我国农业补贴政策调整研究,本文主要内容关键词为:我国农业论文,政策论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕F120〔文献标识码〕A〔文章编号〕1003-3637(2006)02-0210-05
一、我国农业补贴政策的演变和特点
我国财政对农业的补贴始于20世纪50年代末,最早以国营拖拉机站的“机耕定额亏损补贴”形式出现,之后逐渐扩展到农用生产资料的价格补贴、农业生产用电补贴、贷款贴息补贴等方面。这些补贴在一定范围内对农业生产起到了一定的促进作用。如1979年~1980年间财政用于农用塑料薄膜的补贴就达16亿多元,对当时农业的增产增收起到重要的作用。从补贴的种类来看,国家财政对农业补贴包括对农业生产过程的补贴、农产品交换过程的补贴。在生产领域的补贴主要有农业基础设施建设补贴、农用工业的补贴、生产资料的补贴、农业科学技术研究与推广的补贴、农业贷款利息补贴、农业灾害补贴、农业扶贫救济等。交换过程的补贴主要是对农产品购销差价的补贴,补贴对象是国有粮食企业。20世纪50年代初期,财政对农业的补贴集中于农业基础设施建设补贴、农用工业的补贴、农用生产资料的补贴及农贷利息补贴,约占财政对农业补贴总额的90%。自80年代以来,国家为了保证城乡居民的粮食等主要农产品的优价供给而给予粮食等主要农产品的购销差价以巨额的财政补贴,每年补贴就达300亿元以上,仅1991年~1996年,中央财政和地方财政的补贴平均每年达到372亿元。
与其他国家和地区相比,在彻底改革补贴政策之前,我国农业补贴政策体系并不完全符合市场经济和世贸规则的要求,其特点表现在①:
1.补贴范围的普遍性。表现在对农业生产流通领域的多环节、多类别的补贴,几乎涉及到农产品生产与流通的全过程。其特点是补贴面较广,补贴很分散,各环节、各类别上所获的补贴数额很少,财政补贴的作用因难以集中发挥效能,因此补贴的效果也较差。与此相反,许多发展中国家对农业的补贴却较为集中和单一,大都局限于对重要农用生产资料如化肥的购买补贴上,使农业生产者能以补贴价格购买到优质化肥,使其农产品以比较低的生产成本进入市场。
2.以价格补贴为主,贴息贷款为辅。大多数补贴用于降低农用生产资料的价格、支农服务的收费标准,以及农产品购销环节的补贴。这些补贴占财政对农业补贴的比重较大。 1991年~1996年,中央财政和地方财政用于粮棉油在流通环节补贴达到1866亿元,占整个财政补贴总额的50%。这其中绝大部分用于城镇居民的消费补贴。农民从中间接获得补贴利益。严格地讲,这种补贴不属于财政对农业直接的补贴,而是对城镇居民的生活补贴。利用贴息方式为农业生产取得银行贷款是财政对农业补贴的辅助形式。贴息贷款主要用于解决农业生产过程中所急需的资金及农产品的收购资金。
3.补贴方式的隐蔽性。长期以来,财政对农业的补贴方式多采取“暗补”的方式,即财政补贴资金不直接以财政拨入的方式进行,而是通过流通渠道间接地给予补贴。这种方式体现在农业生产中,带有一种补助性质。但这种“补助”并不为大多数生产者所知晓,对生产的直接刺激力度不大,且容易流失。而在发达国家和一些发展中国家,普遍采取“明补”的方式,让农业生产者直接受益获利,使政府对农业的支持与保护更直接、更具体,更能发挥财政对农业补贴的功效。
二、粮食直接补贴政策体系的建立和完善
(一)我国粮食直接补贴政策出台的背景和类型
1.粮食直接补贴政策出台的背景
我国粮食产量自1998年创造5.12亿吨的历史最高水平后,连续5年下降,2003年已经跌至4.31亿吨。由于生产锐减,每年形成的供求缺口高达0.25至0.35亿吨,2003年缺口更高达0.5亿吨。如何保证国家粮食安全成为了摆在党和国家领导人面前的一道难题。
在此背景下,中央政府在2004年3月份紧急召开一系列会议,连续下发了好几个文件,对粮食政策进行应急调整。调整的内容包括严格保护耕地、出台粮食收购保护价和本文讨论的粮食补贴政策。因此,我们完全有理由认为,中央政府出台粮食补贴政策的目标在于提高粮食产量、维护国家粮食安全②,即如何调动农民种粮积极性,从而把更多的资源投入到粮食生产中去。这是本文讨论的基本前提假定。其他不言自明的假定包括:农民是理性的,信息是不完全的。
2.现有粮食直接补贴政策的类型
目前粮食补贴政策大体上可以分为三种类型:一是按计税面积补贴,江西、安徽、湖南、内蒙古、四川、贵州、浙江等省 (区)实行的是这种补贴政策。这种补贴政策规定:以近三年保护价收购粮食年平均总量乘以保护价与市场价的平均价差核定各县补贴总额,再按全县计税耕地总面积计算出每亩粮田的补贴标准。然后按各农户所承包耕地的面积(即计税面积)将补贴核定到户。二是按粮食播种面积补贴,江苏、广东、山东等省实行这种补贴政策,其具体做法是:以近三年各县年均保护价收购粮食总量乘以保护价与市场价的差额核定全县补贴总额,再按全县粮食播种面积计算出每亩田的补贴标准,县农业部门在年初将全县的粮食计划播种面积按比例分解到各乡镇村和农户。村委会对各农户实际种粮面积进行核实并张榜公告,以加强行政和群众监督。三是按农民出售商品粮数量补贴,河北、新疆、湖北等省(区)采取这种补贴政策,其具体做法是:将粮食风险基金总额除以近三年来保护价收购粮食的总量,得出每百公斤商品粮应补贴数额,再按各农户本年度出售商品粮总量给予补贴。按照规定,农民必须把粮食交给国有粮食部门或经批准入市的民营企业,凭它们的收购凭证和合同订单到乡财政所领取补贴。目前各种补贴政策都还处于摸索之中,短期内都存在着改进的余地,还不能说那种补贴政策已经定型。2005年中央政府提出完善现有补贴政策的原则是“大稳定、小调整”,提出要把补贴集中到粮食主产区和种粮大户,原则上按粮食种植面积给予补贴③。即便如此,各种补贴政策仍然存在着诸多值得进一步完善的地方,需要从理论的层面对此进行进一步深入的探讨。
(二)对各种粮食直接补贴政策进行分析的理论工具
要对各种粮食直接补贴政策作出分析和改进,从制度经济学的角度而言,目前可以利用的研究工具大体上可以分成三类④。第一类是诺斯和涑水佑次郎等人的方法,他们将新古典方法应用到对制度的研究,用交易成本的大小来衡量制度的优劣。具体而言,就是要用交易成本去衡量各种补贴政策的优劣。这种分析思路存在着严重的逻辑缺陷,因为交易成本的内涵和外延始终没有得到统一的、公认的界定⑤,更无法进行准确的度量。威廉姆森在后期加入生产成本,不仅没有解决问题,反而使得问题更加复杂化了⑥。因为,生产成本和交易成本难以明确区分,在生产规模扩大后,交易量往往增加,生产成本和交易成本如何变化不得而知。另外,交易成本的分析思路不合适地舍弃了关于效益的分析⑦。卢瑟福进一步批评到,降低交易成本并不代表福利的增进⑧。渥利斯、诺斯(1984)等人测算的结果显示,经济增长和交易费用的增加相伴而行。正因为如此,诺思和涑水佑次郎等先后放弃了原有的分析思路。由于这种分析方法问题太多,本文同样予以放弃。
制度研究的第二种方法,即博弈论的方法,它把所有社会成员都视为某种程度上的参与者,制度被视为个体博弈的均衡⑨。在这里,制度供给者和需求者的界限已经被打破了,制度变迁的效率标准基本上完全放弃了。按照这种理论逻辑,各种农业补贴政策并无优劣之分,难以作出比较。由此可见,比较制度分析已经部分地滑向了相对主义。它过分地强调制度之间的互补性,认为单项制度安排只有适合不适合某种制度环境之分,而不能进行效率的比较和提出改进的方向。这种方法更适宜于宏观层面的思考,本文分析的粮食补贴政策相对独立,完全可以分析其存在的弊端和提出改进的措施。
制度研究的第三种方法是将制度看作是社会选择的结果,其代表人物是约翰·康芒斯。他采用法律和描述性的方法。这种研究方法到赫维茨那里得到了继承并开始步入主流,由赫维茨开始发展起来了制度设计理论(mechanism design),它提出衡量制度效率的三条标准:资源的有效配置、有效利用信息和激励相容⑩。各种农业补贴政策也必须符合这三条标准。这种理论严格地说仍属于规范层次的研究(姚洋,2002),还很难对制度变迁的过程做出圆满的解释。激励相容是制度得以稳定存在的前提。制度作为一种均衡,如果不能达到激励相容,至少会有一方存在偏离现有制度的动机。
各类制度变迁理论正在处于融合与发展之中。演进经济学、进化博弈论等工具开始融入到制度理论之中。在国内,汪丁丁、姚洋(2002)都曾经尝试着弥合各派理论的分歧并提出自己的研究框架(11),但远未取得最后的成功。曹利群曾经提到,制度变迁理论的改造牵涉到研究范式的重构,必须放弃一些新古典的核心假定(12)。
本文的着力点并不在于理论的融合,而是借用现有理论去分析解决实际问题。新古典的研究方法简单地把制度看成是政府选择的结果,而忽略了其他有关各方的互动,其依仗的交易成本难以定义和度量,也就难以对各种粮食补贴政策做出评价;博弈论的研究方法走向了另外一个极端,它把所有各方置于同等重要的位置,它基本放弃了制度效率的比较和分析;制度设计的研究方法在前两者之间,它既重视有关各方之间的互动,又强调其中一方居于明显的主导地位,这种方法用于分析中央政府出台的各种政策最为合适。以本文分析的我国粮食补贴政策为例,中央政府不能不考虑农民的反应,但是,它在与农民的博弈中处于主动地位。我们采用制度设计理论提出的三条标准对现有粮食补贴政策进行分析。分析结果显示,现有政策要么不符合有效利用信息的原则,要么无法达到激励相容的要求,导致补贴过于分散。因此,必须加以改进。至于新的均衡是如何达成的,可能需要借助其他理论,本文并没有予以关注。
(三)现有各种粮食补贴政策的改进
1.按计税面积补贴政策的改进
这种补贴政策的优点是能够最有效地利用信息。农村税费改革后,各乡村都有农户计税面积台账,数据已经比较准确可靠,政府在操作时不需要再了解更多的信息,补贴能比较快捷地核算到户,操作简单易行,农民所得到的实惠一目了然。同时,农民不管是否种粮都可获得补贴,有利于推动农业结构调整。
这种补贴政策最大的问题是不能做到激励相容。粮食直补的初衷是调动农民种粮积极性,确保国家粮食安全。按计税面积补贴是一种脱钩补贴,所有种地的农户都按同一个标准获得补贴,补贴过于分散,种粮农民并没有得到更多的实惠,补贴不能改变种粮比较效益差的局面。相反,种粮农民在看到其他经济作物也能获得同样补贴时,其种粮积极性反而可能受挫。粮食直补的资金来自中央和地方的粮食风险基金,原来用于粮食市场调控、维护国家粮食安全,现在分摊给所有农民,对粮食安全的作用弱化,违背了激励相容的原则。这种补贴方式只是达到了增加农民收入的目的,如果恰好也是中央政府的目标的话,虽然满足了激励相容约束,但又违背了资源有效配置的原则,因为,要达到增加农民收入的目标,根本没有必要和计税面积挂钩,直接的补贴反而更有效率。因此,按计税面积补贴的制度并不是一项好的制度。
为了节约信息成本提高制度运行效率,在没有免除农业税的地区,改进这种补贴政策的办法就是转向按农业税补贴,同时实行“收补一条线”。值得指出的是,这种改进并没有解决激励不相容的问题。在现行农业税收制度下,农业税直接和计税面积挂钩,按两者中的任一种进行测算,结果都一样。但是,按农业税测算能减少一次换算,数据更为准确,很容易计算出各家各户应得补贴和应纳税额,并且,减少一次换算之后,只需要财政部门一家即可完成全部工作,信息的获取量大幅度减少,有关的工作量因此大幅度降低,从而能明显减小补贴的操作成本。实行“收补一条线”后,财政所不用再做两笔账,农民不用再排两条队,在一个窗口即可办完有关手续。财政所给农民出具“明白纸”,上面记载应纳税额、补贴额、实际交纳税额等事项,能够取得比直接减免农业税更好的效果。按“收补一条线”的要求,农民只有纳税才能获得补贴,有利于降低政府征税成本。但是,全国取消农业税后这种制度改进的空间已经不大。
2.按粮食播种面积补贴政策的改进
按照这种补贴政策安排,种粮越多的农民获得补贴越多。在种粮技术水平差异不太大的情况下,种粮越多,产量越多,交给国家的粮食越多。因此,较好地体现了国家对粮农的支持,有利于增加种粮农民收入和维护国家粮食安全,达到激励相容标准的要求。制度的缺陷在于信息成本过高。在年初分配播种面积时,乡、村、农户出于自身利益的考虑,可能虚报粮食播种面积,或者是报过统计数据获得粮食补贴后却不种粮食,由于信息不对称,中央政府对此进行核实和监督的成本很高,最后使得补贴难以和实际种粮面积挂钩,从而失去了补贴的意义。
为了节约信息成本,对这种补贴方式的改进办法之一是实行“阶梯补贴”,为了节约信息成本,对现有补贴政策改进办法之一是实行“阶梯补贴”,即对不同经营规模的农户设定不同的补贴标准,把大户补贴的标准定得高一些,并保证优先发放,这样可以促使补贴集中到种粮大户手中。目前上海和北京的做法大体上如此。那些兼业农户种粮面积很小,补贴与否对他们影响不大,但确定其种粮面积要了解的信息量很大,花费较多的精力、耗费较大的成本。种粮大户人数少、面积大,确定其种粮面积需要了解的信息少,监督起来容易得多,补贴的操作成本因此大幅度降低。这种办法实际上是通过减少补贴对象来缩小信息量,达到制度设计所要求有效利用信息的原则。更重要的是,它能够有效保证补贴适度集中到种粮大户,满足激励相容的原则。种粮大户生产效率高、粮食商品率高,对国家粮食安全贡献大,对他们提供更多的补贴完全符合激励相容的原则。
3.按商品粮交售量补贴政策的改进
按照这种补贴政策,补贴数量直接和农民交售给国家的粮食数量挂钩,能直接体现国家对粮食生产的扶持,对于种粮农民的激励效果最为明显,最符合激励相容的原则。同时,它还有利于发挥国有粮食部门的主渠道作用,防止粮食生产的大起大落。
但是,和按种粮面积补贴一样,这种制度在信息利用方面效率很低,国家很难掌握农民手中粮食的商品数量。农民既可以把粮食出售给国家,也可以出售给粮食商贩。如果允许农民把粮食交售给粮贩也能获得补贴,由于政府处于信息劣势的地位,还是会有人可能勾结起来骗取国家补贴,虚开收购凭证的行为难以得到有效制止;如果不允许民营企业收购,又无形中维持国有粮食企业的垄断,不利于推动粮食市场化改革。国有粮食企业压级压价、扣水扣杂,农民还不如直接交给粮贩划算。一些国有粮食企业甚至会通过外购顶替农民交售粮食,对农民的直接补贴实际上又退化成了对国有粮食部门的补贴,实际上等于没改革。
对这种补贴政策的改进办法之一是把补贴和粮食定单挂钩,能够部分地通过订单掌握农民商品粮信息,以节约信息成本。国有粮食企业或经批准入市的民营企业与农民签订粮食定单合同,定单内粮食生产享受国家补贴。在粮食收割后,由企业按照定单收购。同时,还可以考虑在此基础上进一步实行“二次返利”,把粮食企业的利润按每户农民交售量部分地进行返还,企业如果压级压价的话,返还给农民的利润相应增加,从而能够部分地解决问题。
对按粮食播种面积和按商品粮数量进行补贴的制度而言,存在着一种共同的改进办法,就是实行“分阶段补贴”:省对县补贴时,直接按照前几年的平均数把补贴划解到县,体现向粮食主产县倾斜的原则,把补贴集中到种粮大县。由于各县市商品粮数量、粮食播种面积的数字比较清楚,有案可查,因此,按照这种方式符合制度设计有效利用信息的原则。同时,种粮大县粮食商品率高,对国家粮食安全贡献大,它们得到更多的补贴符合激励相容原则。目前,湖北、江苏等地划定若干主产县后再实行补贴,是这种改进方式的代表。如果县对乡、乡对村补贴时同样能够掌握播种面积有关数据时,可以按照同样的思路操作。这种补贴政策可能造成一县、一乡或一村内部出现一些非效率、不公平的结果,但与全省之内的情况比,已经是大的改进。
三、农业投入补贴及其调整
(一)农业投入补贴的主要内容和弊端
对农业投入品补贴的政策能否达到增加农产品供给的目的,取决于以下因素:(1)补贴的方式能否促进农业生产资料的生产。如果补贴方式不当,并不能使农业生产资料的生产总量增加,那么农产品生产也将由于投入不足而达不到预期增产的目的;(2)农业生产资料的流通渠道是否畅通。如果流通渠道不畅,则补贴的好处就可能为营销部门所截留,农民并不能享受到低价农业生产资料。
中国目前用于投入补贴的开支主要是针对农资生产企业,而不是补给农业生产者。例如,国内农药企业长期享受政策性保护措施,如减免所得税、增值税和享受电价、运输费的优惠政策等,我国对调运农用化肥和磷矿石实行优惠运价,对化肥生产、经营和国内短缺品种进口实行零关税和汇差补贴政策,从而利用指导性计划控制大型农用生产资料企业出厂价,向农业生产者提供低价化肥。但实际情况却与此相反,在国家大幅度补贴农资企业的同时,近两年来我国农资价格却大幅上涨,两年来化肥价格涨幅基本上超过了40%,涨幅不可谓不大。以吉林省安图县为例,磷酸二氨(嘉吉)零售价从2003年的每吨2150元涨到去年的2600元和今年的3060元,两年间上涨了42.3%,与2003年比,尿素价格上涨了450元,涨幅达31%;复合肥上涨了690元,涨幅为 42.8%。与去年比,玉米专用肥由每50公斤100元涨到130元,上涨30%;大豆专用肥由100元涨到120元,上涨20%;农用薄膜由每公斤10元上涨到13.4元,上涨34%。
国家提供给农资企业补贴,农资企业却难以补贴农民,实际情况是:农资过快上涨已经严重侵吞农民利益。统计数据显示,稻谷、小麦、玉米三种粮食平均每亩的物质费用为 160元。由此计算,现在农资价格每年上涨了近30%,农民每亩地每年就要多开支45元左右。农民每亩获得的粮食直接补贴在10~30元,基本上全部被农资价格上涨所蚕食,粮食涨价等于为农资行业创收。以安图县万宝镇新立村的一户普通农民为例,全家6口人种地30亩,土质较好,2004年在农家肥之外购买了钾肥4袋,二氨15袋,尿素12袋,共花费3521元;按照2005年的价格计算,购买这些化肥需要开支4071元,平均每亩多开支18.33元,每亩国家给予补贴 23.5元,两者基本持平。在该县永庆乡立新村,当地土质相对较差,施肥量大,农民平均一亩地在化肥上要多开支40元,已经高出国家补贴的23元。
(二)农业投入补贴需要调整
由于农业生产率的提高慢于非农产业以及农业外部经济性大等特点,政府对农业的支持和保护是必要的。而且从中国目前的PSE等值可以看出,加强或至少是维持目前的支持和保护是必要的。但保护方式应当有利于而不是阻碍市场机制的作用,这是衡量保护政策效果和效率的重要尺度。在具体的调整措施上,就农业投入品补贴政策来说,应该加以调整,逐步缩小补贴的力度,直至全部取消。这主要是基于以下分析:
1.“黄箱政策”的调整空间有限。从WTO《农业协定》的要求来看,各国都在纷纷承诺削减补贴,各国农产品竞争已经由以前政府高补贴下的价格竞争变为资源、成本、质量等非价格竞争。随着国际环境的变化,今后能够使支持中国农业持续发展的只能是符合“绿箱政策”的农业政策。
在WTO规则的基期(1986~1988年),我国农产品生产的国内支持水平为负值。负的支持总量,固然决定了我国不需要减让国内支持,但目前农业补贴政策的主要问题并不是如何利用世贸规则增加国内支持,而是如何将有限而宝贵的国家财政资源用得效率更高一些,用得更为合理一些。根据入世谈判达成的最后协议,中国“黄箱政策”的微量允许水平为8.5%,即该政策对农业的支持不能超过基期平均农业生产总值的8.5%。也就是说,今后即使我国具备了大规模反哺农业的能力,农业产值8.5%的调整空间也是十分有限的。因此,国际规则应为我所用而非消极被动地盲从国际规则,尽量将符合我国农业发展目标的内容注入“绿箱”政策,做到既保护我国农业又不违反国际规则。“绿箱政策”为我国支持农业提供了一个很大的空间,我国一定要抓住这个有利机会,用足用够“绿箱政策”。
2.投入补贴政策与WTO规则存在冲突。投入补贴属于《农业协议》中的“黄箱政策”,只能在给定的活动范围作局部微调。中国用于投入补贴的开支是针对农资生产企业,而不是补给农业生产者,更不是补给“低收入或资源贫乏地区的生产者”,因此,该项补贴不能计入第6.2条补贴免于削减承诺义务,而按WTO规定需要计算到“黄箱政策”补贴。
3.投入补贴政策缺乏效率。从整个社会经济利益的角度看。农业投入品补贴政策带来了资源配置效率的损失和经济效益的低下。第一,投入补贴往往与农产品的低价格相联系,这一方面使农产品价格出现扭曲,并进而使整个产品价格体系都处于扭曲状态,从而农产品市场出现扭曲状态;另一方面,低价格必然挫伤农民生产的积极性,农民不愿意以较低的价格把产品卖给政府,这样,与投入补贴相联系的农产品低价格使农业生产系统缺乏效率。第二,投入补贴本身也使农业生产资料价格出现扭曲,从而使农业生产资料市场处于扭曲状态。由于生产资料价格不能反映供求关系,不能反映价值规律,不能反映资源的稀缺程度,农业生产资料的交易实际上只是政府的行政配置。一方面,低价销售农业生产资料,必然会产生一些寻租行为,减低农业生产资料的分配效率;另一方面,生产资料的低价销售还使农用工业企业缺乏内在的动力和活力,从而农用工业生产系统也缺乏效率。第三,投入的种类多、环节多,投入补贴的操作难度大、政策运行的成本高。
4.借鉴国际经验。为适应WTO有关国内支持和补贴政策的规则,无论是在发达国家,或者在发展中国家,都逐步将属于“黄箱政策”范畴的补贴政策改革为符合“绿箱政策”的补贴政策,如运用对农民直接补贴的政策来代替价格支持补贴,而逐步取消农业投入品补贴也已成为一种趋势。
(三)建立生产资料直接补贴是投入补贴调整的方向
近两年来,由于石油价格波动,每年都出现农资价格大幅度上涨,中央和各省市对农资企业的补贴没有取得预想的效果,最后只能是每年再出台一些紧急措施(如限制农资价格、控制批零差、价格检查等),这些大都是治标的措施,难以治本,也就难以取得理想的效果。从长远的角度而言,必须改变现在的补贴方式,建立农资直接补贴,这样才能治本。这也是完善国家粮食直接补贴政策的需要,是建立农业补贴体系的需要。如果任凭农资价格上涨吞噬农民获得的补贴,就不能达到调动农民种粮积极性的目的。
在化肥直接补贴方面,可以考虑的一个治本措施是实行以粮换肥。具体操作的办法是:国家按照一个对农民较为有利的水平公布以粮换肥的比价,比如100斤大豆换120斤尿素,国家根据粮食库存和化肥产量的情况,决定实行以粮换肥的粮食品种和化肥品种。然后,无论粮食价格和化肥价格发生多大的变动,国家只是对以粮换肥的比例几年内不作调整。国家把交换的比例广泛告知农民,农民自主选择是否参与以粮换肥计划。当粮价走高肥价走低时,农民从市场购买化肥。但是,当粮价走低肥价走高时,农民就会愿意参与以粮换肥计划。
以粮换肥是一种治本措施。以粮换肥的比例是一种实物交换的比例,和市场价格波动无关,从而为农民免除了化肥价格波动的风险。这种方式还可以为国家积累部分粮食充当国家粮食储备,能够达到一箭双雕的效果。国家对收粮放肥的机构(如粮食储备系统)提供必要的补贴,补贴数量与换肥量和肥粮市场价挂钩。这种肥料补贴是粮食直接补贴政策的完善和深化,它保证了粮食和化肥的市场化运行,是 WTO规则所允许的。
在具体操作中,为了防止部分农民把以粮换肥得到的化肥从市场上转手倒卖,可以把每户以粮换肥的指标与直接补贴的数量挂钩。现在有关直补的基层数据已经比较完备,部分地区已经通过银行系统发放直补,部分数据已经纳入银行系统,操作起来成本更低,监督起来更加容易。
在良种补贴方面,我们在近两年的操作中已经取得了一些成功的经验,它是生产资料直接补贴的一个例子。从操作的效果来看,它可以克服前文提到的各种补贴政策(按计税面积补贴、按粮食播种面积补贴和按商品粮数量补贴)的缺陷,既符合有效利用信息的原则,又能达到激励相容的要求,它可以保证补贴向种粮农民集中、向优质粮食生产集中。农户购买的良种越多,优质粮食播种面积越大,贡献给国家的商品粮越多;反之,农民不购买良种就得不到补贴。补贴的指向性强,政策目标导向明显。
按良种数量补贴能节约操作成本、推动粮食市场化改革和产业化进程。具体操作时,政府首先招标确定供种企业,限定了补贴的总数和补贴的标准。企业为了中标,可能提高补贴标准。然后,中标企业按照扣除中标补贴后的价格向农民供种,企业凭借有农民签名的销售凭证向政府领取补贴。企业中标时就确定了政府补贴的数量和标准,这种补贴方式漏出较少,效率较高,农民获得补贴更直接,补贴效果更好。与普通品种比,良种产量高出15~20%、价格高出10~ 15%,农民售粮收入相应提高,相当于再一次获得补贴。
按良种补贴有利于良种的大面积推广,便于统一提供农技服务,统一加工,获取技术服务和粮食加工的规模经济效应,并能较大幅度提高粮食产量。在实际操作过程中,还可以鼓励种子企业供种时与农民签订合同,到时收购农民手中的产品;鼓励粮食收购企业参与竞标、购买良种销售给农民,这两种方式都能把直补和加快粮食产业化结合起来,起到一箭双雕的效果。
注释:
①何忠伟、蒋和平:《中国农业补贴政策的演变和走向》,《中国软科学》2003年第10期。
②提高农民收入是中央政府出台政策的另外一个目标,但并不是粮食补贴政策的主要目标。因为,粮食收入占农民收入的比重已经不高,补贴占农民收入的比重也很低。
③杨彬:《今年粮食直补政策更合农民心意》,《经济日报(农村版)》2005年4月11。
④杨雷、姚洋:《“石器时代”的规则》,《经济学季刊》2002年第1卷第3期。
⑤刘元春列举了交易成本的种种定义,见刘元春:《交易费用分析框架的政治经济学批判》,经济科学出版社2001年版。
⑥威廉姆森:《治理机制》,中国社会科学出版社2001年版。
⑦韦森试图在交易成本之外加入交易惠利(transaction benefits)的一面(韦森:《难得糊涂的经济学家》,天津人民出版社2002年版)。但是,这并不是解决问题的办法。因为,交易惠利和交易成本一样是不可度量的。
⑧卢瑟福:《经济学中的制度:老制度主义和新制度主义》,中国社会科学出版社1999年版。
⑨青木昌彦:《比较制度分析》,中国社会科学出版社2002年版。
⑩田国强:《经济机制理论:信息效率和激励机制设计》,《经济学季刊》2003年第2卷第2期。
(11)汪丁丁:《制度创新的一般理论》,《经济研究》1992年第5期;汪丁丁:《从交易费用到博弈均衡》,《经济研究》1995年第9期。
(12)曹利群:《转轨时期中国农业经济组织的演进》,中国广播电视出版社2004年版。
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