政府信任的建构：“五位一体”的策略及其途径，本文主要内容关键词为：五位论文,途径论文,策略论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630.1
文献标志码：A
文章编号：1005-460X(2013)02-0015-05
当前，中国正处于全面建成小康社会的转型时期，由于人民群众日益增长的权益诉求无法得到满足，而实际存在着各级政府信任流失的情况，甚至出现了合法权益受到侵害而导致官民对立、干群关系紧张的群体性冲突事件。这些不和谐的因素极大地损害了党和政府的形象，削弱了政府的感召力和公信力，给改革、发展和稳定的大局带来了消极的影响。因此，近年来，政府信任(或政治信任)及其构建问题的研究日益成为国内学术界关切的热点，已经引起了多学科领域的普遍关注。从现有的研究情况来看，政府信任构建研究一般以文化价值塑造和民主制度设计为主，具体的、分散的机制设计和建构途径研究较多，而从宏观战略视角，全方位、广维度的策略方案研究较少。党的十八大报告把“人民”举过头顶，强调“任何时候都要把人民利益放在第一位”，“始终把人民放在心中最高位置”，并把中国特色社会主义事业总体布局进一步扩展为“五位一体”，充实和完善了全面建成小康社会的五项战略目标。在十八大报告精神指导下，本文以“五位一体”的战略目标为导向，从公众基本权益诉求的微观心理基础入手，从总体性研究深入到解构性分析，力图较为深刻地把握政府信任的合法性来源，有针对性地阐释政府加强经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设的人本价值，为建构政府信任提供“五位一体”的策略选择和具体途径，从而为实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴奠定坚实的政治基础。
按照行为主义政治学创始人拉斯维尔(Lasswell，1947)①的理论逻辑[1]，信任是主体对符合自己利益的客体相信并有所托付的复杂的心理态度和行为意向，其生成根植于政治、经济、文化、社会、生态所组织的整体网络环境之中。一般来讲，公众信任政府与否通常源自对政府行政能力及其绩效表现的经验评价，特别取决于政府推行的改革及其成效。政府活动和改革是否能够推动经济繁荣、政治民主、文化进步、社会和谐和生态文明，是否能够满足公众日益增长的经济权益、政治权益、文化权益、社会权益和生态权益，是否能够不断改善和提高公众的全面生活质量，包括物质生活、文化生活、政治生活、社会生活以及生态环境生活，直接影响着公众心理的安全感、满足感、尊严感、认同感和幸福感，从而决定着公众对政府的信任程度和民意支持率。事实证明，公众生活幸福指数一般与政府信任度呈正相关关系，公众生活幸福指数越高，则对政府的满意度、信任度和支持率就会越高。
一、经济繁荣：建构政府信任的物质基础
衣食住行等生理需要是人类最基本的需要，是个人生存和发展的基本物质条件。一个国家、一个地区的民众物质生活质量、富裕程度、幸福指数从根本上取决于当地经济发展水平。经济发展达到相当高的水平，将为社会创造更多的创业、就业机会，提供更完善的投资生产环境和交通基础设施，为社会供给的产品服务种类会更丰富、品质会更精良，与此相应，公众个人及家庭经济收入水平也将会同步提高。在市场供给充足和民众购买能力旺盛相平衡的条件下，经济发展能够满足人们日益膨胀、日益多样、日益增高的物质生活需求，提高民众的经济生活满意程度。当今世界，各国经济发展越来越离不开政府这只“看得见的手”的积极干预和政策推动，加强经济调节、严格市场监管已经成为各国政府的核心职能。政府经济管理的目的在于不断解放和发展生产力，引导国民经济实现持续、快速、健康、协调发展，确保国家或地区综合经济实力的增强，从而满足民众日益增长的物质生活需要，提高人民的生活水平。因此，能否发展经济，促进经济繁荣，是社会的首要任务，也是政府第一位的工作，是民众评价政府能力的首要指标，对于政府信任具有决定性的意义。
通过世界范围连续多年的考察(Ronald F.Inglehar 1981，1990—1991，1995—1997)，证明了经济发展与政治信任存在密切关系。他指出，从相对短期的情况来看，“如果经济循环一直进展顺利，那么对在职者的支持增加；如果经济表现不好，那么对在职者的支持下降”[2]82-89。Citrin & Green(1986)、Miller(1983)等学者的研究表明，对经济状况评价的改善会增进人们对政府的信任[3]。20世纪60年代，全球性经济繁荣给世界各国的民众带来了物质生活的极大改善，各国政府赢得了民众的普遍信任和高度支持，而且民众充满了对当局政府的信心以及更加美好幸福生活的期待。然而随着70年代石油危机的爆发，全球经济普遍受到冲击，出现了失业率上升、通货膨胀加快、企业濒临倒闭、市场供给短缺、社会福利缩减等等一系列持续恶化现象。在这种经济发展迟缓甚至衰退的背景下，民众收入水平整体减少，购买能力大大缩水，生活质量急速下滑，美好生活希望破灭。民众认为政府对于经济衰退乃至危机的产生负有不可推卸的责任，并对政府摆脱经济危机的能力表示怀疑，对政府进行指责、批评和抗议的声音不绝于耳，各国政府普遍陷入财政赤字、绩效赤字和信任赤字三重危机之中。时至今日，在新一轮全球经济危机的强力冲击之下，传统西方发达国家(如日本、希腊、意大利等)因经济持续衰退致使政府权力在民众指责声中频繁更迭，美国也因市场需求低迷、经济增长乏力、国家债务危机，联邦政府信任度从前一年的46％跌到了2011年的40％。与此形成鲜明对照，中国、巴西等新兴经济体国家则因经济快速强劲增长产生了政府信任度直线攀升的趋势。世界五大公关公司之一的爱德曼发布的2011全球信任度调查报告显示，中国政府以88％的信任度排名全球第一，比前一年的74％提高了14个百分点；巴西由2010年的39％直线攀升至85％[4]。
美国学者埃里克·M.乌斯拉纳研究表明，经济发展与信任的分布(包括人际信任和对公共机构的信任)成正态分布，而且这种联系不应当单纯看个人经济状况，而更要关注不平等的存在。收入分配差距越大，政府信任度就越低。因此，政府应当通过宏观调控提高经济增长质量和效益，保证社会总供给和总需求平衡，促进充分就业，稳定物价上涨幅度，并且应当合理设计和完善收入分配改革方案，保证所有国民能够分享经济发展的成果，尽量缩小收入差距，尤其是提高低收入者的收入水平，扩大中等收入者规模。只有这样，才能保证广大民众实际经济收入水平不断增长，满足民众绝大多数产品服务消费的升级需要，进而形成有利于社会稳定的“橄榄型”阶层分布结构，产生民众对政府广泛、持久、稳定的信任与支持。
二、政治民主：建构政府信任的制度渠道
政府与公民之间的关系，即国家政权与人民群众之间的关系，能否处理好是衡量一定社会制度政治文明程度的重要标志[5]。亨廷顿更是强调了政治制度的有效性与政治信任的正面关系。他认为，政治制度是否具有动员新的社会力量与政治集团进入政治体系和政治过程的能力，对于政治稳定和政治信任的影响最为重要[6]。在专制制度下，民众没有自由平等，民主自治权利被剥夺，因为匮乏、蒙昧、恐惧和暴力强制而对统治当局形成绝对的、无条件的所谓“迷信”、“盲信”和“惧信”，与统治政府之间的关系基本处于两种极端状态，或者保持政治麻木、政治疏离，或者陷入紧张对抗、激烈冲突。随着市场经济发展和社会文明进步，利益驱动和公平竞争逐渐唤醒了民众的理性思考，公民的主体意识、平等意识、民主意识、权利意识等日益增强。人们开始清醒地认识到“政府是必要的恶”，政府权力是一把双刃剑，它既承担提供公共利益的宗旨，也具有自我膨胀的本性。为了确保公共利益不被侵犯，公众必须理智地对待公共权力及其掌权者，必须对政府及其行政人员始终保持必要的戒备意识。因此，理性的政府信任应当是一种有节制的信任，是介于信任和不信任之间“亦此亦彼”的动态平衡心理。信任政府不可能是完全的、绝对的，更不应该是盲目的忠诚、狂热的拥护。良性的政府信任要以信任为基础，并要保持一定程度的健康、合理的不信任，处于一种有限信任的状态。在这种理性状态下，信任居于主导地位，显现主流价值效用，不信任作为潜在的制衡和矫正机制，只是一种节制的工具，更多情况下是一种辅助手段，扮演监督制衡的角色。相对于直接企图制度化信任的专制独裁统治，民主政治的大多数原则和机制以制度化的不信任为假设前提，为承受风险的信任者提供某种防范与保证措施，以为理性的政府信任创设合理合法的政治制度渠道。民主政治的悖论，就在于制度化的不信任程度越高，自发的、普遍性的信任就越容易萌发，信任水平就越高[7]。
民主政治要求政府应当健全民主制度、丰富民主形式、扩展民主渠道，充分保障公众的知情权、参与权、表达权和监督权，为建构政府与公众的信任关系提供了多元化的生成机制。首先，民主政治要求推行政务公开，扩大信息公开的范围，拓宽信息沟通的渠道，提高政府的透明度，从而有助于消除公众对政府及其管理活动的神秘感，实现从认知到熟悉、从了解到理解，再到信任乃至合作目的。其次，民主政治强调政府应该尊重社会公众的参与权利，努力为公众参与政治生活提供充分而有效的途径。公众直接广泛地参与治理，可以扮演当家做主的主人翁角色，满足公众政治参与的普遍愿望和权益诉求，并且能够使政府真正从公众的意愿和利益出发治理国家和社会事务，从而激发起公众自愿服从的情感，获得公众的支持和拥护。再次，民主政治强调发展政府与公众的互动合作，实现对国家和社会公共事务的共同治理。在这种良性互动过程中，可以培育和积累社会资本，促进公民社会的发展，培养和发掘公众的参与技能，弥补政府能力的不足，提高公共事务的治理效果。最后，民主政治要求政府完善监督制约机制，在公共领域接受公众的监督，增强社会责任感，可以有效预防政府滥用权力和腐败，促使政府依法、公正行使职权，降低和消解政府道德风险。总之，民主政治的核心要素和本质特征是平等和协商、公正和透明、参与和选择、权利和尊重、自主和自由，其最大效能就在于能够缩小或消除可能存在于政府与公众之间的对立情绪，创设有利于政府信任孕育和萌发的制度框架，构建政府和公众之间和谐的协同治理关系。
三、文化传承：建构政府信任的软件因素
文化渗透于人类社会生活的各个领域，越来越成为民族凝聚力和创造力的重要源泉，对民族认同、政治认同乃至国家认同起着“稳定剂”和“催化剂”的作用。政府信任作为一种公众对政府的政治认知、政治情感和政治理性，属于特殊政治认同的范畴，必然与本国的道德、宗教、历史、社会传统和意识形态等众多文化因素有密切关系。文化主义者认为政府信任就是文化价值塑造的产物，于人们成长的早期社会化过程中形成，具有明显的社会差异性[6]。马得勇(2007)对亚洲8个国家(包括中国)和地区的政府信任及其起源进行实证分析，发现作为一个文化因素的威权主义价值观对政府信任的影响呈正相关关系，而且随着现代化进程的深入，这些国家还因受威权主义价值观因素正面影响的日渐减弱而出现政府信任的下降趋势[8]。英格尔哈特对几十个国家(包括中国)进行了三次“世界价值观调查”，发现受新教和儒教影响的国家比受天主教、东正教、伊斯兰教影响的国家更容易产生信任。因此，得出结论，一个国家公众的主观幸福水平与包括价值观在内的全部历史文化传统有关。世界各国政府在致力于依靠民主制度与治理绩效来增加政府信任的同时，必须重视文化因素的关键作用[2]89-111。
美国政治家亨廷顿认为，在一个世界各国都以文化来界定自己的时代，一个没有文化核心而仅仅依靠政治信条来界定自己的国家和政府将难以在讲求文化的多文明世界里立足。他告诫说，作为一个民族成分异常复杂的移民国家，美国应该发扬盎格鲁-新教的文化、传统和价值观，以此确立美国的根本“特性”，否则美国就有分化和衰落的危险[9]。同样，中国政府也应当继承和弘扬中华民族传统文化，并以此为基石，坚持和不断推进社会主义核心价值体系建设，使得公众更加明确马克思主义指导思想，更加坚定中国特色社会主义共同理想信念，更加树立以爱国主义为核心的民族精神和以改革创新为核心的时代精神，更加提倡社会主义公民道德风貌，从而形成鲜明意识形态的政治认同，塑造具有中国特色社会主义的和谐政府信任关系。
政府信任除了受文化传统和主流意识形态的影响外，与后天的政治社会化也具有密切关系。一般来说，教育对政府信任的影响比较明显。受教育程度低，政治参与意识就低，容易出现政治麻木或政治冷漠，列宁就曾经说过“文盲是站在政治之外的”；受教育程度高则会乐于关心时政，并且理性程度更高，不会对政府表现作出妄断，即使在政府面临危机事件时，也不会轻信和散播对政府不利的传言，正所谓“谣言止于智者”。通过政治社会化过程，尤其是加强公民教育，可以培养公民的主体意识和责任意识，引导公民树立坚定的政治信仰和政治立场，提高包括友爱、互助、正义、宽容、信任等价值的公民美德，从而塑造理性从容的参与型公民文化。具有一定政治美德的公民，通过对话和协商，积极参与公共事务的治理，“从政府服务被动的消费者变成创造社区特定性格的积极的活动者”，成为社会治理的一部分，承担着社区的责任，“而不是把自己要么看做是孤立的政府服务的消费者，要么看做是政府对立或反对的力量”[10]。
四、社会和谐：建构政府信任的同步条件
政府信任反映了整个社会对政府的总体信任状况，或者是作为一个整体的公众与政府之间的信任关系。事实上，公众绝非铁板一块，而是存在着阶层之间、个人之间巨大差异的社会共同体。伴随着这些差异的是不同公民和不同社会阶层之间充满歧见和冲突的利益关系。由于有限资源的严格限制，政府满足公众利益要求的情况充满了不平衡性，即政府在满足一些社会利益要求的同时不可避免会难以满足另一些同样合理的利益要求，以是否满足自身利益要求来确定是否信任政府也必然形成强烈的反差。因此，能否统筹协调各方面利益关系，积极预防和妥善处理社会矛盾，解决普遍关注的民生问题，既是衡量社会是否和谐的重要标志，也是政府赢得普遍信任和广泛支持的利益基础。政府信任是和谐社会的政治基础，社会和谐是政府信任的前提依据。
社会和谐的最低限度或根本要求是控制社会冲突，维护社会秩序。所谓“稳定压倒一切”，如果存在社会冲突以及社会冲突不断扩大或激化，社会秩序就会受到威胁，社会公众就会处于普遍的不安全感之中，其他如自由、平等、民主、发展等要求也永远难以实现。人类之所以创建政府，其初衷就是期望政府能够有效地控制社会冲突，调整或维持整个社会生活的基本秩序，满足社会公众安全感和归属感的基本需要。“守夜人”是政府最起码的角色，政府只有能够忠实履行维护社会秩序的基本职能，才可能获得社会公众的最基本信任。
与此同时，公平正义自古以来就是社会公众对于政府功能价值的永恒诉求，也是社会和谐的基本条件。无论何时何地，只要是超过两个人的地方，追求公平都是人们相处过程的目标。任何人一旦感受到不公平，不满、怨恨、敌视、对抗的心理情绪就会油然而生甚至激烈爆发，而且几乎所有的社会问题也是由于不公平产生的。“替天行道”、主持公道、伸张正义是古代社会普通民众对统治政府的一种朴素的、现实的诉求。时至当代，社会阶层逐渐分化、利益要求日益多元、人际关系高度复杂，在协调利益分配、化解利益矛盾、维护公平正义、提升社会福利方面，社会公众对政府寄予更多更高的期望，对政府的公共服务和社会管理功能产生普遍诉求，常常会因为诉求得不到满足而对社会和政府形成偏见或不满，甚至采取过激行为与政府形成对抗，导致社会的不和谐。因此，政府必须着眼于解决社会民众最关心、最直接、最现实的利益问题，坚持把加强和改善民生放在重中之重的位置，推进惠及全体国民的基本公共服务均等化，满足社会公众全面快速增长的公共需求，实现全体人民(尤其是弱势群体)学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居的基本愿望，从而既解决社会公众的“现实困境”，免于导致“现实性烦躁”，又可以消除社会公众的“未来威胁”，避免引发“预期性的焦虑”[11]，增加社会公众的安全感、尊严感和幸福感。
在满足社会公众生存和发展的基本需求，消除公众生活的后顾之忧基础上，政府还有责任、有必要进一步加强和创新社会管理，以最大程度增进社会福利，最大限度增加社会和谐因素，最大能量激发社会活力。首先，政府必须依法逐步建立权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，给每一个社会成员的发展以均衡的条件、平等的机会、适当的利益。其次，政府还必须建立健全科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制和权益保障机制，以引导公众通过制度化、规范化、程序化的途径，理性表达自己的正当利益要求，从而妥善和及时化解各种社会矛盾，密切政府和社会公众之间的联系。再次，政府应当尊重人民群众的主人翁地位，倡导社会公众的首创精神，积极调动广大社会公众的主动性和创造性，大力培育和扶植社会中介组织，充分汲取和凝聚社会公众的无穷智慧和巨大潜能，形成党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理格局。
五、生态文明：建构政府信任的自然环境因素
人有温饱、功利、道德、信仰和天地五种境界，“天人合一”、“仁民爱物”是古代思想家感悟到的人生追求的至高境界，也就是现代工业文明之后的生态文明所倡导的人与自然之间和谐共生的美好愿景。人类要追求高度的物质享受、政治享受、精神享受和社会享受，必须要以良好的自然生态为基本条件，否则将是不可想象的，也是难以持久的。20世纪60年代，西方发达国家在加快工业化进程带来经济繁荣的同时，也进一步加剧了资源能源消耗和自然环境破坏，导致诸如能源枯竭、土地沙化、河流污染、酸雨泛滥、食物中毒、流行病蔓延等等一系列生态灾难，严重危害了社会公众的生命健康和生活质量。这些生态危机事件的频繁发生，使公众对政府日益感到灰心，很大程度上抵消了经济增长带来的政府满意度和信任感。可惜的是，80年代中国社会重启工业化进程以后，各级政府没有吸取西方国家的惨痛历史教训，而是采取粗放型经济增长方式，忽视环境保护，为谋求短期利益，甚至不惜以资源过度开发、生态环境恶化为代价换取快速经济增长。这样，不仅使经济发展陷入了资源环境束缚的瓶颈，而且由于环境污染给民众生命健康带来危害，导致公众生活质量出现严重恶化。进入21世纪以来，环境问题成为公众关注的热点，并出现逐年升温的趋势。2007年发布的《中国公众环保民生指数(2006)》调查显示，高达86％的公众认同环境污染对现代人的健康造成了很大影响，39％的公众认为环境污染给本人和家人健康造成了很大影响或较大影响，普遍产生了因食品、河流、空气等污染而引发的所谓“谈食色变”、“饮水思危”和“忍气吞声”等心理恐慌现象。
生态环境是一种典型的公共产品和公共资源，保护环境、治理污染是政府义不容辞的神圣职责。作为法定的环保责任第一人，面对生态环境严重污染以及由此造成的公众身心健康遭受威胁，各级政府当然难辞其咎，必然要成为公众抱怨、质疑、问责的焦点。事实上，从近几年数量激增和层次提高的农民上访以及规模日益增大的社会群体性事件就可以看出，环境污染已经成为位列土地征占和村财务之后，引发干群矛盾、官民对立的最重要因素，占总比重的20％左右，并呈现逐年上升的趋势[12]。社会学家于建嵘(2008)所做的报告指出，因环境问题引发的上访和群体性事件正以年均29％的速度递增，而且上访主体多采取整村或几个村联合行动的方式，控告对象虽然主要是厂矿企业，然而地方政府则因盲目招商引进污染企业以及包庇袒护、隐瞒强压的恶劣行为，也多被民众报上了媒体，甚至送上了法庭。胡荣教授2003—2005年随机问卷调查了曾经上访过的农民，所做的多元回归分析结果表明，农民上访的直接结果造成了各级政府的信任流失，而且上访者到达政府层次每提高一级，其对下级政府的信任就减少一个档次，随着上访层次的提高，还对高层政府的信任产生了显著的负面影响[3]。据此可以推断，随着环境污染事件的增多，民众上访数量的不断攀升，各级政府包括中央政府的信任度已经出现了不容忽视的流失。
可喜的是，自党的十六大以来，“绿色发展”的理念开始进入执政视野，逐渐在中国生根发芽，并被提升到了建设生态文明的高度，与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设并列成为社会主义事业“五位一体”建设的战略目标。刚刚结束的十八大，更是明确把生态文明建设放在突出地位，强调将其融入社会主义事业的各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。在全面建成小康社会的过程中，生态文明建设要求政府应当按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，着力满足社会公众的生态需求，维护社会公众的生态权益，让人们喝上干净的水，呼吸新鲜的空气，吃上放心的食物，生活在优美宜居的环境中，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。良好美丽的生态环境不仅能够保证公众身体健康，全面提升社会公众的生活质量，而且能优化公众的心理感受，促使公众产生愉悦、温和、友爱、包容的积极社会心态，缓解和消除幽暗、冷漠、焦虑、暴戾的不良心态，激起安居乐业的幸福思想和爱乡恋土的忠贞情结。同时，在建设生态文明的目标指导下，基于人与自然之融洽互动，将逐步实现从地方政府绝对主导向地方政府、市场、社会共同参与的多元治理体系的转变，社会公众与政府建立合作治理的伙伴关系，必将产生一种以地方政府为核心的向心力和凝聚力，增强对本地域乃至整个国家的认同感和归属感。
总而言之，政府信任是社会公众基于各种权益满足而对政府及其行政人员行使行政权力从事公共管理和公共服务活动的价值评价，是一种情感依托和理性合作的统一。作为一种政治心理，政府信任直接来源于公众全面生活质量提高而产生的安全感、满足感、认同感、尊严感和幸福感，背后深层次的原因则是政府以往良好绩效表现的赞美性评价和未来行政行为及改革成效的乐观性期待。从对政府及其行政行为的认知判断到情感依托，再到理性预期乃至行为支持，政府信任表现为由知、情、意、行四种逻辑要素依次递进、相互融合的形成过程，具有一定的建构性，是社会公众在经济、政治、文化、社会及生态生活体验过程中逐渐构建起来的复合政治心理结构。当前中国已经进入到由生存型社会向发展型社会转型的崭新发展阶段，社会公众的需求层面和质量要求全面升级，呈现出日益多样化、个性化、品质化的时代特征，更加注重生存安全、生活有趣、生命健康、生长自由，对维护自身经济权益、政治权益、文化权益、社会权益和生态权益的要求和期望值越来越高。在党的十八大会议精神指导下，深入贯彻落实科学发展观，必须始终坚持把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，按照中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局，坚持经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设协调发展，走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。只有这样，才能必然建成经济、政治、文化、社会和生态文明全面发展的小康社会，也才能必然建成改革发展成果惠及十几亿人口的小康社会，而且必然能够使得中国共产党及其领导的中国政府在广大社会民众心目中形成持久、稳定的感召力和公信力，实现中华民族伟大复兴。
注释：
①美国学者拉斯维尔用环境(E)—事先倾向(P)—反应(R)作为政治分析的基本公式来研究个体政治态度及其政治参与的逻辑反应，因而成为行为主义政治学的创始人之一。