我国传媒产业国际竞争力中的政府要素分析，本文主要内容关键词为：国际竞争力论文,要素论文,传媒论文,我国论文,产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、政府与产业竞争力的关系
美国经济学家查尔斯·林德布洛姆在《政治与市场》一书中写道：“在世界上所有的政治制度中，大部分政治是经济性的，而大部分经济亦是政治性的。”（注：[美]查尔斯·林德布洛姆：《政治与市场》，上海三联书店出版社，1992，第9、107页。）这一观点深刻地揭示了政治与经济的密切关系。当我们在考察一国的产业发展时，政府的角色就是需要考察的重要一环。伴随着我国由计划经济体制向市场经济体制的转型，政府与市场的关系问题也成为了人们讨论的热门话题。无论在西方还是在中国都存在着两种分歧极大的观点：一种观点认为政府可以纠正市场的缺陷，这一观点目前在发达国家中，已因国家债务失控，各种政府调节手段最终使经济窒息而受到各方面的质疑；一种则对政府纠正市场缺陷的能力表示怀疑，认为政府行为在市场中只具有有限的能力。（注：何清涟：《现代化的陷阱》（导论），今日中国出版社，1998。）尽管政府在经济发展中具有不可忽视的作用，但是政府的能力是有限的，这一观点已经为越来越多的人所接受。传媒产业与其他产业不同，它具有极强的意识形态属性，与国家的政治意识形态、宗教信仰、民族关系、传统文化价值观等因素具有密切关系，因此各国对待传媒产业的态度一般都比较审慎，传媒政策差别也比较大，从而导致传媒产业竞争力的不同。
那么，政府与产业竞争力到底是一种什么样的关系呢？哈佛大学教授迈克尔·波特的“钻石体系理论”认为：一个国家的生产要素、需求条件、相关与支持产业、以及企业战略、结构与同业竞争是产业竞争力的关键要素，政府并不直接创造产业的竞争力，而是通过影响钻石体系的四项关键要素来影响产业的竞争力。他说：“产业创造竞争优势的过程中，政府的角色是正面还是负面，要看他对钻石体系的影响，它的意义也要根据公共政策的表现去观察。”（注：[美]迈克尔·波特：《国家竞争优势》，华夏出版社，2002，第4、28、119页。）政府对产业竞争力的关系是间接的，即通过政府的公共政策来影响产业竞争力要素及其组合效率，从而间接地对产业的竞争力产生影响。
二、我国传媒业发展中的政府角色
在计划经济条件下，我国的传媒单位是事业单位，而不是经营单位，传媒业由国家包办、财政统包供给，政府部门统管，传媒单位的目标、任务、人员编制、活动经费、岗位设置、人事任免，以及财务制度、人事制度、福利制度都如同行政单位。国家既是传媒业的所有者，又是传媒业的管理者、经营者。在很长一段时期里，传媒业被视为党和政府的宣传机构，从不考虑经济效益。传媒消费支出主要是公费，属于财政转移支付的一部分，所以政府在某种程度上又是传媒业的主要“消费者”。因此，从新中国成立至改革开放前，对于传媒业来说，政府是集所有者、管理者、经营者与消费者“四位一体”的角色。
改革开放以来，虽然传媒企业获得了一定程度的经营自主权，传媒业也出现了诸如投资主体多元化、集团化、上市公司等新的变化，但是传媒业的“事业性质”没有根本改变，国家投资在传媒投资中占有绝对比重，而且管办不分的情况普遍存在。只是传媒业的主要消费者变成了城乡居民。所以，在总体上我国政府在传媒产业中的角色没有发生根本改变，依然是集所有者、管理者和经营者的“三位一体”角色。
政府角色的特殊性表明，在我国，政府权威在传媒业发展中的地位远远高于其他国家，这就决定了在我国传媒产业的竞争力要素中，政府行为具有突出重要的影响力。
三、我国传媒产业政府要素竞争力评价
对于传媒产业来说，政府要素竞争力主要体现在两个方面，一方面，政府是否为传媒产业的发展创造了一个具有竞争力的宏观政治环境，而宏观政治环境的竞争力则是由国家的传媒管理体制、法治完善程度、政府运行效率、政治稳定等多种因素综合作用的结果；一方面，政府的行业监管是否为传媒产业提供了一个具有竞争力的中观产业政策环境，中观产业政策环境竞争力则表现为行业监管的透明度、科学性和健全性。（注：本文关于传媒监管的指标数据采用的是本人参加撰写的《中国文化产业国际竞争力报告》（中国社科文献出版社，2004）中关于文化产业相关调查数据作为替代指标。）为了能够较为准确地反映我国传媒产业政府要素竞争力的水平，本文选取了13个典型国家作为比较对象，它们是北美洲：美国、加拿大；南美洲：巴西；欧洲：英国、法国、德国、意大利、俄罗斯；亚洲：日本、韩国、印度；非洲：南非；澳洲：澳大利亚。
综合竞争力通过极差方法对相关指标进行综合测算得出的。（注：本文在计算中将各主要指标视为等权的，竞争力指数最高为1，最低为0。）在14 个国家中，我国政府行为综合竞争力排名第13位，仅仅略高于俄罗斯，竞争力指数为0.07，只相当于美国、德国、加拿大和澳大利亚的7％左右，英国、法国、日本、意大利的8％左右，是韩国的12.7％；与其他3个发展中国家相比，我国政府要素竞争力也存在相当大的差距，是巴西的20％，印度的30％，南非的44％；处于明显的竞争劣势。
我国政府要素竞争力是14个国家平均水平的11.9％，是发达国家平均水平的8％，是5个发展中国家平均水平的43.7％。可见，政府要素并没有为我国传媒产业提供一个具有竞争力的发展环境。
附图
表1.14个国家传媒产业政府要素国际竞争力指数及排名
国家 竞争力指数
排名
国家
竞争力指数
排名
美国
1 1
意大利
0.68 8
德国
0.942
韩国
0.55 9
加拿大 0.933
巴西
0.35 10
澳大利亚 0.924
印度
0.23 11
法国
0.845
南非
0.16 12
英国
0.836
中国
0.07 13
日本
0.797
俄罗斯
0
14
四、我国传媒产业国际竞争力政府要素具体分析
（一）宏观政治环境与法制环境有待改善
宏观政治环境与法制环境是一个国家最基本的创业环境。改革开放以来，随着经济体制改革的逐步深入，我国的政治体制改革和法制建设也取得了很大成就，国家政治稳定，公民享有更多的政治权利，国家的政治生活更加民主，法律法规体系逐步完善，但是，由于我国目前正处在社会转型期，政治体制改革和法制建设还不能适应新形势的需要。
由于传媒业特殊的意识形态属性，传媒业的发展与国家的宏观政治环境有着密切的关系。特别是国家政治民主化程度对传媒业的繁荣与发展至关重要。由于各国经济发展水平不同，具体政治制度不同，政府对传媒业的控制也有所不同。在我国，党和政府从我国的国情出发，为了使改革与发展有一个良好的社会舆论环境，对传媒控制得较严。与经济体制改革相比，我国的政治体制改革和传媒体制改革相对滞后。对传媒实行严格控制，从某种意义上说，是由我国特殊国情决定的，但是其客观结果是在一定程度上限制了传媒业的发展。
（二）中观产业政策环境亟待改善
政府的行业监管对传媒业的发展具有重大影响。行业监管主要体现在政府的传媒政策上，通过专家综合评分，我国传媒政策的“透明度”、“健全性”和“科学性”三项指标都是14个国家中最低的，说明我国传媒产业政策不具有竞争力。其中，行业监管透明度是最高水平美国的54.8％，是14国家平均水平的68.8％；传媒政策法规的健全性是最高水平美国的48.8％，是14个国家平均水平的63％；传媒政策法规的科学性是最高水平美国的59.3％，是14个国家平均水平的72.9％。（见下图）
附图
附图
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导致我国传媒产业政策缺乏竞争力的原因主要有两个：
1、传媒体制改革滞后是主要原因
传媒产品与其他产品的区别就在于它作用于人的精神世界，具有很强的意识形态属性。
新中国成立后，片面强调传媒的政治功能，强调传媒为政治服务。改革开放后的很长一段时间里，这种观念也没有转变过来，有人认为传媒产业化是资本主义的东西，将传媒产业与资本主义腐朽生活方式必然的联系起来，对传媒产业化持批评和否定态度。同时，传媒与政治天然的密切联系使任何人也不敢贸然提出传媒产业化问题。因此，传媒体制改革就必然落后于经济体制改革，直到现在，在整个国民经济中，传媒产业的贡献率也不是很高。
从另一方面来讲，发展传媒产业必须考虑中国特殊的国情，因为传媒产业化毕竟与长期以来所形成的传媒体制、传媒政策反差太大；传媒生产的商品化、市场化，必然会对人们传统价值观造成巨大冲击；如何处理传媒产业化与政治意识形态的关系，传媒业哪些可以产业化，哪些不可以产业化，这些问题的解决不仅需要有一个观念逐步转变的过程，同时也需要有一个在实践中逐步探索的过程。从传媒业自身的角度来讲，传媒生产的商品化、市场化，确实存在一些媚俗、格调低下甚至腐朽堕落的现象。如何克服传媒产业化可能出现的这些问题，确保传媒业的健康发展，不可能一蹴而就。
正是这些客观国情决定了我国传媒体制改革必须审慎地、稳步地推进，不可能一次到位。但是，我们可以看到，决策层预见性不够，面对新形势、新情况，还不能做到未雨绸缪，主动应变、积极应对。从某种意义上说，我国传媒体制的改革是在面临传媒业规模日益壮大，国家财政无力支持的情况下，在面临国外传媒业的强大竞争压力下，才被迫进行的。传媒政策缺乏超前的建构能力，许多体制创新是自下而上完成的。传媒体制改革常常处于被动状态，因此，政府作为传媒产业的一个基本的竞争要素，其竞争力优势没有得到充分发挥。
2、目前的传媒体制和政策中存在许多限制传媒产业发展的因素
（1）监管过严 长期以来，我国传媒业的定位是党和政府的宣传阵地和舆论喉舌，传媒业是党的事业的一部分，党和政府对传媒业具有绝对控制权。为了保证党的宣传政策、宣传口径得到有效贯彻，宣传纪律得到有效遵守，有关部门对传媒业的内容监管非常严格。适度的监管是必要的，但是从产业发展的角度来讲，监管过严限制了传媒业的创新精神。虽然政府鼓励创新，但是创新在某种程度上变成了一种政治冒险。“而且，权威制度的惩罚在教授反应者如何逃避它们的问题上，比起推动他们去做权威指示他们去做的事情来，有的时候会更有效。”（注：[美]查尔斯·林德布洛姆：《政治与市场》，上海三联书店出版社，1992，第9、107页。）传媒单位为了避免在政治上犯错误，总是要对传媒产品进行严格的内容审查，有些单位甚至不提倡创新。同时，由于监管的措施和标准缺乏法定的刚性，加之官员对政策理解水平和个人偏好的不同，使得监管具有很大的随意性。在这种严格监管之下生产出来的传媒产品往往并不受消费者的欢迎。
（2）传媒企业市场主体地位不明确 我国传媒企业主要是从计划经济体制下的事业单位脱胎而来的，虽然“事业单位，企业化经营”已经实行了20多年，但是传媒企业（单位）并没有真正成为独立的市场主体——企业法人。2001年8月出台的“两办”17号文件再次明确了报业集团和广电集团是“事业性质”。从总体上来说，我国传媒企业（单位）的“事业单位”性质并没有根本改变。
这种“事业性质”成为当前传媒产业化过程中一个相当棘手的问题。首先是产权问题。传媒企业要想成为完全独立的市场主体，要想建立起现代企业制度，就必须做到“产权明晰”。我国具有“事业性质”的传媒企业的产权属于国家，国家作为出资者委托某个部门来经营管理，但是目前的情况是，包括新闻出版署和广电总局在内的传媒业管理部门并没有真正成为这些国有资产的经营者。所以，名义上归国家所有，实际上很难找到一个具体的所有者。由此就带来了第二个非常棘手的问题：即企业经营管理和企业发展中的决策权归属问题。如果从企业自身发展的角度来讲，决策权应该属于企业，但现实的情况是，在传媒业集团化建设、合并重组、上市融资等重大问题上的决策都是由政府作出的。政府对市场信息的了解往往并不比企业清楚，所作出的决策也未必都是和企业的具体情况相符合，有时甚至只是政府部门的一厢情愿。企业在关系到自身发展的重大问题上没有决策权，可能会导致失去内在的发展动力。再者，我国传媒业的事业性质从根本上排斥了私人资本、外资进入的可能性，使传媒业的发展失去了强大的资金支持，只能靠自身发展进行自我滚动式的积累，这不利于在较短时期内培育出具有雄厚实力的大型传媒企业。雄厚的资金实力是企业拓展国内外市场的重要保证，否则，我国传媒企业要想与国外跨国传媒企业集团展开竞争是非常困难的。2001年8月，“两办”17号文件明确提出，新闻出版广播影视业不吸收外资和私人资本，不得擅自扩大融资渠道，只允许吸收国有大型企事业单位的资金，或进行“业内融资”。但同时又规定，国有大中型企事业单位只进行投资，不得参与编辑业务和经营管理活动。这很难调动国有大中型企事业单位投资传媒业的积极性。
经过改革开放20多年的发展和探索，我国传媒企业虽然获得一定的经营自主权，但是传媒业依然没有改变其“事业性质”，传媒企业也没有获得独立自主的市场主体地位。这说明党和政府在由计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，在传媒业逐步产业化进程中，还没有找到一个令人满意的方式来指导和控制传媒企业。
（3）行政干预过多 我国传媒业存在过多的行政干预，许多机制创新有赖于行政手段，从某种意义上说，传媒集团化建设并不是纯粹的市场行为，也不是资本运营的结果，而是政府主导的产物，许多传媒集团还沿用以往的行政管理模式，与现代企业制度尚有一定的距离。政府的干预使得一些企业在市场竞争中占得先机，而另一些企业因为没有政府的支持而处于不利的竞争地位。此外，政府的干预使传媒市场条块分割严重，传媒企业不是在全国统一的市场中展开竞争，而是被局限在特定的区域和层次内，尽管在某一地区传媒企业间的竞争非常激烈，但是与其他地区传媒企业很少存在竞争。同时，我国的传媒单位还存在着中央和地方的差别，不同级别的传媒单位之间也存在着不平等竞争。这些因素的存在，使我国至今没有形成全国统一的充分竞争的传媒市场，不充分竞争的市场就很难使传媒资源和生产要素得到优化配置。
与其他产业相比，在我国传媒产业发展过程中，政府“看得见的手”的作用比市场“看不见的手”的作用大得多。这是由我国传媒业的投资体制决定的，在我国的传媒投资结构中，私人资本、外资受到不同程度的限制，所占投资比重很小，而国家投资居于绝对主导地位，而且由政府部门进行经营管理。对这些国有传媒单位的改革只能通过政府“看得见的手”来实现，从传媒集团化建设到报刊业的治理整顿，我们都能看到政府有形之手的存在。由于我国长期实行计划体制，经济生活完全置于国家控制之下，这种计划思想使得干预主义合法化，也使人们在观念上对政府能够做什么存在着某种特别的希望。（注：[瑞典]冈纳·缪尔达尔：《亚洲的戏剧》（第九章），北京经济学院出版社，1992。）从2003年业界和学界对报刊业治理整顿的一片欢呼声中就可以看到，人们对行政干预普遍存在着异乎寻常的渴望。但是必须认识到，国家在经济生活中的作用是有限的，许多政府所做的事情应该交由市场来完成。实际上，我国报刊市场的主要问题并不是小报小刊的存在，而在于过多的权力干预了市场的正常运行。尽管这次改革是为了让权力退出报刊的经营活动，但是改革本身就是在权力干预下完成的，权力干预在某种程度上取代了市场竞争。所以，不能寄希望于政府包打天下，要发挥市场配置资源的基础性作用。
（4）传媒业法律法规不健全 与发达国家相比，我国传媒业的法律法规还很不健全，这是限制传媒业发展的又一关键因素。我国没有形成一套系统的传媒产业政策法规体系。在管理上，多头管理，政出多门。目前，我国传媒业的管理部门中，党的系统有宣传部门，政府系统主要是新闻出版署和国家广电总局两个系统，文化管理部门也有所涉及。这种局面不利于形成全面系统的传媒产业政策体系。多头管理的格局与部门利益、地方利益相结合，造成了传媒业部门、行业垄断和地区封锁现象严重，传媒市场零散分割，流通渠道不畅，难以形成统一的市场体系。这说明国家传媒业宏观调控体系还不够完善。
在计划经济时代，我国并不存在真正意义上的传媒产业，传媒业被视为宣传事业，国家主要通过党的宣传政策、宣传纪律、文件通知以及领导人针对传媒事业所作的讲话等对传媒业进行管制，传媒立法、传媒产业立法并没有进入立法部门的视野。改革开放后，随着我国传媒产业从无到有，逐步发展壮大，传媒立法也逐步被提上了议事日程。但是由于我国传媒产业发展时间短，尚属于起步阶段的新兴产业，加之传媒体制还没有从计划经济体制中彻底转变过来，所以，目前我国传媒产业法律法规还很不健全，至今没有颁布《新闻法》、《出版法》、《广播电视法》等体现国家意志的法律，传媒产业的运行仅仅通过政府行业管理部门制定的法规和章程进行约束，宣传纪律、红头文件、官员的“耳提面命”往往代替了法律法规，这些政策的精神往往因为时势变动而经常处于变动不拘状态，在执行过程中容易受到人为因素的影响，很难保证做到公开公正。
我国传媒立法之所以进展缓慢，关键在于认识上的问题和管理体制的问题。对于一些部门和管理者来说，通过宣传纪律、红头文件或者是口头通知对传媒进行控制可能更有效，更自如，一旦有了成文的法律后，就必须依法办事，管理者的行为因此也会受到约束。同时，法律会赋予被管理者法定的权利，一旦管理者的行为侵害了其权利，被管理者将会利用法律武器进行抗辩。
我国传媒业法律法规的科学性不高，总体上具有重管制轻激励的特点。比如，对外资和私人资本的投资进行严格限制，使我国传媒业至今没有形成成熟的资本市场；对传媒企业跨地区经营、跨地区兼并收购的限制，使我国至今没有形成全国统一的充分竞争的传媒市场，传媒企业不能在全国范围内有效配置资源，造成了传媒业发展地区结构严重不平衡。诸如此类的限制还有很多，不利于传媒业的发展壮大。而发达国家从上个世纪80年代开始，为适应传媒业全球化竞争的需要，逐步放松了对传媒业的管制，使传媒业的发展获得了更加宽松的环境。比如取消传媒业大规模兼并的禁令后，西方国家传媒业曾出现了大规模兼并热潮，兼并规模往往都在数千亿美元之巨。这些合并后的“超级航母”已经成为传媒业全球化竞争中的最有力竞争者。此外，我国传媒政策在价值取向上具有重政治轻经济的特点，过分强调对传媒业舆论导向的规范。
（5）市场准入过高 市场准入过高是影响我国传媒产业竞争力的又一政策层面的弱势。目前，私人资本、外资只能有限地进入传媒业的分销发行（放映）等下游环节，而且投资比例受到严格限制，不允许设立外商独资企业，也不允许外资控股，传媒企业的经营管理和内容的编辑制作等核心领域是绝对禁止私人资本和外资进入的。
这种严格的市场准入限制严重影响了我国传媒产业的发展。首先，将大量的产业外资金排斥在外，限制了传媒资本市场的发展，造成传媒企业投融资渠道不畅，无法利用产业外资金迅速发展壮大；其次，过高的市场准入加之传媒市场的条块分割，使传媒市场的竞争强度大大减弱，不利于传媒企业在激烈的市场竞争中提高竞争力；第三，过高的市场准入限制会导致大量的违规行为。许多传媒企业设法钻政策和法律的空子，采取各种迂回策略，来拓展投融资渠道，许多做法缺乏政策法律依据，具有很大的政策风险。同时，并不是所有的违规行为都会受到处罚，对有些违规行为主管部门又会睁只眼闭只眼，这就破坏了政策的统一性和权威性。
我国政府之所以对传媒业实行严格的市场准入限制，主要是出于两方面的考虑：（1）最主要的考虑是担心放宽准入可能会导致舆论导向的失控；（2）认为我国传媒业目前还很弱小，需要保护。从投资者的角度来看，投资的目的主要是获取利润，这正是资本的本性所在。为了获取利润，投资者一般都会避免在导向上与所在国政府发生冲突，因为他们心里清楚，一旦发生冲突，最终受损失的是他们的商业利润。所以，只要政府适当加以引导，放宽准入限制是不会出现导向问题的。第二个方面的担心则使传媒业的发展陷入了行业壁垒过高和产业竞争壁垒过低的两难境地。一方面，市场准入过严，大量私人资本、外资无法进入；一方面，政府的保护使传媒业的竞争力难以提高，甚至可能会越来越弱。因为企业在政府的保护下会失去扩张的动力，而坐享由保护带来的丰厚利润。所以说，就产业发展和竞争力的提升而言，政府的保护是很难奏效的。正如迈克尔·波特所说的那样：“环视各国，若是政府强力介入的产业，绝大多数无法在国际竞争上立足。”“政府方面则必须设定适当的目标并追求生产率，这是经济繁荣的两大柱石。政府必须努力经营像诱因、努力与竞争等可能提升生产率的关键因素，而非一般常听到的补贴、集体研发或‘短期’保护政策等看似有效、实则降低生产率的做法。政府的适当的角色是，推动并挑战产业升级，而非提供使产业逃避进步的‘协助’。”（注：[美]迈克尔·波特：《国家竞争优势》，华夏出版社，2002，第4、28、119页。）
五、转变政府职能，加强宏观调控
可以说，政府要素缺乏竞争力已经成为限制我国传媒产业发展壮大的首要因素，不仅限制了其他要素竞争力的提高和发挥，也影响了这些关键要素的组合搭配的效率。因此，提升政府行为的竞争力，是提升我国传媒产业竞争力的当务之急。
提升政府行为的竞争力，关键是要转变政府职能，提高政府对传媒产业的宏观调控能力。市场经济的基本特征就是市场在资源配置中发挥基础性的调节作用，政府的作用在于利用政策和法律手段对市场进行宏观调控，而不是参与市场，干预企业的经营管理。政府应逐步从传媒企业的经营管理中退出来，把主要精力放在对传媒产业的宏观调控上，将传媒产业结构调整和资源配置交由市场来完成。这是提升我国政府要素竞争力的根本之道。具体地讲，政府的首要任务是为传媒产业的发展提供一个良好的政策环境。首先，在政策上应逐步推进传媒业的产业化进程。第二，明确传媒企业的市场主体地位，使其真正成为自主经营、自负盈亏、自担风险、自主创新的市场竞争主体，允许传媒企业进行跨地区、跨行业经营，鼓励传媒企业的兼并重组。第三，建立全国统一的传媒市场，消除部门、行业垄断和地方保护，促进传媒企业的竞争和传媒产业资源的整合，为培育出具有国际竞争力的大型传媒企业创造条件。第四，培育传媒资本市场，降低产业壁垒，逐步减少对民营资本、国外资本的投资限制，形成合理的多元化投资结构。第五，培育激励创新机制，进一步推进传媒业的市场化步伐，推动传媒产业与高新技术的结合，促进传媒企业向现代企业制度过渡。第六，加快制定和完善传媒业的法律法规，将传媒业的管理纳入法制化轨道。第七，鼓励发展外向型传媒企业，鼓励传媒企业参与国际竞争。