国有企业中的代理问题及其解决，本文主要内容关键词为：国有企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国有企业改革是经济体制改革的核心。国有企业改革的难点就是要解决国有企业中存在的代理问题，提高国有企业的经营效益。本文在借鉴西方国家解决现代企业代理问题的经验的基础上，从我国国有企业代理问题的特殊性出发，提出了解决国有企业代理问题的目标模式和具体的约束机制。
一、西方现代企业中的代理问题及其解决
在现代股份公司中，存在着众多的所有者（即股东），这些所有者通过选举将所有权委托给董事会代为行使，形成所有权代理，董事会通过契约将经营权交给经理人员，形成经营权代理。现代企业理论认为股东（或其代理者——董事会）与经营者之间存在着委托——代理关系，在一定的条件下，经营者可能作出违背所有者利益的事情，这就是所谓的“代理问题”。产生代理问题的原因，一是由于委托人与代理人的目标不一致所引起的，对于所有者股东而言，其动机在于获取较多的资产收益，因此，追求利润最大化是股东唯一的行为目标。而对代理人而言，其行为动机是多元的，除了获取个人经济收入动机外，还包括提高自己的社会地位和名望动机，扩大自己调动资源的权势的动机以及实现自我价值的动机。代理人行为动机的多元性决定了其行为目标的多元化，他不仅有经济收入目标，而且有名誉、地位、权势等目标。在这一系列目标中，经济收入目标与企业盈利直接相关，从长远来看存在着共同点，但短期内可能发生矛盾。其它个人目标虽然在某种程度上与企业的长远发展相联系，但并不是一定能促进企业长远发展。正因为委托人与代理人目标的不一致，因此，代理人完全可能用其个人目标代替股东利润最大化目标，损害所有者利益。二是由于信息非对称性所引起的，股东所掌握的经营信息远劣于经营者，因而委托人想完全监督代理人是不可能的，委托人难以准确判断代理人是否尽了最大努力去增进股东的利益。代理人就可以利用这种信息非对称性采取机会主义的“搭便车”行为，损害所有者利益。
为了防止代理问题的产生，必须对经理人员进行有效的监督和约束。西方现代企业在产权关系明晰的前提下，所有者采取不同方式建立起对代理人的约束机制，以解决代理问题，由此形成了不同的思路和模型：
1.强化股东对代理人的约束机制。这一约束机制包括：（1）给经理的高额报酬和奖励，以调动代理人积极性；（2）内部约束机制，即加强股东大会、监事会对董事会及高层管理人员的监督、评审和必要的控制，强化法人治理结构的内部制衡关系；（3）外部约束机制，包括利用金融市场、经理市场、产品市场以及公司兼并形成的竞争压力，促使代理人为公司的利益而努力。美国就是这种思路和模式的代表。这一模式对解决代理问题有利也有弊，其长处是，由于强大的股东约束和市场约束，股东权益得到了较好的保障，其短处是，在股东追求利益和高分红率的强大压力下，代理人行为容易倾于短期化，往往靠减少积累来增加分红，这必然损害企业的发展。
2.通过调整股权结构和股东成分来解决代理问题。这一思路是不过分强调对代理人的单向约束，而更侧重于从动力机制上着眼，通过缩小委托人与代理人在经营目标、信息占有等方面的差距，促使两者的利益和立场相互接近。这是通过调整股权结构和股东成分来解决的。这种模式以日本为代表。日本企业的股权结构是法人股东占绝对优势，且是法人之间相互持股，在法人相互持股的基础上，仍有一个主银行起监督作用，是主要持股者。这一模式的优点在于，经营者会受到集团内各企业的监督以及主银行的监督，同时由于弱股东约束和强经营者支配，经营者行为长期化，他们把追求企业自身的发展作为首要目标，经营者可以通过高积累低分红去实现企业的长远发展目标。其弊病在于，法人相互持股必然会削弱资本市场有效配置资源的功能，也抑制了公开公平的市场竞争，增加了市场进入的壁垒，同时企业高积累虽然对法人股东有利，但却难以保障个人股东的利益，因而具有较明显的不公正性。
二、我国国有企业中的代理问题
我国国有企业的产权是属于全体人民所有，由国家代表全体人民行使资产所有权职能，全民财产在数量上的庞大性、种类上的复杂性和分布上的分散性决定其最高的控制经营机构必然会进一步寻找下一级代理人，代理人最终进入企业董事会，代表国家行使所有权职能，形成企业所有权代理，同时所有权代理人也作为委托人，在所有权与经营权分离原则下，委托代理人来具体经营管理企业，形成经营权代理。因此在我国国有企业中仍然存在着代理关系，有代理关系的存在就必然产生代理问题。国有企业代理问题产生的原因如下：
1.代理人追求自身利益而导致对委托人利益的损害。
国有企业中代理人的身份是行政官员，代理人行为动机多元化这一点表现得尤为突出，他所追求的目标除经济收入外，更主要的还是社会地位、权势、名誉等目标，甚至作为走上仕途的阶梯。因此代理人完全可能以损害所有者或企业利益来达到自己个人目标。同时，代理人报酬来源的二重性在我国也表现得尤为突出。代理人报酬来源一是工资，二是代理人能支配的各种现金或非现金物品消费。在中国一贯实行的低工资政策指导下，代理人的工资水平是不高的，且与职工的利益联在一起，这样代理人追求的便是各种高级消费以及工资外的各项支出，因此有人便大肆挥霍国有资产，成为国有资产流失的一个重要渠道。
2.委托人监督约束机制的削弱。
面对上述原因可能导致的各种代理问题，根本办法就是建立一套约束机制来约束代理人行为。但是在企业现有产权制度下，委托人是不可能建立起对代理人行为的约束机制的。因为企业存在着所有权代表缺位的问题，也就是说企业不存在明确的所有权代理，国家是通过各级政府主管部门来管理企业的，国有产权主体虚置于各级政府和政府主管部门的委托人的链环和层次之中，从整体来看，这些各级政府和主管部门都是产权主体，但如果从具体来看又都不是主体，谁也不肯承担经济责任。企业的上级主管机关和国有资产管理部门并不明确自己作为国有产权代表的权利与责任。他们向企业派出的国有产权代表，大多是指定厂长、经理或党委书记担任，这种把监督者和被监督者集于一身的作法，使对于公司治理结构至关重要的股东—董事会—主要执行人员之间的制衡关系无法形成。因此，在企业产权关系不清，企业所有权虚置的情况下，国有产权并未得到有效的行使，没有人真正关心国有资产所有权利益，从而也就无法形成委托人对代理人的内部和外部约束机制，也就是说，在企业内部所有权代理缺位的情况下，经营权代理问题就无法解决。西方国家的企业正是在产权关系明确，所有者（股东）选择了具体的产权代表基础上，才形成了对代理人的各种约束机制。另一方面，各级政府和主管部门在企业外部对代理的约束主要是通过行政机制来实现的，这种行政约束常常导致政府部门对企业直接的行政干预，不利于企业的发展。
在国有企业内部由于缺乏明确的所有权代理，因而导致缺乏对经营权代理的监督和控制，从而产生严重的代理问题，这是国有企业代理问题产生的特殊性，也是关键的因素。
那么，国有企业的代理问题表现在哪些方面呢？
1.利用委托人与代理人信息不对称，向委托人隐瞒事实，包括向委托人隐瞒企业经营状况、经营环境等有关信息以谋求委托人的较低期望值，从而减少经营压力，为以后谋私创造条件；向委托人隐瞒自己的经营管理能力以骗取委托人的任命；尽可能争取得到较多的低价资源，得到政府扶持。
2.在企业经营中采取各种方式损害所有者利益。包括不采取必要的措施减少经营损失（或增加经营收入），增加不必要的费用以谋取私利，如购买不必要的奢侈品供自己享用等；编织种种理由推卸责任，运用不正当手段减少上级代理人可能给予的惩罚；在实行承包的过程中与国家讨价还价，力争分成利润的最大化，在留成利润的分配上则尽可能增加企业职工的份额，在股份公司中，国家股与职工股同股不同酬，职工股所得报酬高于国家股，甚至出现国家股不分红的现象，使国有股权益受损。
3.在企业体制改革及产权流动重组中使国有资产流失。在对企业进行股份制改造时，以各种名目化国有资产为集体资产和个人资产；一些国有企业通过办大集体企业或与非国有经济联营，逐渐把国有资产转为非国有资产；在企业存量资产调整、产权流动重组中，对企业产权评估不实，导致国有资产流失。
三、我国国有企业代理问题的解决
我国国有企业改革就是要解决目前存在的代理问题。而解决代理问题的关键就是改革现有国有企业的产权制度，重塑所有权代理，即把原来由政府行使的国有产权转变为新的产权主体，形成新的人格化代表，才可能建立起规范的法人治理结构，形成对经营权代理的约束机制。
（一）借鉴国外经验调整企业产权结构
前述分析以美、日为代表的两种解决代理问题的模式，我认为日本模式更值得中国借鉴，这是因为：
1.中国的社会主义市场经济体制要求以公有制为主导，比起美国以个人股东为主的股权结构来，日本的法人持股结构更适合于实现公有制的主导地位。
2.中国是发展中国家，美国企业对经营者的高薪赎买和股东高分红率于中国不相宜，而日本企业的低分红、高积累模式更有利于发展中国家推行经济赶超战略。
3.中国目前处于经济体制转轨时期，各种市场体系发育不健全，产品市场有待完善，经理市场几乎不存在，金融市场则刚刚起步，国有股流通问题还未解决，企业兼并也存在诸多障碍。在这种情况下，想主要依靠外部市场对代理人形成约束是不可能的，不象美国主要是分散的小股东，市场发育完善，外部监督有力地制约了代理人行为。
4.中国企业长期依附于行政机关，国有企业改革的一个重要方面就是要重建企业的经营自主权。与美国企业的强股东约束相比，日本企业的强经营者支配对中国国有企业摆脱依附地位成为真正的市场主体具有更大的现实意义。而且在国有企业国有股占绝大部分的产权制度下，强股东约束只会导致行政干预的加强。
5.日本的主银行体制塑造了大股东对企业代理人的约束机制，既保证了企业独立自主的经营权力，又不失大股东的有效干预。我国国有企业中国有产权代表是属于大股东，如何构造真正关心资产增殖的产权主体（即企业大股东），就成为问题的关键，使之能有效约束企业经营代理人的行为。
当然，日本模式并非十全十美，比如法人相互持股在中国不可行，主银行体制也只是借鉴它的实质，而不是表面形式。中国国有企业改革在借鉴日本模式的基础上，还需要进行符合中国国情的制度创新，这就是要通过调整企业产权结构，建立法人持股制来形成对代理人的约束机制。
（二）调整企业产权结构建立法人持股制的几种思路
1.由企业主管部门改造而成的产权经营公司持有企业的国有股权。由于它本身仍带有行政机关的胎记，如果与企业间以资产为纽带的隶属关系未建立起来的话，往往难以和原来的行政机构脱钩，成为“翻牌公司”，极易演变成国有企业的又一个管理单位。由于它们带有行政机构性质，没有独立的自身利益，其经营者虽然可能有来自个人升迁、个人职业道德等方面的激励，但是这些激励不是以促使它们实施足够的监督和控制。这些机构所能占有的由于他们行使其监督和控制权所带来的剩余的份额是微乎其微的。剩余索取权和控制权的不统一使他们手中的监督和控制权成为一种廉价的投票权，企业经营代理人只须花一定的成本，就可以收买这种廉价的投票权，这实际上是国有企业代理人员失控的根本原因。因此主管部门必须按产权关系与企业建立成企业集团，它持有企业的股权才能形成对企业经营代理人的约束机制。
2.实行企业产权多元化，由中介性质的法人机构持有企业股权。在对企业国有资产清产核资后，对股权进行初步划分，即一部分交养老基金会掌握，以补偿养老金积累不足；还不了的贷款，在严格审查和从严掌握的前提下，属于拨改贷的改为国有股权，由国有投资公司掌握；属于金融机构商业性贷款部分，在协商的基础上改为金融机构持有；其余股权交由国资委持有。这一思路对理顺产权关系是有效的，但对于解决企业内部的代理问题恐怕于事无补。国有持股公司、投资公司和各类公共基金均属于中介性质的法人机构，即属于被动投资者，只关心股息高低，对企业生产经营不予关心，而且对企业的监控也有困难。因此它们不能有效监控被持股企业的经营行为。
3.企业法人相互持股，特别是有人提出按产业关联原则由国有资产管理部门授权上下游相关企业进行循环交叉持股。这种模式虽然使委托人与代理人之间的信息非对称性减低，企业间能够互相监控约束代理人行为。但是，在我国企业法人产权其实质也是国家产权，并不存在真正的法人投资主体，它们之间相互参股有可能串通起来损害最终所有者利益，架空的主要是国家这个股东，可能会导致更严重的代理问题，使国有权益受损。而且参股后该企业将失去对这部分产权的控制权，对企业来说也并不愿意。在市场竞争充分的条件下，也没必要这样做，容易形成垄断，不利于竞争性市场的形成。这种状况在企业集团由集团公司来组织才有可能，但这样集团公司就成了主要股东。同时，这是一项产权重组的庞大的系统工程，需要一系列的配套措施。这项改革如果用政府行政力量推动，则难免干预了企业自主权，不利于市场机制的建立，如果通过市场化原则来推进，则目前企业恐怕尚无这方面的积极性和可能性。由于我国国有企业目前普遍经济效益不佳，企业承担的社会负担较重，普遍吸收外来法人投资的条件不成熟；国有企业的资本负债率普遍较高，在自我资金尚不十分充裕的情况下，很难有动力将自有资金投入到自己难以控制的外部企业，对于效益良好的国有企业来说，也未必愿意将经济利益与他人分享，更何况投资主体多元化还会造成经营合作与协调困难。
（三）集团公司法人持股制——解决代理问题的目标模式
根据上述分析，我认为我国国有企业解决代理问题的目标模式应是建立集团公司法人持股制。这就是说通过市场化原则组建企业集团，由集团公司成为产权代理经营机构，集团公司持有下属企业的股权，成为企业的大股东，代表国家行使国有资产所有者的基本权能。这样我国现有的国有企业的产权结构就表现为以法人持股为主，而不是以国家股为主，这个法人股就是集团公司所拥有的股份（当然这个法人股的最终所有权仍是国家），企业就有了明确的国有产权代表，以此来约束企业经营代理人的行为，解决企业中的代理问题。
采用这种模式就必然涉及到企业产权重组及组织结构的变动，这就要对现有国有企业进行规范性改组，建立起以产权关系为纽带的企业集团。企业集团中基层企业的配置主要有三种形式，一是“横向组合”，即把生产同类产品但分布在不同地区的企业组合在一起；二是“纵向组合”，即把属于不同生产部门但在生产上有密切联系的企业组合在一起；三是“混合联合”，即把既非同类又没有生产上联系的不同行业的企业组合在一起。企业集团既可以只采取上述某一种形式，也可以采取几种形式的结合方式。那么，应通过什么方式建立企业集团内母子公司产权关系呢？有下列两种方式，一是完全按市场化方式，就是通过投资、兼并、收购等方式确立的企业间的产权关系，也就是发挥市场机制配置资源的基础性作用，这是发展企业集团的主要方式，但考虑我国目前的企业尚无大规模兼并的条件，因此可以采取第二种方式即授权经营方式组建集团，就是在市场机制配置资源基础上，国家以所有者身份通过资本授权方式，确立集团公司与国家投资设立的成员企业间的母子产权关系，实现国有产权的重组。
国有企业改造为集团公司法人持股后，为什么会约束企业经营代理人的行为呢？这是因为集团公司不是行政机构，而是企业，是具有独立经济地位，具有自身经济利益的法人实体，其所持股的企业如果经营不善，作为投资者的集团公司的经营就受影响，其本身资产规模的扩大也难以形成，集团公司经营者的地位、待遇就会受影响，集团公司只有依靠其所持股企业效益增长来实现其资产不断增值，公司本身的规模才会不断扩大，代理人的地位才得以提高，收入也会增长，因此，作为与企业具有投资关系的集团公司来说，企业经营状况的好坏对它是有压力的，而不象政府机构。并且，集团公司是从事商品生产经营的企业，它与所持股的企业具有产品生产或经营上某些联系，或是与集团发展有关的产业，因此集团公司是主动投资者，它有动力不仅关心资产增值，而且关心企业的生产经营状况。所以，建立集团公司法人持股制，明确了企业国有产权代表，使产权约束硬化，就能对企业资产经营代理人进行有效的监督，解决由于“所有权虚置”导致的代理问题，实际上集团公司在这里相当于起到日本主银行的作用。从目前企业集团的发展来看，有些集团内部产权关系明晰的企业集团，集团公司对下属企业的产权约束是有效的，这也证明了集团公司法人持股制对解决代理问题的可行性。
企业集团的规模与发展是与市场相适应的，无论是由大企业自身发展而形成的企业集团，还是企业间兼并联合形成的企业集团，都是适应市场发展的需要而产生的，其规模状况由市场决定，而不是人为决定的，有利于企业集团及国有企业的发展，既不会造成行业垄断，有利于相互间竞争，又能增强企业经济实力。
（四）集团公司法人持股解决企业代理问题的方式
集团公司法人持股制可能解决企业代理问题，那么集团公司是通过什么方式来约束企业经营代理人的行为，抑制代理问题的呢？
1.建立完善的法人治理结构，形成内部约束机制。
企业在产权关系明晰的前提下，建立起完善的法人治理结构，即由股东大会——董事会——总经理所组成的控制与管理机构。在企业主要由法人持股的股权结构下，股东大会的作用微弱，主要由董事会起控制、决策作用，董事会委托总经理来负责企业的日常经营管理工作。董事会通过委托代理契约明确总经理的责权利，从而形成对经营代理人的内部约束机制。
2.通过经理市场和资本市场的作用，形成外部约束机制。
企业在集团公司法人持股条件下，集团公司作为大股东所组成的董事会可以通过经理市场选聘优秀人才来管理企业，经理市场的竞争对经营者会产生强大压力，一旦董事会认为现任经理经营业绩不好，或者在经理市场上能挑选到更好的经营者（经营业绩可以超过现任经理），董事会就会解聘现任经理，而另择他人。
同时，集团公司可以根据所持股企业的经营状况而决定持股比例，集团公司可以通过产权交易市场或股票市场等资本市场来改变集团公司在企业的持股状况，形成产权流动机制，资本市场竞争的作用也会使企业产权结构发生变化，企业产权结构变化，重组董事会，就会更换经营者，因此，资本市场竞争作用的结果，就会形成对经营代理人的约束。
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