了加强对支持新疆和西藏发展投资、水利和高速铁路等重大投资项目以及汶川、玉树和舟曲等灾后恢复重建项目的跟踪审计，促进严格执行用地、节能、环保和安全等规定及准入标准。
而对于跟踪审计的整改问题，国家发改委也明确表示，将继续跟踪督促整改工作的落实。
审计公开
推进审计结果公开 让老百姓有参与权
有效的跟踪审计方法只是一个成功的序曲。接下来的，应该是严厉迅速的问责，问责跟得上，则可以放大跟踪审计的积极作用；问责跟不上，则可能会陷入“屡审屡犯”的尴尬。
从过去审计出来的问题看，许多地方、部门违规挪用资金、账目不清、乱收费等情况相当普遍，且历年来均有增无减，甚至还不断出现诸如虚报冒领、多报人数、用假图章开户等极不光彩的手段。遗憾的是，许多问题被审计出之后，后续的整改却未见实效。结果便出现“年年审计年年犯”、“有审计无整改”等现象，在不断地重复。
对此，刘志耕认为，应该充分考虑让老百姓有参与权。“许多财政资金的使用都是领导拍脑袋工程、政绩工程、面子工程，因重复建设、可行性研究不足造成的浪费非常严重。”他说。
他进一步指出，对于无法用数据来评价的投入项目，往往都是民生工程，这一定要交给老百姓自己来评价。不管是数据评价，还是老百姓的口头评价，其方式方法都要公开、公正、透明。另外，对于评价结果不好，老百姓不满意的一定要实行问责制。
据悉，我国目前面临的主要问题是审计报告内容单薄，报告形式单一。而且审计公告的范围较小，公开发布的审计结果不到全部审计项目的10%，而美国联邦审计署审计结果向新闻媒体和社会各界的披露率则高达97%以上。
在此方面，此次《意见》明确在不涉及国家安全和秘密的前提下，各级审计机关要逐步推动审计结果、审计过程、干部人事、预算执行、内部管理的全面和全方位公开。积极推动行政权力的运行过程和监督结果的公开，特别是加大预算公开的力度，促进公共资金的来源、分配、管理、使用、审计等情况都置于人民群众和社会监督之下，为社会公众了解政府履行职责情况、监督政府财政收支活动提供重要渠道。
评论人士认为，依法推进审计结果更大范围的公开，其核心思想就在于通过审计结果的公开，引入更多的监督力量，关键仍然在于执行。
评论人士指出，审计公开是最好的监督。不少人不怕内部处理，却怕外部监督——这几乎已成今日司空见惯之现象。唯有充分运用包括舆论监督在内的各类社会监督力量，审计整改的“老大难”，方有真正的解决希望。如果每一次的“审计风暴”刮起，一时热闹异常，却不见后续整改，这真的就是中国审计的悲哀了。
业内专家则建议，在未来一段时间内，各级国家审计机关应针对报告使用者（各级政府、各级人大、社会公众）的要求形成多样化的报告形式和规范的报告内容，并以此为基础形成完善的公告制度，满足各界对审计信息的需求。
山东省青岛市审计局审计师潘铎印则向本报表示，要强力推进审计公告机制，加大审计公开力度，除涉及国家秘密和商业秘密的，审计机关要逐步做到对所有审计项目的结果全部向社会公开，既公开问题，也公开审计整改情况，以公开促进整改效果。
审计问责
强化整改严格问责 走出“屡审屡犯”怪圈
审计的直接目的是要让违法违规行为进行整改，审计结果公开也是为了促进审计整改“老大难”的问题。
目前，对于审计调查发现的问题，由国家发改秀发出通知，要求有关地区采取有力措施，对存在问题的项目逐一开展整改工作，确保审计发现问题全部整改落实到位。只有涉嫌违法违纪的问题才移送纪检监察或司法机关立案调查。
如此一来，审计出的问题，只要责任单位或者责任人主动“整改”就过关，不及时对外通报、未受到严肃问责，“屡审屡犯”的现象一再上演。
潘铎印认为，彻底遏制和清除“屡审屡犯”这个怪象，必须强化审计整改力度，严格问责，对违法违纪者施以严厉惩处，以身试法者才会越来越少。
潘铎印建议，首先要采取有效措施加大整改力度，应当建立健全发改、公安、监察、财政、人行、税务、工商行政管理等相关部门参与的审计整改联动机制，依法协助审计机关履行审计监督职责，合力推进审计整改工作；严格落实审计整改责任追究机制，对拒不整改或整改中弄虚作假的部门和单位，由监察机关或有关主管部门按规定追究责任。
潘铎印认为，其次要建立审计问责制度。政府牵头及部门联动，把问责进行到底。“审计过后，不仅要整改，还要问责。不仅要有行政问责，更需要有法律问责。如果我们建立起法律惩戒与行政问责相辅相成的制度，‘屡审屡犯’治理或许可以达到最佳的效果。”潘铎印说。制度建设方面，相关评论人士指出，过去审计出的不少问题，直接指向行政管理体制特别是财政体制。在这个意义上，整改工作必须着眼于制度建设，强化制度化监管，完善体制和机制，从源头上杜绝预算执行中的违规违纪问题。
潘铎印还建议要加强审计成果的转化和利用。“加强审计成果运用，对审计查处的问题应与责任人的政绩考核挂钩，使相关问题责任人受到严格的问责和处理，起到警示作用。”潘铎印说。也有业内人士指出，要根据审计情况，进一步健全和完善财务制度措施。
此外，相关评论人士指出，要杜绝“屡审屡犯”现象，要从修法开始。《中华人民共和国审计法》对审计整改问题，其实有具体条文，可惜太软太粗。法条规定：审计机关在法定职权范围内作出的审计决定，被审计单位应当执行。“应当”二字的背后，缺少可操作的具体举措。
机构改革
审计署要不要归属人民代表大会管理？
我国审计署设立于1983年，是国务院行政序列中的正部级单位。自建立政府审计制度以来，关于政府审计体制问题的讨论从未停止过，主要提议是将审计署由国务院改为全国人大领导，提高审计的独立性，更好的发挥审计监督作用。
山东省胶州市审计局审计师鹿洪芳接受本报记者采访时指出，现行审计体制下，由于审计机关负责人的任免权在本级政府，审计机关实际上是“政府的内审机构”，这种情况致使“审计难、审计处理更难”的尴尬局面长期存在。
有学者认为，进一步提高国家审计的独立性是公共财政的内在要求。独立性是审计的生命线。独立性原则得到有效保证，是有效履行审计职能根本性前提，也是世界各国审计实践中的普遍做法。我国的现行体制下，审计署和地方各级审计机关分别隶属于中央和地方各级人民政府。审计机关处于各级行政首长的直接领导下，而且从人员任命到经费拨付等多各方面受制于组织财政等被审计单位。国家审计实际上是我国政府内部的一个监督机构，其客观和公正性往往难以得到保证，对各级政府财政监督的力度也必然受到局限。从受托责任关系出发，我国国家审计署应归全国人大常委会领导，地方各级审计机关由各级人大常委会直接领导。
也有学者认为，独立性从来都是相对的，我国政府审计体制受制于政治、经济、文化等多种外界因素影响，不应单独就审计体制谈体制。我国目前的审计管理体制虽然有一定的不足，却最适合我国国情。对我国审计管理体制进行完善和改良，需要认清审计工作面临的困难与审计体制的关系，整合已有的监督资源，强化被审计单位自身监督，减少和预防经济领域的违法犯罪活动是更为现实的选择。
观点中立的学者则认为，从长期而言，可以通过调整架构来实现审计机关的独立性，如可以将审计机关从政府序列中划归到各级人大，成为独立于政府之外的机构。在目前，则应尽量在政府内部保持审计机关的相对独立性，比如提高审计机构行政层级、保证在人员组织和审计经费等方面有较大的自主权。实践中比较可行的做法还有加大“上审下”的工作范围，让审计署承担更多的职能，加强对地方审计机关的直接领导等等。
对此，鹿洪芳表示，具体到我们的国情，审计署归属人大管理有利有弊。利是增加了审计的独立性，这样审计署不仅可以监督几大银行、监督财政部、发改委，还可以审计国务院的决策效果。西方很多国家的审计机关隶属于议会，但我国的人民代表大会制度不同于西方的议会制，我们国家审计机关确定归国务院领导，现在马上划归人大来领导也不行，人大的力量需要加强。
刘志耕对于“人大的力量需要加强”颇有认同。他认为，对财政资金的使用关键还是应该公开透明，要让老百姓有话语权、参与权，而不能仅依靠本身制度并不完善的人大、政协。
短评
莫让只审不罚成常态！
审计署在《意见》中表示，将为公众监督政府花钱提供了有效渠道，单从这一点上看，确实是一件值得公众高兴的事情。
但是，即便如此，公众也未必买账。历年来，公众在面对巨额违规数字这种审计结果从揪心、痛心到习以为常，从希望到失望的，可谓“哀莫大于心死。”冰冻三尺，非一日之寒，想要重拾公信力，岂是一纸文件能够做到的？关键还在于如何杜绝“屡审屡犯”的怪象。
纵观历年审计结果，公众可以在《审计公告》中看到存在的问题的数量、项目及整改的建议，但并不能清楚地获知相关责任单位或者责任人的态度，对责任人的处罚更是少之又少。在涉及存在问题具体项目时，大多以“主管部门”及“相关地方政府”称呼，表述模棱两可，不能剑指责任人。这种只审不罚的现状已存多年，即便“审计风暴”刮过多次，但是仍旧不能从根本上改变这种状态。实际上，毫不夸张地说，只审不罚已成常态。
在“十二五”的开局之年，我们呼吁，政府部门公开预算，相关部门完善问责机制，加强处罚力度，发挥审计对违法违规的威慑力，将责任落实到人，发挥审计应有的作用。在保持审计监督力度的基础上，国家还应该从制度层面解决问题，完善国家财政财务管理体制，莫让只审不罚成常态！
（文兆祥 丁静／专题策划）