试论建立现代公共财政——兼析关于公共财政的几种观点，本文主要内容关键词为：公共财政论文,几种论文,试论论文,观点论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从亚当·斯密提出公共财政（Public Finance）一词，首创市场经济财政至今，西方国家市场经济制度已成功地实现了从自由市场经济向现代市场经济的历史性跨越。为适应经济体制和运行机制转变，国家的经济社会职能以及由它决定的财政职能、财政形态也发生了革命性的变革。现代公共财政就是在市场经济不断发展，“市场失灵”暴露得愈加明显，国家经济社会职能渐趋扩大，政府干预经济理论渐趋成熟的条件下应运而生的。
在我国经济体制改革不断深化，尤其是自党的十四届三中全会提出建立社会主义市场经济体制的背景下，财政学界不失时机地提出在我国建立现代公共财政这一课题。多年来，学术界已就什么是公共财政？为什么我国也要构建公共财政？构建怎样的公共财政？如何构建公共财政框架？以及财政改革如何深化等一系列理论和实践问题进行了广泛深入的研究，取得了许多有价值的研究成果，并且已经对我国财政改革发挥了积极作用。与此同时，学术界对许多问题的认识还存有争议。什么是公共财政就属此类问题。本文选择“公共财政”概念这一争议较多的问题进行讨论，主要是出于以下两点考虑：一是该问题是目前讨论最多、最激烈、也是分歧最多的一个问题。而基本概念是一门学科的基础，关系学科研究方向、领域、深度和广度。且我对公共财政的了解比较浅薄，所以很有必要首选这一基本问题作为认识和研究深层次财政问题的起点；二是因为它是直接关系着我国要不要建立以及建立什么样的财政，财政学研究和财政改革朝什么方向深入，以及财政能否推动社会主义市场经济体制的改革和完善等重大实践问题。
市场经济国家的实践证明：现代公共财政，对于保障国家安全和社会秩序、提高社会公共服务水平，实现经济均衡发展和社会公平稳定，具有市场机制和其它手段不可替代的功能和作用。与市场经济相适应的财政职能范围和运行机制，具有世界通用性，现代公共财政应是中国财政改革的目标模式。
一、现代公共财政首先是国家财政
公共财政产生以来，按照其存在的市场经济条件不同，可分为两个发展阶段：自由市场经济下的早期公共财政和宏观调控市场经济下的现代公共财政。
1776年亚当·斯密的《国富论》问世，书中对税收理论、国债理论、国家费用等进行了专门研究，首创了财政学（Public Finance）。在自由资本主义时期，市场经济发展很不充分，国家仍是基本独立或超然于经济体的纯粹“公共权力”（注：马克思恩格斯选集（4）[M].北京：人民出版社，1972.167.）的行使者。 国家以及执行国家职能的政府与市场经济的关系仍是疏远的，国家基本不干预经济。国家的职能主要是满足公共安全、公共机构和公共工程等公共需要。由财政保障的国家费用主要包括国防费、司法经费、公共机关费用和公共工程费用，其中公共工程指“除上述国防及司法行政两方面所必需的公共设施和公共工程外，主要为便利社会商业，促进人民教育的公共设施和工程”（注：亚当·斯密.国民财富的性质和原因的研究（下卷）[M].北京：商务印书馆，1974.248.）。 这种财政可谓“早期的公共财政”（注：安体富.论我国公共财政的构建[J].财政研究，1999（6）.）。 其特点是：（1）财政职能范围狭窄，财政主要是满足最典型、 最基本的纯公共需要，保障国家公共权力的行使，具有公共财政最基本的属性；（2 ）具有消费性，与国家的“守夜人”地位相适应，财政基本不介入市场经济，在收入分配、稳定经济方面不发挥作用，财政支出以社会消费性支出为主；（3）本质上是国家财政，是国家意志在经济上的体现；（4）是市场经济财政。这首先是因为它本来就存在于市场经济环境中，同时又是在市场经济缺陷尚未暴露的条件下，国家采取不干预经济的政策，推行平衡财政政策和控制预算规模，从而适应并推动了早期资本主义市场经济发展的财政。
现代公共财政是在早期公共财政基础上演变发展而成的，虽然它的职能范围比早期公共财政有了很大的拓展和延伸，但它并没有改变公共财政以国家为主体，以实现公共安全、公共机构等体现国家政治意志为目的，以满足公共需要为内容等基本特点。
综上可见，公共财政乃至现代公共财政从来都是国家财政。
另一方面，现代公共财政又是市场经济的产物，而“国家分配论”是对计划经济体制下我国财政运行特征的概括，二者有显著的区别。“国家分配论”认为财政是以国家为主体的分配关系，是超经济主体，把财政收支看作是国家强制参与国民收入分配和再分配的过程。这种理论导致了我国财政职能定位不合理，财政与企业和个人间的经济关系混乱，财政作用范围过宽，财政乃至国民经济整体上低效率运行。所以，我国建立现代公共财政、绝不能“穿新鞋、走老路”，而要根据社会市场经济体制的要求，重新调整财政职能范围。
二、现代公共财政又是市场经济财政
市场经济最根本的特征是市场机制对社会资源配置发挥基础性作用。市场活动是众多具有独立经济利益的企业和个人（私人经济部门）实现各种资源的生产、交易和消费的活动。追求效率和利润最大化，高度竞争，使市场经济得以不断激发出新的活力。但市场经济有其与生俱来的缺陷，而且，随着市场经济的发展，其缺陷更加暴露无遗。消除市场缺陷（市场失灵）是市场机制自身难以做到的，但不消除市场缺陷，就会导致市场经济体系的崩溃。在没有找到比市场经济更有效率的经济体制之前，解决市场失灵的唯一途径就是政府部门（公共经济部门）介入市场经济，用非市场机制克服市场缺陷和失灵。
现代公共财政是适应现代市场经济发展需要应运而生的。它之所以是市场经济财政，不仅在于它赖以存在的经济基础是市场经济体制，而且在于它与市场经济的运行有着较强的相融性，在于财政的职能范围，尤其是与国家经济职能相适应的财政职能扩大了，在于公共收支规模、结构是以克服市场缺陷、维护和促进市场经济的稳定、高效运行为出发点和归宿点的。现代市场经济的缺陷，即市场失灵主要表现在：
1.市场不能提供公共产品。公共产品是不同于私人产品，具有非排它性、非竞争性和受益的不可阻止性特征的产品和服务，如国防、秩序和安全等。等价交换原则对此类需要是失灵的。其后果是降低社会资源配置效率。
2.市场具有效益外溢性。效益外溢性，又称外部效应，指私人成本小于社会成本（如排放污水）或私人得益小于社会得益（如环境保护），引起有害品供给过多（成本外溢）和有益品供给不足（效益外溢）的经济现象。其根源在于这些产品（服务）的成本或效益在市场经济中难以完全内化为私人成本或私人效益，结果也就降低了资源配置效率。
3.市场经济无法提供有效竞争环境。在市场经济条件下，不仅那些自然垄断行业（如公用事业）竞争机制失灵，无法有效竞争。而且在竞争性行业，竞争也会导致垄断的产生。竞争机制的削弱，会扼制经济活力的再生，阻碍市场经济总量扩张和结构优化。
4.市场无法提供为社会所能接受的收入分配公平状况。市场经济以经济公平为本，对经济社会中客观存在的个人天赋、财产、继承权等差异，及其衍生的收入差距，无法进行必要的调节，必然导致收入和财富分配的社会不公，损害经济发展与社会稳定。
5.市场无法解决经济失衡和经济波动，会给经济带来不良影响甚至灾难性后果。通货膨胀、通货紧缩、失业、国际收支不平衡等危及宏观经济稳定的难题是市场机制、市场主体都难以避免和克服的，市场机制对此类问题的免疫力几近于零。
正由于市场存在着严重的缺陷和失灵，所以，现代国家及其政府正以更广泛、深入和灵活的方式干预经济，在经济调控方面发挥着重要的职能。包括（1）提高经济效率；（2）改善收入分配；（3 ）通过宏观经济政策稳定经济；（4 ）执行国际经济政策（萨谬尔森《经济学》第16版，第290页）。现代公共财政理论和制度框架的形成， 正是基于市场失灵理论和国家干预经济理论的形成发展。
由此可见，“市场失灵”是现代公共财政形成的经济根源和重要理论依据。马斯格雷夫概括的财政三大职能——资源配置、收入分配、稳定经济，是对现代公共财政最高度的理论概括。另外，国际经济关系的发展，市场国际化和经济国际化程度的提高，客观上要求现代公共财政对“协调国际经济（政策、制度）”发挥更大的职能；各国国内地区间经济社会发展不平衡的矛盾也要求现代公共财政对“协调地区经济社会发展”发挥重要职能。
三、现代公共财政绝不是“吃饭财政”
针对我国应“构建社会主义公共财政”的提法，有人指出：“公共财政论是更倾向于西方国家在资本主义初期阶段的财政观，不能适用于我国20世纪末期以至21世纪的社会主义市场经济”（注：赵志耘，郭庆旺.‘公共财政论’质疑[J].，《财政研究》1998（10）.）。“如果说‘公共财政’一词还有什么可取之处，那就是它倒是可以表示亚当·斯密时代的财政内涵。然而作为财政学目前已被公共经济学所代替，作为财政类型早已是过时的概念了”（注：陈共.关于‘公共财政’的商榷[J].财贸经济，1999（3）.）。“改革开放以来，我国预算内收入占GDP的比重已降到10%左右，财政工作处于消极被动的地位， 被形象地喻为‘吃饭财政’，而有的人可能认为市场经济就应当是这样的，即认可当前财政的合理性，而且认为西方国家的公共财政就是这种类型，因而引入公共财政为‘吃饭财政’寻找理论依据”（注：陈共.关于‘公共财政’的商榷[J].财贸经济，1999（3）.）。“改行公共财政，不仅是使财政退出竞争性投资领域，同时否定了国家发行国债的必要性，否定国家干预经济的必要性，否定了实行积极财政政策的必要性”（注：陈共.关于‘公共财政’的商榷[J].财贸经济，1999（3）.）。
依我看，以上观点的思维逻辑主要是：
（1 ）公共财政就是亚当·斯密时代或早期资本主义时期的财政类型；
（2）公共财政就是吃饭财政；
（3）现代西方市场经济国家的财政不是公共财政， 而已经从“公共财政转向公共经济学”（注：赵志耘，郭庆旺.‘公共财政论’质疑[J].，《财政研究》1998（10）.）。
我认为，这种观点是对公共财政尤其是对现代公共财政的一种误解。首先，公共财政同国家形态、市场经济形态一样，也有一个产生、发展和完善的过程。亚当·斯密时代的“公共财政”当然不是公共财政的完善形态，而只是与当时市场经济条件相适应的公共财政，其职能主要是配置资源。其次，现代公共财政并没有因为它在收入分配、稳定乃至发展方面具有比它早期更全面的职能而改变其“公共性”。换言之，私人部门不能或不愿提供的公共需要（或公共产品），都是符合公共财政内涵要求的。无论国防、还是社会福利、抑或农业投资和用于宏观经济稳定方面的财政支出，由于市场不能或不愿提供，因而都具有“公共性”。第三，“吃饭财政”是指财政支出主要用于购买性、消费性支出。但事实上，当今世界各国财政支出极少仅限于“吃饭”领域，而是除用于“吃饭”之外，还用于投资性和转移性支出。可见理解现代公共财政，有没有正确的历史观、发展观是至关重要的认识前提。
现代公共财政认为，由于市场经济存在缺陷，政府投资性支出应是财政支出的一个重要构成部分。具体包括：（1 ）维护公共机关和公共工程的投资性支出；（2 ）用于提供社会“共同生产条件”（注：安体富.论我国公共财政的构建[J].财政研究，1999（6）.）的投资性支出，如基础设施、环保、农业投资等；（3）用于调节宏观经济， 实现供求平衡目标的投资性支出，如实行扩张性财政政策引起的投资支出；（4 ）出于保护和促进经济发展的风险性投资等。 公共财政是从英文Public Finance翻译过来的，如果对“公共财政”的发展历史不作客观分析， 生搬硬套， 并把“公共财政”或说成是“吃饭财政”， 那Public Econimicy岂不也成了“吃饭经济学”吗？
总之，现代公共财政不是“吃饭财政”。即使假设亚当·斯密所说的公共财政（Public Finance）完全是吃饭财政的结论成立的话，也不能因此否定它仍不失市场经济财政的属性，而是公共财政发展的雏形。至于现代公共财政就更谈不上是“吃饭财政”。
此外，前文中引证的观点明显是把“公共财政”等同于“吃饭财政”，这也是他们不赞成建立“公共财政”的原因，但从他们倡导“公共经济学”的角度看，其实他们并不反对现代公共财政。但有些学者所指的“公共财政”与“吃饭财政”确实相差无几。这种观点认为：“基于我国的经济发展水平、历史因素、体制因素、占主导地位的所有制类型等差异，不能认为我国现阶段的财政支出模式已是西方发达国家的‘公共消费型’的财政支出模式”（注：刘健民，吴金光.公共财政理论与我国公共财政支出模式选择[J].陕西经贸学院学报，1999（3）.）。“不健全的市场体系决定着我国现阶段财政支出范围要大于完全公共财政（原文确切含义不详）下的支出范围”（注：刘健民，吴金光.公共财政理论与我国公共财政支出模式选择[J].陕西经贸学院学报，1999（3）.）。我对这一论述至少有两点看法：一是西方发达国家财政支出中存在投资性支出（或非消费性支出）的事实（如1986年美国全部支出的17%是经济性支出）表明，西方发达国家是“公共消费型”财政的说法是对现代公共财政的曲解。二是把我国财政改革的方向确定为建立现代公共财政，单从财政支出看，是要调整并优化支出结构，改革计划经济体制下那种“生产建设型财政”，但并不是要向所谓“完全公共财政”——“公共消费型”财政转换。
四、现代“公共财政”不是公共经济学的代名词
从本世纪开始，市场经济的发展和市场经济结构的复杂化，使政府在经济领域的作用更加强化，西方经济学适应了这种变化，产生了福利经济学，这一学说为政府全面干预经济提供了理论依据，形成了“公共部门经济学”（简称公共经济学）。本世纪50年代末，60年代初，“公共经济学”概念由马斯格雷夫正式引入到研究领域，据有关学者的研究认为：公共经济学与传统财政学相比有三个方面的不同：（1 ）依据的经济理论不同；（2）研究范围和内容不同；（3）研究方法不同（注：赵志耘，郭庆旺.‘公共财政论’质疑[J].，《财政研究》1998（10）.）。 并认为这是“公共经济学这一名称取代财政学的基本原因和主要内容”（注：赵志耘，郭庆旺.‘公共财政论’质疑[J].， 《财政研究》1998（10）.）。
公共经济学的出现，是不是取代了“财政学”或否定现代公共财政呢？让我们先看看阿特金森和斯蒂格里茨在其著作《公共经济学》中所做的分析和解释：“本书论述公共部门的经济学。每个人都经常受到政府经济决策的影响，最明显的表现是税收支付。……另一方面，几乎每个人都曾从政府那里获得收入，例如通过社会保障计划……。人们享用着市立公园、公共游泳池、公路和其它公共设施。不少人还关心着公共环境政策或自然资源保护。”“本书侧重税收、公共开支以及生产的国家参与（公共企事业）等”现代公共财政问题，显然，公共经济学是与现代公共财政既相联系，又相区别的。
公共经济学之所以主要研究公共财政问题，是因为“政府的财政收支行为仍然是公共部门的主体”，但公共经济学毕竟不同于财政学，表现为：“政府所起的基本作用实际上要多得多。首先是建立和贯彻‘经济游戏规则’。规则通常包括合同的法定效力、破产条款、产权规则等。”“政府还可以运用直接控制（如配股、中央计划、分区生产、许可证）、管制（如美国对公共事业、许多国家对价格和工资的管制）、控制企业（如反垄断、污染、安全方面）或者工会的立法以及货币和债务政策”。
总之，按照公共经济学的观点，“分析既定经济制度下财政手段的影响仍然具有重要价值”。同时，“这种分析只显示了现代社会中政府作用的一个侧面”。由此可见，西方“公共经济学”实际上就是政府经济学，把“公共经济学”等同于“公共财政”的观点是不恰当的。“公共经济学”的出现标志着对公共财政问题的研究更加深化和现代公共财政理论的形成，但这不是对现代公共财政的否定，公共财政从来都是建立在市场经济理论基础之上的，都具有“公共性”这一特征。不同的是亚当·斯密所指的“公共财政”是与自由市场经济相适应的；现代公共财政则是基于市场经济充分发育，“市场失灵”随之产生、国家运用财政手段调节经济更趋成熟的财政模式。
五、现代公共财政不是“双元财政”
关于社会主义市场经济体制下建立怎样的财政模式，有一种观点产生的反响很大，即“双元财政论”。“双元财政论”的核心论点是，“由于国家的社会管理者和资产所有者双重身份的分开，决定了我国财政在社会主义市场经济条件下，将形成处于市场外的公共财政和市场内的国有资产财政”，“由于西方财政所体现的只是非市场性一种经济关系，因而只存在公共财政；而我国财政所体现的则是非市场性和市场性两种经济关系，因而形成公共财政和国有资产财政并存的双元结构”，“从市场角度看，公共财政与国有资产财政是两个完全不同的财政分配体系”（注：张馨.双元财政论评述[J].中国经济问题，1999（1）.）。 关于两种财政的关系，“双元财政论”认为：“不管国有资产财政如何尽力调节，由于其本身是市场活动的组成部分，这就不可能完全克服市场失效状态，因而必然需要公共财政的进一步调节”（注：张馨.双元财政论评述[J].中国经济问题，1999（1）.）。即公共财政是对国有资产财政的补充。后来，“双元财政论”对其观点又进行了自我修正，认为“非盈利性国有资产的活动属于公共财政，只有盈利性国有资产的活动才属于国有资产财政”（注：张馨.双元财政论评述[J].中国经济问题，1999（1）.）。因而，“双元财政”就是“公共财政”和“国有资本财政”两个财政不同的分配体系。
在“双元财政论”背后隐含的观点是：
（1）“公共财政”即“吃饭财政”。 “双元财政论”者在后来对其观点进行修正时将“非盈利性国有资产的活动”纳入“公共财政”恰好从反面印证了这一点。这也正是其它学者对“公共财政”提出质疑，并反对我国建立“公共财政”的理由之一。其实，反对“公共财政”的学者所反对的并非现代公共财政，而是“吃饭财政”或“早期的公共财政”。（2）“双元财政论”，提出的协调公共部门与私人部门、 “非市场性经济关系”与“市场性经济关系”的原则，以及构造不同于公共财政的国有资产财政”或“国有资本财政”的设想，是与我国国有企业财政改革的目标相悖的。就国企改革看，我国将坚持两个基本原则：一是国有经济在国民经济的主体地位（控制力、影响力）不变；二是必须把国有企业推向市场，按市场规则运营。与之相适应，财政改革应建立社会主义公共财政。但这并不意味着财政完全退出生产建设领域，而是逐步退出竞争性投资领域。这种退出应和国有企业市场化改革进程相适应，绝不是一步到位；而且，竞争性领域在任何时候都具有相对性。所以，我国财政必须具有与“国有资产”或“国有资本”活动相关的内容。然而，国有企业和国有资本并非中国独有。事实上，西方国家也有公营企业，财政支出中也有经济性支出，认为西方国家财政“只是非市场性的一种经济关系”是不符合实际的，由此得出西方国家“只存在公共财政”，我国则是多出一个“国有资产（资本）财政”，且我国财政应是“双元结构”的结论是不准确的。（3 ）现代公共财政只能是一个体系，不应存在“两个完全不同的财政分配体系”。现代公共财政是以市场经济失灵理论和国家干预经济理论为基础的，我国建立现代公共财政是适应并推动社会主义市场经济体制建立完善的一项改革措施。在这一改革进程中，现代公共财政理论和制度的形成必须同经济体制改革，包括国有企业改革保持一致。无论是从国民经济的全局看，还是从我国国情出发看，我国现代公共财政既应对国有资产（资本）实施管理、监督、调节，具有较强的建设功能，也应改变计划经济体制下财政广泛介入“市场活动”的做法，对国有企业的生产、投资、经营活动，财政不应直接干预。与现代公共财政相适应的国有资产管理，应按国有资产的经济社会功能不同，区分为社会公共性资产和经营性资产两部分。公共性资产是在市场经济条件下财政为满足社会公共需要，投入资金形成的资产，无疑是现代公共财政的有机组成部分，而非独立的体系；经营性资产，即使是国有的，也仍然是以满足私人需要（企业和个人需要）为目的而生成的，所以，应由企业这一投资主体自主决策其投资方向和规模，自主优化资产结构。与此相适应，应将经营性国有资产或“国有资本”的经营管理职能，转移或委托给国有资本的专业性、经营性管理机构（如控股公司、国有资产投资公司等），从而构成公共经济的内容。与国有资产（资本）的存在和管理以及保值、增值等相关联，财政只需将影响财政收入或支出变动的量纳入现代公共财政收支体系。应当说明的是，强调现代化公共财政的统一性，并不反对财政预算管理上采取复式预算管理形式。
总之，我们认为，现代公共财政是适应现代市场经济运行特征及发展要求，以纠正市场失灵为宗旨，以提供公共产品、优化社会资源配置、公平收入分配、稳定宏观经济和协调地区经济社会发展为内容，由国家（政府）组织实施的公共收支政策与制度体系。现代公共财政有别于早期公共财政、计划经济体制下的国家财政（或生产建设性财政）、公共经济、双元财政。建立现代公共财政，是建立和发展社会主义市场经济的唯一正确选择。
为说明问题，本文引用了许多其它学者的观点，且有评头论足之嫌，但这不是目的，我的愿望是在阐明观点的同时，能籍此求教于专家同行。
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