试析美国公众外交的重新兴起，本文主要内容关键词为：美国论文,外交论文,公众论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
冷战结束后，美国成为世界惟一的超级大国。怎样认识和评判美国的对外文化战略，不仅是一个理论问题，而且直接关系到各国文化战略的选择与确立。无疑，美国政府制定的对外文化政策和由政府直接推行或主导的对外文化活动，是考察美国对外文化战略的一个重要方面。在美国，政府推行对外文化活动是在“公众外交”的名目下进行的。因此，本文将对美国公众外交的含义及“9·11”事件后美国公众外交的重新兴起进行介绍和分析。
一
“公众外交”这个概念源于美国，最早出现在1965年，用来指当时美国新闻署进行的提供信息和教育文化交流等非传统的外交活动。几十年来，美国学术界和外交界对公众外交的定义说法不一，但总体说来，公众外交具有以下特征：
1.从行为主体上看，公众外交是一种政府行为
美国的公众外交先后主要由美国新闻署、美国国际交流署和国务院等机构负责，国防部、教育部、国际发展署等机构也从事一定的活动。此外，美国政府还资助或者鼓励一些美国私人和民间组织团体参与美国公众外交活动。
2.从行为对象上看，美国公众外交针对的是外国民众
它通过有选择地向其他国家的人群、组织解释和宣传美国所奉行的政策以及传播美国的文化来影响他们的思想，在他国形成有利于美国的舆论环境，进而影响该国政府的对外政策。在这一点上，公众外交与传统外交有了清晰的区分，即传统外交是一国政府与另一国政府的互动，其行为对象是他国政府。
3.从内容上看，美国公众外交主要是进行对外文化宣传活动
美国公众外交的活动主要有：通过出版物、国际广播、讲座等宣传美国的政策及美国的政治经济制度和社会文化；开展人员交流、英语语言教学及文学艺术品展览、文艺演出等教育文化活动；开展图书翻译及对外赠书活动，在许多国家建立图书信息中心、美国文化中心；调查国外公共舆论；等等。这些活动大致可分为两类，一是宣传美国政策，一是着眼于长远的文化活动(注：有些美国学者倾向于将第二类活动称为文化外交活动。)，两类关注的都是对外文化关系。
4.从行为方式上看，与传统外交相比，公众外交具有更强的公开性
美国公众外交活动是由政府部门和接受政府指导或资助的非政府组织向外国民众介绍、说明、解释美国的对外政策和社会文化，采取书籍资料、广播、人员交流等公开手段。而传统外交主要是对外国政府，尤其是外国中央政府和行政官员及负责处理外交事务的官员，具有很强的秘密性。
5.从目的上看，公众外交是维护本国国家利益的一种外交方式
美国公众外交主要有两个目标。一是对外宣传美国的政策，特别是外交政策，希望通过解释、说服工作来赢得外国民众对美国政策的理解和支持，进而影响他国政府的政策。二是通过文化交流使外国民众更好地了解美国，了解其社会制度和社会文化，进而形成理解和支持美国政策的国际大环境。总而言之，这两个目标分别着眼于美国近期利益和长远利益。虽然为达到这两个目标而采取的方式不同，但都是为了维护美国的国家利益。不难看出，公众外交与传统外交是密切联系的，公众外交是传统外交的重要补充，二者都以国家利益为圭臬。
二
美国公众外交的重新兴起是在“9·11”事件之后。之所以说是“重新”是因为：其一，美国政府从事公众外交活动由来已久，正式的有组织的政府行为可追溯到两次世界大战期间为战争需要而进行的宣传活动。二战结束后，由于冷战的爆发以及美国和苏联在意识形态领域的对抗，美国政府的对外宣传和文化活动再次找到用武之地。公众外交成为和平状态下政府的常规对外活动。其二，冷战结束后初期，美国公众外交一度低落。以对外教育文化交流为例，1993—2001年，美国用于对外教育文化交流的资金由34900 万美元降到23200万美元，降幅超过33%，1995年参与交流的人数由大约45000人降到290 00人(The U.S.Advisory Commission on Public Diplomacy,Building America's Public Diplomacy through a Reformed Structure and Additional Resources，Washington，2002,P.10)。其他公众外交活动资金也急剧减少，致使一些项目或被取消 或急剧缩小规模。公众外交遭到忽视，最明显的表现莫过于其负责机构美国新闻署丧失 了独立地位，于1999年10月1日被正式取消，其职能除保留了国际广播外(注：由国际广 播电视局(International Broadcasting Bureau)和美国广播管理委员会(The U.S.Broadcasting Board of Governors，简称BBG)负责。)，其他均归并到美国国务院。
2001年发生的“9·11”事件为美国公众外交的重新兴起提供了契机。此后，公众外交得到了美国社会各界的高度重视。公众外交的骤然升温，主要表现在：
1.美国各界对公众外交研究的兴起
虽然公众外交已有数十年的实践，但是直到近几年美国学者才真正予以重视。“9·11 ”事件后，关于公众外交的文章在学术杂志上频频出现，仅《华盛顿季刊》春季号一期 就发表了四篇文章主张开展公众外交。此外，关于公众外交的学术专著和思想库报告纷 纷推出。比如，在美国外交界颇有影响的对外关系委员会就设有专门研究公众外交的独 立任务小组，该小组提出的报告名为《发现美国的声音：复兴美国公众外交的战略》、 《公众外交：一个改革的战略》，得出的结论认为“公众外交必须成为美国外交政策的 中心因素”。在美国政府各部门中，连一向不太重视公众外交的国会也召开听证会并支 持政府进行公众外交。2003年6月，根据众议院拨款委员会司法小组委员会的指令，国 务院组建了由13名非官方专家组成的“对阿拉伯和穆斯林世界的公众外交的咨询小组” ，为公众外交建言献策。美国国防部门开始研究对外信息发布问题，美国国务院的公众 外交咨询委员会更是对公众外交频频提出报告(注：美国政府各部门关于公众外交的研 究报告主要有：The Report of the Defense Science Board Task Force on Managed Information Dissemination(2001),by the Office of the Under Secretary of Defense for Acquisition,Technology and Logistics;Building America's Public Diplomacy through a Reformed Structure and Additional Resources(2002),a Report of the U.S.Advisory Commission on Public Diplomacy;U.S.Public Diplomacy(2003),by the U.S.General Accounting Office.)。
2.公众外交在外交实践中地位的提升
在外交战略调整中，2002年9月，布什政府的“美国国家安全战略”，将“传播美国价值观，扩大自由和繁荣带来的利益”列为美国优先解决的三大安全课题之一(注：该报告明确提出美国新时期的三大战略性任务：以各种手段防范和制止恐怖主义的威胁，巩固军事同盟并与大国维持良好的关系，在全球范围内推广美国的价值观，促进美国经济的发展。)，也就是说，美国已将公众外交战略同国土安全战略、军事安全战略—并作 为国家安全战略的组成部分。美国将公众外交当作“不能落后于战争”的反恐手段，对 公众外交的重视迅速体现在行动中。一方面，它完善机构设置，重视公众外交的统合工 作。“9·11”事件后不久，白宫设立了分管公共信息的“战争室”(War Room)；为了 有效做好与伙伴国联合反恐中的信息工作，美国联合英国和巴基斯坦分别在华盛顿、伦 敦和伊斯兰堡建立了“联合信息中心”(Coalition Information Center)。2002年，白 宫成立了“全球传播办公室”(Office of Global Communication)，担负着协调总统、 各执行部门、美国的盟国以及私人合作者等与公众外交相关的诸方面之间的关系的任务 (Ibid.P.5)。在快速组建有关机构的同时，美国政府还采取了具体的行动。“9·11事 件”发生后不久，美国国务院迅速“向世界讲述美国的经历”，介绍布什政府在打击恐 怖主义行动中做出的最新努力，其中之一便是国务院出版的“恐怖主义网”(The Network of Terrorism)事实手册；国会通过紧急势态补充拨款法，拨款1225万美元用 于扩大对阿富汗及其周边区的广播。另外，美国国务院还邀请阿拉伯记者走进美国，让 他们了解美国文化，引导、说服他们宣扬美国的价值观。目前，美国仍在积极谋划其他 加强公众外交的举措。值得指出的是，美国行政部门加强公众外交的努力得到了国会的 实质性支持：2003年国会通过《2002年自由促进法案》，每年为公众外交预算注入4.97 亿美元资金(R.S.Zaharna，The Unintended Consequences of Crisis Public Diplomacy;American Public Diplomacy in the Arab World,Policy Brief Vol.8,No.2,2003)。
此外，要正确认识美国公众外交的重新兴起，还需要对冷战结束后不久公众外交的低落有所理解。这种低落，并不是美国放松了所谓的对“世界领导的责任”，也并不是美国对自己的政治经济社会发展模式、价值观念有了新的认识。相反，美国仍然认为美国的民主、生活方式、价值观念应该输出到其他国家或地区，只不过执政的共和党认为美国文化的优越性是不言自明的，不需要进行特别的倡导，由民间机构担当对外输出的使命就足以了(Walter Laqueur,Saving Public Diplomacy:Broadcasting America's Message Matters,Foreign Affairs,September/October，1994)，所以共和党反对民主 党在对外政策上热衷于对外文化输出活动，并主张改组对外政策机构。事实上，冷战后 美国决策者认为西方民主和市场经济获得了胜利，并以民主和市场经济的保护者自居， 竭力推广这种“改造世界政治经济体系的世界标准”。因此，即使在冷战结束后公众外 交的低落期，美国各届政府也无不将在全球倡导美式的民主自由体制、经济发展模式、 文化价值观念等作为国家战略的重要内容，如1992年，克林顿的“扩展战略”、1994年 7月《参与与扩展的国家安全战略》报告、1997年面向新世纪的“塑造—反应—准备” 战略等等。同时，冷战结束后，美国学术界也出现了许多宣扬西方文明包括西方的价值 观念、道德标准等的理论。如弗朗西斯·福山的“历史终结论”以冷战胜利者姿态，宣 告“自由”、“民主”将成为“人类意识形态进步的终点”；萨缪尔·亨廷顿的“文明 冲突论”认为冷战后文明的冲突将主宰全球政治，建议政府警惕其他文明的崛起；等等 。
三
公众外交在美国重新崛起的原因可归结为以下几点。
1.“9·11”事件是美国政府重新提升公众外交地位的直接诱因
“9·11”事件惊醒了自信与乐观的美国人，使越来越多的人突然意识到世界对美国的认识与美国对自身的认识之间存在着强烈的反差，意识到“美国的形象问题不仅是地区 性的，也是全球性的”(Peter G.Peterson,Public Diplomacy And The War On Terrorism,Foreign Policy，September/October，2002)。他们认为“憎恨美国的不仅 是伊斯兰人和阿拉伯人，甚至包括欧洲、拉美、东亚以及自己的盟国”。对于这种反美 主义的兴起，美国的主流观点认为，问题不在于美国的作为，而在于阿拉伯世界不能理 解美国所代表的现代性和价值观(Lamis Andoni,Deeds Speak Louder Than Words,Washington Quarterly,Spring 2002)；那些憎恨美国的民主与自由的极端分子有意扭 曲美国的意图和行为，进行恶意宣传，而像沙特阿拉伯、伊朗等国家的民众没有或缺乏 接触外界信息的途径，这为极端分子的恶意宣传创造了条件。因此，“事实上，是这些 国家媒体的持续不断的不容质疑的反西方宣传造成了自杀性炸弹和所谓的殉道者。”(David Hoffman,Beyond Public Diplomacy,Foreign Affairs,March/April，2002)于 是，在美国看来，一场新的“思想战争”又打响了。开展公众外交，以改变外国民众对 美国的观念，成为美国推行单边主义的一个重要手段。
2.经济全球化和信息化时代是美国公众交重新兴起的时代背景
公众外交在美国的重新兴起，还同时代发展因素有关。
在经济全球化与信息化的时代，国际政治领域中的非国家行为体地位上升，国家已部分失去对信息的垄断权。各种非国家行为体，如跨国公司、非政府组织等的能力不断增强，权力正向不同行为体扩散，各种行为体在同一个“多中心”的和相互依赖的体系中互动。由于新媒体的不断涌现，各国民众参与国内国际事务的途径和渠道日益多样化，其影响力也不断扩大，世界舆论的重要性与日俱增。这样，一方面，各国民众希望获取其他国家的信息和政策情况；另一方面，一国政府要获得对外政策的成功，必须尽可能争取国际舆论和他国民众的理解。在这方面，传统外交模式显出了不足，美国的公众外交作为针对外国民众进行宣传的外交手段，恰好起到了传统外交无法起到的作用。
此外，“软力量”在国家力量中的地位逐渐突出，世界主要大国，尤其是美国日益重视本国“软力量”的发展和运用。“软力量”是相对于传统的军事力量和经济资源等“硬力量”而言的，一般指一国的民族凝聚力和社会凝聚力、文化与意识形态的吸引力与传播力，以及制定、推行和控制国际机构与规则的能力。
国际体系中“软力量”的地位愈来愈被美国看重，是因为：
其一，“硬力量”的发挥逐渐受到限制。随着20世纪70年代新技术革命的展开，各国更加重视质量建军和武器的高科技化。20世纪90年代以来，随着两极体制的崩溃，军事力量在国家对外关系中的作用较之冷战时期明显下降，以“零和博弈”为特征的传统安全观发生改变，军事实力的较量不再是国际竞争与对抗的制高点，走由军事强国进而成为世界强国的传统路子越来越困难。在经济方面，跨国公司的迅速发展，国际分工的日益深化，强化了各国间的相互依存，国与国之间形成了千丝万缕的联系，利益的共同点在增多。此外，一些全球性问题如人口剧增、粮食短缺、环境污染等也日益突出，大规模杀伤性武器扩散、恐怖主义猖獗、跨国犯罪日益严重等等也不容忽视。在这样的国际现实面前，仅仅有传统意义上的军事和经济力量并不能确保一国的强大。正是基于这样的现实状况，美国为保持其“一超”地位，主导建立它所期望的国际秩序，就必须在确保其军事、经济优势的同时，更加强调其政治、文化等方面的优势。
其二，“软力量”的影响力不容小视。“软力量”作为一种依靠吸引力、传播力而不是依靠强制力在国际事务中达到预期结果的能力，与军事等硬性“命令式力量”形成鲜明对照。加强“软力量”建设，一方面使得国家通过整合内部关系来增强本国公民对自身文化价值观的认同感以及本国的凝聚力；另一方面，又使国家能够利用自身文化的吸 引力，以及在国际组织中的主导地位来影响、左右甚至控制其他国家，或把他国纳入自 己的战略轨道，这不失为一种以“文明的”方式取得和维护霸权的途径。在美国看来， 霸权不仅仅是展示和运用金钱、市场规模和武力，更是对军事、政治、经济、文化等各 种力量的综合运用，即在以军事、经济力量压服他国的同时，也要用文化、精神的力量 吸引和同化他国。
当今时代，多样文化、多种思想的交流共存已经成为一个必然趋势。美国在将称霸全球作为其战略目标的前提下，它所推行的公众外交必然是将美国思想、文化、观念凌驾于其他国家之上的一个手段。我们应该意识到，公众外交具有很大的隐蔽性、侵略性和危害性。作为社会主义国家，我们在积极参与经济全球化、扩大对外交往的过程中，必 须对此保持高度的警惕，在维护与发展国家经济利益、维护国家政治安全的同时，还要 加强自身文化建设，加强对外文化交流，维护国家文化安全。公众外交对我国也有重要 的启示意义。作为一个已经加入世贸组织的发展中大国，我国必须十分重视国际社会对 自己的形象定位和行为判断。为此，必须考虑采取有效的措施，开展公众外交，加强对 外交流，展现和塑造一个合作友好的国际形象。