广东顺德大部制改革背景下构建分权制衡机制的实践，本文主要内容关键词为：大部论文,机制论文,广东顺德论文,背景下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在新一轮的行政体制改革过程中，地方政府要正确处理权力与监督的关系，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。佛山市顺德区作为广东省综合改革试验区，积极借鉴我国香港、新加坡的成功做法，探索合理的分权制衡机制，为县(市、区)政府构建权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制提供了有益经验。
一、顺德构建分权制衡机制的具体背景
新一轮的改革试点给顺德带来了发展机遇，也在一定程度上导致权力的扩大和集中，使监督工作面临着崭新的挑战。
改革扩大了区一级的权力。在维持顺德区建制不变的前提下，广东省委、省政府赋予顺德行使地级市管理权限和省直管县体制试点的权利。佛山市分两次向顺德区下放了616项行政审批和日常管理权限事项，涵盖经济、社会、文化等领域。在人事任免方面，顺德区委有权提出区直部门一把手的调配使用方案，并受委托管理新增设的处级干部。
改革扩大了镇(街)一级的权力。为了理顺区、镇(街)的权责关系和管理职责，顺德全面铺开简政强镇事权改革，根据“下级优先”、“就近管理”、“强化基层”的原则，大幅下放权力。除需由区统一协调管理的事项外，在经济发展、城市建设、社会管理、市场监管等方面，顺德10个镇(街)全部获得了县级管理权限。按照财随事转的原则，顺德调整了区、镇(街)税收分享机制，缩小部门财政
扶持资金管理规模，实行财政资金“两头(区和镇)大、中间(部门)小”的哑铃模式以及财政扶持资金“一步到镇”，从而扩充了镇街政府的财力。
改革扩大了党政部门的权力。顺德区原有41个党政机构，按“合并同类项”的原则，职能重叠、相近的部门合署办公，最终精简为16个。大部制改革后，新组建的党政部门组织规模大、职能范围广。例如，为了以“大监管”治理“多个部门管不好一顿饭”的问题，新组建的市场安全监督局整体合并了原质监局、工商局、安监局三个局，还获得了卫生局、农业局等其他五个局的部分职责，成为庞大的机构。
对于各级领导干部而言，改革之后，一是级别提升了，大部门首长进入了党委领导班子，镇(街)的党政正职从正科级升格为副处级；二是牵制减少了，大部门首长升格为由区领导兼任，消除了以往分管区领导与部门首长之间的相互制衡；三是事权增加了，大部门具备更多职能，其首长随之接触更广领域，拥有更大权力。
二、顺德构建分权制衡机制的主要做法
针对政府同时担任“组织员”、“运动员”和“裁判员”的现象，顺德尝试把行政权力拆分为行政决策权、行政执行权和行政监督权。通过实行“决策民主化和扁平化、执行集中化和统一化、监督外部化和独立化”，权力过于集中、缺乏有效监督的状况得到了改善。
(一)决策权上移的区联席会议决策机制
顺德建立了党政领导集体决策、统筹分工的领导体制。“四位一体”的区联席会议取代了原来的书记会、常委会乃至全委会，负责全局性、战略性重大问题的决策。区发展规划和统计局、决策咨询和政策研究室负责全区经济、社会发展重大规划和政策的咨询、研究与制定，为联席会议提供参考建议。联席会议由党委、政府、人大、政协的负责人和16个大部门一把手组成，这使得每个部门在宏观决策层面部获得了相应的表达权，有利于决策民主化。
(二)执行权下移的大部门首长负责制
顺德借鉴国务院设置国务委员的做法，新增区政府政务委员，并由已有的区委常委、副区长直接兼任大部门首长。原来的局长退任副局长，副局长退任局务委员。区委常委、副区长和政务委员分工明确，职责不重叠、不交叉。区联席会议的决策直接由16个大部门落实执行，减少了原来副区长(区委常委)分管和秘书长协调的环节，形成“联席会议—部门—业务科室”的扁平化管理机制。区领导的主要职能由以前的分管、协调变为具体工作的直接操作者和第一负责人，一旦部门工作出现过失，他们将被问责，从而解决了“齐抓共管，大家不管”的问题。
(三)监督权外移的大监督模式
顺德新组建的区纪委机关(区政务监察和审计局)整合了纪律检查委员会(监察局)、审计局、区委区政府办(信访局)等部门的职能，凝聚了体制内的纪检监察制、体制外的投诉制、自上而下的问责制以及社会化的评估制，增强了监督合力。其中，作为传统政府部门的审计局归入纪检监察，把部门监督权统归党务工作，加大对部门监督的力度。信访部门归入纪检监察，则使信访从日常的维稳工作转变为有效的监督力量。市民反映的问题集中到政务监察和审计局所设的社情民意咨询机构，有利于以监督机制解决社会稳定问题。
为了开展相对独立的纪律和政务绩效监督，顺德区纪委机关向各大部门和事业单位派驻了纪检监察组或专职检查人员。派驻人员归纪委直管，不从事所驻单位的其他行政事务。他们与所驻单位的关系由以前的“领导与被领导”转变为“监督与被监督”，一定程度上改变了过去“左手监督右手”、“同体监督”的单一模式，使外部监督常规化，切实保障了监督效果。
(四)公共决策咨询制度
其一，遴选顺德各界代表与区外专家学者，组建公共决策咨询委员会。该委员会主要负责收集、分析、反馈社情民意，围绕发展战略、公共政策、重大项目等进行调查研究、建言献策。这种做法有助于吸纳社会力量参与政府决策。
其二，委托社会专业机构进行第三方民意咨询。通过随机访问、问卷调查、网上投票、企业访谈、工作坊等形式，围绕政府年度工作、公共交通路线、市政工程拆迁等重要议题，广泛征求意见，搭建公众参与决策的平台。
三、顺德构建分权制衡机制的路径
一年多的实践证明，顺德的改革试点取得了良好的效果，初步建立了决策权、执行权、监督权分工清晰、统一协调的机制。大部制改革适应市场经济和公民社会的发展要求，是建设有限政府、责任政府、服务政府和透明政府的有效路径。下一步，必须从明晰部门权责、完善监督机制、落实问责制度、转变政府职能等方面着手，顺德的大部制改革才能真正达到“合而有制衡、宽而不包揽”的效果。
首先，明晰部门权责。大部制是横向的分权改革，部门要重新调整，权责要合并、转出或下放。改革之后，顺德区各部门增加的权力主要在执行层面，决策权被提高到区联席会议的高度。这有助于缓解集决策、执行于一体而形成的权力部门化、部门利益化、利益集团化的问题，但新的问题也随之出现。党政联动的做法最大限度地解决了机构重叠、职责交叉、政出多门的问题，却不可避免地导致了权力和财力的集中，有悖政治与行政的二分原则。这可能把分散的部门利益积聚为集中的部门利益，从而加剧部门利益矛盾的深度，加大治理的难度。由此，必须明确大部制只是手段和方向，而非目的和任务，机构并非越少越好、越大越好。改革要坚持“决策、执行、监督”相对分离的原则，根据实际情况科学分解并严格划分部门之间和部门内部的权力边界，以法律和规章的形式明确各项权力，做到依法行使权力，保证分工明确、各司其职、各负其责。
其次，完善监督机制。顺德的改革主要针对党政机关、群团组织，而较少涉及人大、政协等。纪检机关的行政内部监督得到了重视，行政体制外监督的作用却难以充分发挥。例如，区委书记兼任区人大常委会主任、镇党委书记兼任镇人大主任的做法容易造成监督主体与监督对象关系密切，也可能出现一把手过于繁忙、顾此失彼的情况。在上级政府向下级政府放权的时候，应该考虑把更多的权力让渡给作为地方最高权力机关的地方人大。同时，疏通人员交流渠道，优化人大、政协机关人员结构，发挥人大、政协在维持地方政策稳定、推动地方科学发展上的关键作用。只有人大的法律监督和工作监督、政协的民主监督、媒体的舆论监督和社会的群众监督实现有机结合，才能真正形成大监督格局，进一步完善分权制衡机制。
再次，落实问责制度。加强省对顺德区的层级监督，建立健全与扩权相适应、以党政主要领导为主要问责对象的首长问责制，使他们对部门的政策、行为及其后果向人大、政府承担政治责任和行政责任。一是根据权责一致、有权必有责的要求，明确行政问责的内容、形式和程序，防止权责脱节；二是规定“谁审批谁负责”，清晰界定下放事权的权责，完善责任追究；三是建立政府绩效管理与考评电子系统，拓宽群众对政府工作的监督、评价渠道，实现内部评估与外部评估相结合、民主评估与科学评估相结合、评估结果与表彰奖励相结合；四是加强审计监督，改革公共财政管理制度，试行竞争性财政分配体制，实施参与式财政制度，使纳税人真正参与财政管理。
最后，转变政府职能。与以往历次行政体制改革不同，大部制改革首次把目标确定为建设服务型政府。从全能政府、管制型政府向有限政府、服务型政府转变，离不开人民群众即服务对象的参与和监督。其中，理顺政府与社会的关系是关键。政府要主动向社会简政放权，构建“小政府、大社会”的协同治理模式。一是拓宽民意表达渠道，推动网络问政制度化、规范化、普及化；二是健全公共决策参与机制，逐步向社会开放决策、服务、监督等领域；三是培育行会、协会、慈善会等社会组织，发挥公民和社会组织在公共事务管理中的作用；四是政府主动让渡职责，将部分专业性、技术性、事务性工作，通过政府委托、购买服务等方式，依法交由市场中介、社会组织等非官方的公共管理主体承担，逐步减少不必要的权力配置，解决权力过于集中的问题。
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