PPP项目社会资本退出机制探究
□郭艳鹏
【内容摘要 】随着我国城市化的进一步推进，城市的规模越来越庞大，城市的基础设施以及公共服务设施的需求缺口非常大。城市公共产品与服务一般由政府承担，但是目前政府的财政捉襟见肘，同时社会资本在运行和维护等方面也更具有效率意识，所以引进社会资本势在必行。当前，PPP模式作为政府和民间资本合作的新模式，但各级政府着眼点更多放在了引进民间资本以解决资金难题，对于民间社会资本的退出却没有清晰详细的规定，这样一来，社会资本有很多的顾虑，导致PPP项目落地率比较低。本文就从PPP的概念、发展历程等方面入手，进而分析社会资本退出的原因以及退出的途径与方式，最后提出一些完善PPP退出机制的一些建议。
【关键词 】PPP模式；社会资本；退出机制
一 、PPP模式简介
(一)PPP模式概念。PPP全称为(Public-Private Partnership)，可以翻译为公私伙伴关系、公私合作伙伴关系、公共/私人合作关系等，主要特征是政府和社会资本是伙伴关系、风险共担、利益共享。PPP模式主要是指政府与社会资本进行合作，合作的领域主要是公共服务和基础设施领域。以往公共物品由政府独立的兴办运营，但是随着经济的快速发展，城市化的快速推进，社会对基础设施和公共服务的需求增长迅速，但是这些项目建设周期漫长，资金需求巨大，政府财政无力应对。那么就需要引进社会资本，实质上PPP模式在很大程度上是政府向社会或者民间资本购买公共服务，政府对这些产品和服务的质量以及定价进行监督。这样民间资本的介入不管是在建设还是运营上都会比单独由政府提供效率要高，同时也发挥了市场配置资源的基础性作用。社会资本主要负责项目设计、建设、运营、维护等大部分工作，项目的收益主要靠项目的使用者付费以及政府的财政补贴，政府在PPP项目的主要任务是进行价格和质量的监督，以保障公共的利益。
(二)PPP模式发展历程。PPP作为公私合营模式出现的比较早，早期比较有代表性的就是18、19世纪欧美在供水和水务方面的尝试。比如英国、法国、荷兰的水务一般都是由私人企业兴办，政府进行一定程度的监督，在早期的公私合作领域，供水、供气这种自然垄断的领域比较常见。另外在收费公路方面也是一个比较常见的领域，这些在欧洲很早便已经出现，美国早期的私人资本进入领域也是交通领域。比较大规模具有现代意义的PPP起源于二战后的英国，尤其是撒切尔夫人当权时期的私有化，当时的原因主要还是政府财政出现困难，国有化的企业效率低下。
PPP模式在我国也有一段时间，我国引进PPP模式的主要背景是国内资金少、技术和管理跟不上，引进外资可以快速地为社会经济的发展提供所必须的基础设施，同时也可以得到先进的技术与管理经验以及资金。比较有代表的就是早期引入外资或者社会资本以BOT模式合建一些基础设施，比如1984年的深圳市广深沙角B电力项目。当时深圳市政府和香港方面的电力公司进行合作，香港方面获得为期十年的特许经营权，深圳市的电力供应迅速跟上，同时到期后，电厂无偿移交给深圳市政府。随后，随着市场经济的进一步发展，社会资本的参与主体越来越多，由最开始的外资、随后的国企央企参与、再到民营企业的参与。合作的领域与模式也更加的多元，合作领域由最初的基础设施发展到后期公共服务领域，合作方式由最初的BOT模式发展到BOOT、BOO、TOT等多种形式。
在生态经济领域，金融行业对生态产业的影响2011年以来保持高研究热度。近年随着绿色金融的快速发展，研究绿色金融在生态文明建设以及生态产业发展中所起的支持作用将成为政府制定绿色金融政策、金融机构完善绿色金融支持机制的重要参考。
(三)PPP合作的形式与模式。根据政府出资和参与程度的不同，PPP大致分为特许经营类和政府购买服务类两种。特许经营类主要是指那些有一定稳定收益的项目，主要采用使用者付费的方式来获得收益，比如自来水公司、高速公路、轨道交通、桥梁隧道这些具有自然垄断性质的行业；政府购买服务类型主要是那些公益性收益很差的公共项目，比如博物馆、监狱、公园等盈利性比较差的项目。
江西在茶叶出口上还是有一定的产品优势的，但光有这些优势还远远不够。通过本文的数据分析可以看出江西茶叶虽然在出口数量和出口额方面都在增加，但在发展过程中还是存在一些问题的，如生产规模小、机器化程度低、产品结构单一等。因此，本文依据江西省茶叶出口的现状，同时借鉴其他学者的研究分析成果，得到出几点应对这些问题的措施，如扩大企业规模、提高机械化水平、优化产品结构等。希望本文的研究可以在一定程度上助力江西茶叶利用自己的优势将江西的茶文化以及茶叶推向世界，同时提高出口茶叶的质量，促进江西经济的发展。
To sumup,this study examines and tries to prove the hypothesis that various modes,or in our case,the visual mode,find their way into textual narration,and with such intertwining of different modes in the textual content,both humor and politics can be discussed implicitly or metaphorically.
二 、社会资本退出原因与退出方式
(二)常见社会资本退出方式比较。
7.建设到期或者运营到期。PPP项目很大一部分属于特许经营类，那么既然是特许的权力，一般都要有一个期限约定。PPP项目一般都会有一个初步的合同期，特许经营权时间到期后，政府和社会资本可以进一步进行商讨，可以继续合作续签合同也可以进行运行的移交。这一类比较常见的是传统的BOT模式，运营到期后，如果项目达到政府的各项评估要求，便可以移交给政府、政府融资平台或者政府指定的公司，这一种退出情况相对比较和平，政府和社会资本合作比较融洽。项目的移交社会资本一般还要把相应的技术人才进行移交，以免影响项目的正常运转，与此同时政府要给予社会资本一定的补偿。
1.股份转让或回购。股份转让退出方式。PPP项目一般是由社会资本和政府一起组建的一个项目公司，按不同的参与贡献程度，多方共同商议彼此的持股比例，比如社会资本贡献的资金、技术、人力，政府贡献的土地、资金等。股份的内部转让，就是说社会资本可以把自身持有的一部分股权进行内部的转让，比如建设机构把股份转让给运营机构，资本退出。当前，内部的转让一般有一定的锁定期，在建设期内一般不允许转让，运行期可以转让。股权的外部转让，是指社会资本可以把自身持有的股份转让给其他持有人，比如PPP项目中的建设方，在项目完成后，可以把股份转让给长期的机构投资者，诸如养老基金、保险机构等。股权的外部转让，一般要满足政府的一些要求，特别是运行方的转让，运行方项目合同到期后，进行股权的转让，股权接收方一般要能保证项目的继续平稳运行，不能造成公众利益受损。
2.项目参与企业破产清算，我国企业的生命周期不太长。我国新企业的平均寿命大致在2～5年左右，由于PPP项目涉及到许多的公司，如果在项目合作期间，有个别的企业破产清算，那么也需要有相应的规则与规定，保证其权益。项目联合体破产清算后，其持有的股份如何处置，以及新加入的参与方股份如何确定都要有相应的预先安排。
1.项目由不同的参与主体构成。PPP项目由诸多参与方组成是社会资本退出的一个重要原因。不同的参与主体组成项目公司，经常称这个项目公司为特殊目的载体，即SPV。PPP项目的全生命周期包括了设计、建设、运营、维护等多个方面。每个部分由不同的主体参与组成联合体，联合体包括了建设承包商、财务投资者、运营商、设备供应商、政府平台公司等。联合体的一些组成部分并不会经历项目的全生命周期，可能只会参与其中的一个阶段，参与项目的时间不一定一致，那么就产生了在生命周期内，社会资本方的退出要求。比如，PPP项目中的工程建设方比较注重建设的经营利润，往往不会参与到后期的运营，所以建设完成后便有资本退出的要求，已达到资金的周转流动。
(一)PPP项目社会资本退出原因。
3.PPP项目融资结构流动性的需要。目前PPP项目中社会资本一般有三种参与主体，一类是建设方、一类是融资机构、还有一类是运营服务商。PPP项目的融资有专门的融资机构介入，在PPP项目的初期可能更多的是来自银行系统的资金。银行系统的资金与项目的时间期限有冲突，银行资金大致在5年左右，长一点的达到10年左右，但是PPP项目单是前期的建设就有可能超过这个时间，那么就会产生期限错配，流动性问题，所以融资的结构也要求有适当的资本退出，适当的资本进入。
4.不可抗拒的事件发生。不可抗拒事件是指那些极端的事件，政府和社会资本都无法提前预料的情况。比如发生诸如地震、海啸、火山爆发等自然灾害或者发生了战争、恐怖袭击等突发情况，合作项目无法继续履约，不得不终止。当前地方政府在安排社会资本退出的主要集中在不可抗拒事件的发生方面，事件发生后由政府临时接管，给予社会资本方一定的补偿，但是这些是一些极端的情况，其他退出情况的安排还需要进一步细化。
6.PPP项目的参与者如果面临对方的违约情况。PPP合作项目既有可能是政府违约也有可能是社会资本方违约，任何一方发生违约情况，都有可能导致项目合同的终止。政府的违约，政府作为项目合同的强势一方，有时候会发生违约情况，比如扶持新的项目与当前项目进行竞争，这种情况在一些道路以及桥梁隧道等项目比较常见，政府愿意多建项目拉动就业和GDP，但是比如道路等一些基础设施，一旦竞争过多的话，社会资本很难收回自身的投入成本。所以，当政府发生诸如此类的违约情况，必须有相应的合同规则保护社会资本的退出，尤其是要有相应的补偿措施。企业或社会资本方也有违约情况。社会资本有天然的利润追逐本性，而PPP项目大部分是涉及到民生的公共物品比如道路、供水供电、水利设施等。如果企业偏离了民生方向，以次充好粗制滥造，那么其实就未达到政府所要求提供的产品与服务。此时，政府也有权力终止合同。
然而，侦查决策却不同于人们日常生活中的一般决策，其本质上是一种专业化的决策。侦查决策过程不仅受到决策主体自身因素、决策环境、决策目标、决策压力等影响，更为重要的是侦查决策所依据的条件具有很大的不确定性、不可知性及对抗性、变化性、复杂性等特点，这些因素综合影响着侦查决策过程。从这个意义上说，侦查决策只能是在有限理性基础上做出的一种风险决策。
5.政策的变更。因为PPP项目是一种政策性的项目，政策随着社会经济的发展可能会发生改变，不同级别的政府的政策还有可能会有冲突。那么原先合规的项目，政策变更后有可能就会变成不合规。比如1996年上海大厂自来水案例，当时上海市政府和英国泰晤士自来水公司签订合约，上海市政府承诺英方每年不低于15%的收益率，但是在2002年国务院发布了《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》，禁止了政府为企业提供担保，因为这种做法违背了市场化风险自担的原则，政府这种兜底的做法其实就是目前的“明股实债”。
应对措施：对照组孕妇登记好住院信息，咨询其是否存在不适症状，并对其进行入院评估。观察组孕妇在对照组的基础上加强心理干预，具体如下：①详细了解孕妇的基本情况，为其建立个人档案，并制定个性化的健康教育方案，每周进行一次心理辅导，帮助其保持积极向上的心态。②产前对孕妇进行心理测试，根据测试结果采取针对性的指导，给其鼓励，减轻孕妇对分娩的担心。③分娩后，安排专业的人员给产妇讲解母婴知识，解答产妇的疑问，另外也建议家人给予产妇给多的关心，使其感受到温暖。
社会资本的退出和进入是同等重要的。社会资本和政府作为伙伴关系，合作的依据是相关的合同，那么政府作为合作的相对强势的一方，如果社会资本没有退出规则的保护，那么很多顾虑就不能消除，就不利于合作项目的开展。同时，社会资本有逐利的“天性”，每个领域都有一定的饱和期，社会资本介入一定领域经营一定时期后，也许有更好的项目，那么社会资本就有很强的退出意愿，去不断的投资有更高收益的项目。
目前国家顶层设计层面，比如国务院、发改委和财政部等部门在引导PPP项目时，往往只是涉及退出方面的原则方向，但是很概括，操作性不强。到省市一级的政府主管单位，着重的是引入资本，对社会资本的退出并没有较为详细的安排，资本的退出安排也常常局限于非正常情况下的临时接收，对于项目期间以及项目到期后的退出没有具体的操作规则。同时社会资本的转让还要得到政府的许可，但是政府许可的情况有哪些，标准是什么，并没有详细的说明。
股权回购退出方式。股权的回购主要是社会资本拿回本金的一个措施，股权的回购主要是公司向股东回购股份，PPP项目的股权回购主要就是政府把社会资本的股权回收。因为PPP项目大多是建设周期相当漫长、建设资金巨大的项目，单靠项目的一些收益，很难收回成本，运营一段时间后社会资本只有把股权售出才能拿回投资。股权回购是政府待项目建成运营一定时期后，由地方融资平台从社会资本方回购股份，有非正常情形下回购和约定回购两种，非正常主要是不可抗拒事件发生后的临时接管，约定回购是指事先约定回购的条款。但是这种方式容易产生政府的或有债务，部分地方政府为了拉动GDP，采用这种“明股实债”的方式，政府首先承诺回购社会资本的股份，同时承诺保底的收益率，这样一来，社会资本的股份实质上就变成了地方政府的债务。“明股实债”股份回购方式已经被政府叫停，但在实际操作中有两种变形方式，一种是到期股权转让给政府投资平台，政府债务变形为国企债务，另一种方式就是金融机构或政府投融资平台对项目提供担保。“明股实债”的方式加大了政府的或有债务，同时也因为不合规也加大了社会资本的退出风险。
2.资产移交退出。这种退出方式一般适用于运行合同期到期的情况，是一种比较理想的情况，移交之后政府要给予社会资本一定的补偿。项目合同到期后，政府要对社会资本的运行情况进行各项的评估，评估合格后方能按约定退出。主要评估社会资本是否有违法行为，产品和服务是否达到了合同的要求标准。达到政府的评估要求后，政府接管项目交由政府平台公司或者指定的第三方公司继续运行。在交接工程中，如果项目涉及到一些较为专业的技术，社会资本要把技术人员交接给政府，以保证项目继续平稳运行，进而维护公众的利益。
3.资产证券化。资产证券化退出模式是一种比较新兴的退出方式。其基础资产就是项目的收益权，PPP项目其实就相当于一个SPV即特殊目的载体，资产证券化的产品和SPV发生关联，项目本身起到了风险和破产隔离。持有资产证券化份额，便拥有了基础资产项目收益的享有权。这种退出方式比较迅速高效，但是这种方式对项目的收益要求比较高，尤其是要求项目有稳定的现金收益，类似于高速公路、发电厂、自来水公司等项目。资产证券化的一个好处就是可以比较高效率地处理好期限错配的问题。在项目的建设初期，建设资金的筹集多依靠银行贷款、信托资金等时间相对项目周期比较短的方式。筹集的资金期限比较短，所以项目还本付息的压力比较大。但是通过资产证券化的方式引入诸如社保基金、保险资金等长期的资金就比较好地解决了期限错配的问题。
4.公开上市模式。公开上市IPO，IPO具有高溢价的特征，比较受追捧。但是目前国内的股票市场上市的门槛较高，同时上市排队的时间较长，一旦发生失败，就要付出很大的时间成本和沉没成本。同时，公开上市还面临一定的限制，比如，社会资本在建设期间一般会有一定期限的锁定期，只有等到运营后才可以退出，那么这种形式的退出方式对于项目建设期间一些参与方就不适用。
三 、完善社会资本退出的政策建议
(一)加强顶层制度设计。顶层设计主要是在立法上以及在政策指导上作出规范。目前PPP项目各项工作的开展主要是依托政府的指导性文件，没有专门的法律进行规范支撑。PPP项目有个特殊的载体SPV，SPV与一般的公司不太一样，是个“空壳公司”，所以需要有专门的法律来规范指引，防止和《公司法》《担保法》《信托法》等法律有冲突的地方。而且PPP的主管单位也不统一，比如财政部和发改委都有各自的指导文件、项目库以及规则。所以，有专门的一部法律来指导PPP项目的开展十分必要，法律内容要对PPP项目的主管单位、退出的各项要求、退出的各种方式作出具体的法律规定，做到有法可依，不然每个地方都没有一个参考标准，会出现各种乱象，会无形中加大民间资本和政府的交易成本。
(二)完善金融市场。社会资本目前比较前沿的退出方式，比如资产证券化、股权的转让、IPO、发行可转换债等，都需要有成熟的金融市场来支撑。一是监管先行，提前划分好不同政府单位的职责与功能，不能出现“九龙治水”的情况。牵头单位要做好各项规则的制定，比如审批的流程、合同范本等，同时还要做好各项金融交易的托管清算，信息披露等工作。二是统一交易市场，当前我国的资产证券化产品相当大一部分是在银行间交易市场上市的，这样一来和交易所是割裂的，银行间市场门槛较高，造成资产证券化产品流动性不足，所以要打通银行间市场和交易所市场，使更多的交易主体参与进来，增强资产证券产品的流动性。再比如，产权交易市场也存在不统一，各个地方都有形形色色的产权交易所，市场不统一，无法形成交易规模。因此，打通各个市场的联系，建立统一的产权交易市场，势在必行。
VRIO模型最早由杰恩·巴尼提出[12]。在《从内部寻求竞争优势》一文中，巴尼概括了该模型的核心思想：可持续竞争优势不能通过简单地评估环境机会和威胁，然后仅在高机会、低威胁的环境中通过经营业务来创造，它还依赖于独特的资源和能力，企业可把这些资源和能力应用于环境竞争中。他认为，判断企业特定的资源和能力是优势还是劣势需要回答以下四个问题：(1)企业的资源和能力通过开发机会和抵御威胁能否增加价值？(2)有多少竞争企业已经获得了这些有价值的资源和能力？(3)与已经获得资源和能力的企业相比，不具有某些资源和能力的企业是否面临获取它的成本劣势？(4)企业是否被组织起来开发利用其资源和能力？
(三)建立统一的PPP学习培训中心。PPP项目的复制性比较强，主管单位应当建立一个统一的学习培训中心，定期交流不同地区、不同行业、不同形式的PPP项目进展，选取好的PPP合作模式、好的PPP退出方式进行推广。同时，通过统一的学习交流平台，也可以及时高效地了解到PPP项目潜在的风险、遇到的难题与困难，通过集体的攻关，主管单位在顶层设计上把各项工作进行规范，为下级地方政府和企业做好项目合作的前期铺垫。PPP学习培训中心也可以为地方政府和企业提供专业的PPP项目咨询服务，还可以建立全国统一的PPP项目库，地方政府和社会资本都可以参考之前的各种PPP项目，这样不仅可以为政府和企业提供项目的样本，也可以方便政府和企业寻找比较合适的合作对象。
【参考文献 】
[1]张国.PPP项目社会资本投资退出机制研究[J].建筑经济，2018，3：2～4
[2]刘蕾，张邓斓.PPP政府投资基金退出时机选择研究[J].统计与决策，2018，5：1～2
[3]杨亚萍，王蕾，刘群英.经营性PPP项目资产证券化退出机制设计[J].工程经济，2018，5：2
[4]宋晓东.PPP模式社会资本退出机制法律研究[D].辽宁大学，2017
[5]鲍程亮.PPP项目社会资本退出路径探讨[J].交通财会，2017，10：11～12
[6]沈军.市政工程PPP项目社会资本退出机制研究[J].产业与科技论坛，2017，16：232
[7]胡冰冰.PPP模式下社会资本退出机制的法律问题研究[D].东南大学，2017
[8]李奕良.PPP中项目公司市场退出时的债权人利益保护[J].产业与科技论坛，2016，16：29
[9]刘振宇、李泽正.金融机构参与PPP项目的若干重点问题[J].宏观经济管理，2016，10：59
[10]黄华珍.PPP项目资产证券化退出机制的法律分析[J].研究与探讨，2015，11：1～2
[11]苗雨聪.PPP产业投资基金退出机制研究—以小湾河环境综合治理工程为例[D].天津财经大学，2015
[12]贾康，孙洁.公私伙伴关系(PPP)的概念、起源、特征与功能[J].财政研究，2009，10：2～7
【作者简介 】郭艳鹏(1992.3～)，男，河南漯河人；中国社会科学院研究生院硕士研究生；研究方向：投资管理学
标签：ppp模式论文; 社会资本论文; 退出机制论文; 中国社会科学院研究生院论文;