资源收入分配机制及其对我国的启示--以矿产开发为例_矿产论文

资源收益分配机制及其对我国的启示——以矿产开发为例，本文主要内容关键词为：为例论文,启示论文,矿产论文,机制论文,收益分配论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       一、问题的提出

       依赖于矿产开发的资源丰裕国家或区域，多出现贸易条件恶化、反工业化等“荷兰病”现象，以及收入分配状况的两极分化、寻租腐败、利益冲突乃至战争等问题，最终使经济增长长期滞缓，从而面临“资源诅咒”的后果。究其原因，自然资源开发带来的巨额收益——“横财”(windfall)——的出现，会打破区域原有的均衡，导致政府的收入与支出、出口与汇率、部门间要素报酬及比价、各利益集团的收入、政治体系与经济制度等受到重大冲击。首先，矿产品价格上升，会导致部门间贸易条件恶化与“反工业化”(Corden & Neary，1982)。荷兰、俄罗斯、加拿大、哥伦比亚等不同程度遭受“荷兰病”的困扰。其次，资源租金集中在公共部门或者私营公司的少数掌管者手中，容易遭遇寻租活动(McMahon，1997)，使腐败问题更加突出。透明国际(TI)发布的结果显示，撒哈拉以南非洲石油丰裕国家腐败现象普遍比较严重。再次，寻租、腐败等导致收入差距进一步扩大，如尼日利亚20世纪后30年的石油开发，不仅没能提高人均GDP，反而导致失业与贫困人口增加(Sala-i-Martin & Subramanian，2003)。此外，资源租金为潜在的叛乱群体提供了资金支持进而可能引起内乱(Collier & Hoeffler，1998)，进一步制约经济发展。

       一般来讲，矿产资源作为大自然赋予人类的财富，在开发过程中除要对劳动、资本等给予要素补偿外，还会产生大量的剩余，这就是“横财”。显然，矿产开发的“横财”由其产业特殊性决定，而问题的关键恰恰是这部分收益到底应该归谁所有。从国际上看，资源丰裕国家和地区，或者构建以矿产资源为基础的权利金制度；或者针对矿业征税(Dobra & Dobra，2013)，包括一般产业普遍征收的税种以及针对采矿业的特殊性征收的资源租金税，如澳大利亚、丹麦、荷兰、挪威等(Lund，2002)；或者基于高额利润征税，如澳大利亚2010年开始征收资源超额利润税(Resource Super Profits Tax)(Lund，2011)等。无论是权利金还是税收都会随着矿产品价格上升而增长，从而使政府财政收入快速上升，进而使政府财政支出大幅增长，造成经济结构失衡或经济非正常增长。为避免资源收益对政府支出和国内经济的影响，许多国家建立了以资源基金为代表的收益管理制度。如挪威通过平准基金和工会制度，平抑石油价格波动对政府收支和行业间工资收入变动的影响(Cappelen & Mj

set，2009)，博茨瓦纳通过可持续发展预算指数和国民财富账户，保证了资源收益向其他资本财富形式的有效转化(Lange & Wright，2002)，智利通过社会经济稳定基金与退休保障基金，实现矿业收益的财富共享(Fuentes，2009)等。这些实践说明，如果矿业收益能够合理地分配与管理，就可以提高经济绩效，避免利益主体对矿业收益的争夺，将资源收益转为经济持续发展的动力。

       二、资源租金、经济补偿及价格调控

       矿产开发不同于一般产品生产(景普秋，2010)：矿产资源，既具有劳动、资本、土地、企业家才能等常规性生产要素普遍具备的稀缺性特点，还有非流动、不可分割、可耗竭等特征；矿产开发中不可避免带来生态环境破坏等负外部性、安全事故频发等高风险性以及强资产专用性带来的高沉淀成本等；矿产品作为上游产品，其价格波动显著高于一般产品，导致矿产资源收益与行业发展处于一种非稳定状态。因此，矿产开发特殊性决定了要素报酬和收益构成的特殊性。

       (一)要素特殊性与资源租金

       资源租金理论，早期主要是针对土地稀缺性，后来扩展为经济租金，即实际支付价格与生产某种商品所必需的最低价格之间的差额(泛指任何商品)。据此，矿产租金可以理解为商品或要素的市场价格与其机会成本的差额(Cordes，1995)。问题是，如何确定矿产资源的机会成本?如果资源保留在地下不开发，其机会成本为0；当然，如果考虑到生态价值或者代际公平，则当代资源开发的机会成本，即为导致后代资源减少同一单位的当代资源收益的补偿。这也是Hotelling(1931)早期提出的稀缺性租金的含义以及后来的使用者成本，其本质反映了资源不可再生的特征。

       矿产资源是稀缺的，按照新古典经济学要素价格理论，使用时必须为其支付代价，形成稀缺性租金；矿产资源又是可耗竭的，开采的同时资源所有权随之灭失，补偿资源所有权的代价形成耗竭性租金。二者共同构成权利金。空间分布与埋藏条件决定了矿产资源的非流动性与不可分割性，对资源的占有与大规模开发形成垄断租金。技术进步引起资源稀缺性和耗竭性变化，与资源租金之间形成替代关系。资源租金的来源与分类如图1所示。其中，横轴表示矿产品产量，纵轴表示矿产品的价格和开发成本。

是矿产开发的边际成本曲线，因条件差异引起开采成本从低到高排列，如A代表低开采成本，J代表高开采成本。

代表矿产品边际收益曲线，

代表矿产品需求曲线。当经济社会对矿产品的需求量还比较小，丰裕的矿产资源能够满足社会需求，不存在资源租金。随着经济规模扩张，对矿产品的需求增加，曲线向右方移动，产生了稀缺性租金。如需求曲线

和边际收益曲线

所示。随着经济规模继续扩张，需求曲线和边际收益曲线继续向右方移动，如

所示。

相交，确定了矿产品市场价格为

，开采成本为

、

和

之间的差额形成了经济租金，即稀缺性租金。它由两部分构成，绝对租金和级差租金，前者为图1中的

，后者为

。稀缺性租金收取不影响矿产资源开发规模。如果说稀缺性租金主要体现为需求曲线移动带来的价格变化，那么耗竭性租金的产生主要来源于供给曲线的变化，即因为对资源的开采导致资源供给量的减少，供给曲线向左方移动，引起均衡价格上升，均衡价格上升的幅度构成耗竭性租金。图1中，因资源开采导致供给曲线(边际成本曲线)从

向左方移动到

，成本从

上升为

，产生了耗竭性租金，即

。

       劳动力、资本等生产要素相对独立且在空间可以自由流动。矿产资源恰恰相反，往往存在于某些特定区域，空间上不可移动。而且受地质条件约束，资源开发多采取整体开发，难以形成相对独立的单元进行分块开发。空间上的非流动与开发过程的不可分割，决定了矿产资源开发的主体往往是垄断厂商。如图1所示，边际收益等于边际成本确定了矿产品均衡产量以及均衡价格，均衡价格

与成本

之间的差额构成了垄断租金，由垄断厂商获取。从国际市场来看，垄断厂商虽然在国家层面、区域层面对矿产品价格具有一定控制权，但总体上随世界矿产品价格波动趋势而发生相应变化，厂商可能获得垄断租金，也可能承担亏损。大规模矿山企业，通过技术进步，更易面对价格波动的风险，如智利的国有矿科迪尔克(Codelco)控制了世界10％的铜矿资源(Fuentes，2009)，跨国公司戴比尔斯(De Beers)在博茨瓦纳等许多国家拥有矿山企业(Lange & Wright，2002)。一方面对价格有一定程度控制权，另一方面，以技术替代资源、以资本替代劳动，提高了生产率水平，减缓了价格波动风险。

       技术进步会引起资源供给与需求曲线的变化，进而改变资源租金。如图1所示，矿业技术不变前提下，矿产开发会带来边际成本曲线向左方移动，导致耗竭性租金的产生和增加；需求曲线伴随工业化进程和经济发展向右方移动，引起稀缺性租金增加。矿业技术进步，包括勘探技术、开采技术等，会抑制因矿产开发带来的供给曲线左移，减小耗竭性租金规模；对矿产资源进行延续加工利用的技术进步以及替代资源的发现和利用，将可能减少对矿产品的需求，引起需求曲线左移，降低稀缺性租金。技术进步降低了资源租金，或者说资源租金转化为技术进步，促使矿业成为一个高技术含量、高知识密集型行业。如美国在勘探、运输、地质知识、采掘技术、冶炼与后续加工方面的大规模投资，使得美国矿业经济优于其他国家(Wright & Czelusta，2003)；挪威石油产业是技术密集型产业，技术引进、资源开发部门的应用以及对资源关联产业的技术溢出，促进了整个国家关于创新的研究(Cappelen &

，2009)。资源丰裕国家及区域的实践说明，技术进步不仅使得矿业成为技术密集型行业，实现矿业可持续发展，也通过技术溢出，推动了区域创新和产业结构升级。

      

       图1 资源租金的产生与分类

       (二)生产特殊性与经济补偿

       针对生产特殊性如负外部性、高风险性以及高沉淀成本等，矿产开发须对经济主体进行补偿。矿产开发不可避免地对土地资源、水资源、植被资源、大气环境造成损害，影响当地居民正常的生产和生活。对于矿产企业而言，在生产过程中，根据资源开发耗损的生产成本安排生产，并未考虑对生态环境造成的破坏。按照庇古理论，针对外部不经济，可以采用征税的办法将外部成本内部化。征收的量应以其经济活动带来的社会福利损失量为标准，对遭受损失的其他社会成员进行补偿，从而使带来外部不经济的私人成本等于社会成本。这部分外部成本包括：矿产开发期间对土地征用的矿地租金；矿产开发前为预防各类可能的难以恢复的生态环境破坏而采取的技术投入以及设备投入；对矿产开发中造成的生态环境破坏进行即时性的经济补偿和生态处理；矿产开发后对土地和植被修复支出等。

       矿产开发中的资产专用性强(张复明，2009)：其一，设备用途单一，实物资本专用性强，资本有机构成高，固定资产投入尤其是一次性投入比重大；其二，矿产开发中的人力资本专用性也很强，无论是技术人员还是矿工，多年来主要从事与矿产资源相关的技术工作与开发开采活动，很难适应其他行业的工作；其三，围绕资源采掘形成的初加工、配套、生产服务等资源产业群，其资产的专用性也很强；其四，区域层面的生活设施专用性与区位专用性，导致资源部门存在巨额的沉淀成本(宋冬林、汤吉军，2004)。沉淀成本的存在，可能导致严重或持久的资源配置扭曲，如投资不足、投资过度或产业刚性等。一般多采取资本设备加速折旧，或者资本投入补贴或税收减免，以激励矿产开发投入，或者伴随矿产资源枯竭，推动矿区转型，以保证资产投入的回报。

       矿产开发活动多在地面或者水面以下进行，意外事故难以避免，如瓦斯爆炸、煤层透水等。矿井设计中宜采取防范性措施，增加安全投入，减少事故发生率，增建事故发生后矿工逃生渠道，尽可能减少矿工的伤亡(张复明，2011)。此外，还需要为矿工支付补偿性工资。如果矿产开发特殊性得不到经济补偿，将会扭曲要素配置。

       (三)产出特殊性与价格调控

       矿产品价格变化无常(volatility)(Collier & Goderis，2007)，对政府、企业等经济主体，对产业发展、相对价格、贸易条件等区域经济变量以及区域经济运行秩序产生影响。价格波动首先引起资源部门与可贸易部门如制造业与农业之间、制造业与不可贸易部门如服务业之间的贸易比价变化，破坏原有的经济秩序，导致区域经济发展对资源部门的过度依赖以及制造业的弱化，增加了经济发展的风险性。短期内，资源产业繁荣对经济增长有积极作用。而从长期看，资源产业过度繁荣将导致经济增长滞缓(Collier & Goderis，2007)。同时，矿产品价格趋高时，政府财政收入迅速上升，财政可支配能力增强，会降低政府公共投资与日常支出的效率，增加财政负担。也就是说，当政府财政支配能力较强时，政府投资欲望提升，常常会投入一些不切实际的长周期巨额投资项目，即使资金不足也会通过大规模举债支撑项目的实施。而当矿产品价格下降时，低效率投资导致财政负担上升，使政府陷入严重的债务危机，甚至导致经济崩溃(Manzano & Rigobon，2006)。预防矿产品价格波动不良影响的主要措施是建立稳定基金或者征收资源超额利润税，平抑价格波动，稳定矿业发展，兼具有储蓄功能以实施代际补偿、防止财政收支剧烈波动等。

       除上述矿产资源报酬、各类经济补偿、超额利润税等，矿产开发还包括资本、劳动、土地以及企业家才能的报酬，共同构成广义的矿产资源收益。而矿产资源的收益分配，首先应按照矿产开发过程中各种投入要素的贡献分配。其中，政府收益包括两部分，其一是作为矿产资源的所有权人获取资源租金，其二是作为经济运行的管理者收取税收。

       三、资源收益构成与基于效率的初次分配

       资源收益是矿产开发中投入的各种生产要素报酬的总和，包括营业额以及存货的变化(Connolly & Orsmond，2009)，矿产收益分配是按照常规生产要素的贡献支付报酬，根据矿产开发特殊性进行相应的经济补偿与收益调节。

       (一)收益构成、利益主体与初次分配

       矿产开发收益(mining revenue)首先可以分为两部分，一是基于常规性生产要素的收入(income)，包括劳动力、资本、土地、企业家才能的报酬；二是基于矿产开发特殊性的资源收益(mineral revenue/resource revenue)，用于与资源投入相关的经济补偿，具体如图2所示。矿产收益初次分配，根据各类要素投入的边际生产力决定报酬，理论上可以达到帕累托最优状态，实现要素的最佳配置与经济效率。常规性生产要素报酬包括工资、利息、地租以及正常利润。资源开发报酬包括：针对矿产资源稀缺性与可耗竭性的资源租金，针对矿产资源非流动性和不可分割性的垄断租金，针对资产专用性的转型补贴，针对高风险性的安全投入，针对负外部性的生态环境补偿，以及针对矿产品价格波动性的超额利润税。

       基于常规性要素的利益主体主要包括劳动力、资本、土地等要素所有者、企业家和政府。生产中投入的各类生产要素，按照边际收益产品等于边际要素成本确定其价格。其中，劳动力获得基本工资以及行业潜在的安全风险的补偿。资本除获取利息之外，因矿业投入的资产专用性强，需要加速资本设备折旧或者给予资本投入补贴，以弥补其可能造成的损失。矿产资源开发所占用的土地获取矿地租金；企业家才能获得正常利润；与其他生产过程一样，矿业税收是政府收入的重要来源。

       资源收益的利益主体，包括资源所有权人、采矿权人(或使用权人)①以及当地居民。所有权人获取资源租金，包括基于资源稀缺性的经济租金，基于资源耗竭性的使用成本，基于矿产品价格与利润波动的超额利润税。因资源不可流动，开采中矿层不可分割，采矿权人往往被具有一定资质和较强经济力的厂商所垄断，获取垄断租金。且由于采矿投入的资产专用性强，容易造成沉淀成本，因此需要预留一部分转型补贴，以弥补沉淀成本，用于企业在资源枯竭时退出矿业开采。对当地居民来讲，矿产开发具有非常大的负外部性，会造成生态环境破坏，影响当地居民的正常生产和生活，显然需要对居民给予补偿。具体包括：对生产环境的预防性保护、即时性修复、资源枯竭之后的矿区复垦以及当地居民的利益补偿等。此外，还需要高额的安全性支出以应对矿产开发过程中所特有的高风险。

      

       图2 矿产开发中的收益构成、利益主体与初次分配

       (二)收益初次分配的制度比较

       除美国、欧洲少数几个国家之外，大多数国家规定矿产资源国家所有(Otto et al.，2006)。矿产的收益构成主要取决于矿产资源所有权，但由于还要涉及风险承担、经济主体之间利益平衡、区域协调发展等，因此，资源税费体系与制度安排差异较大。其中，权利金制度是各个国家普遍采用的一项制度。美国法律规定，国家对矿产资源没有终级所有权，凡是个人拥有的土地及其附属的矿产资源，其收益归个人所有，不交纳矿业权利金，只有附着于公共土地的矿产资源交纳矿业权利金(Dobra & Dobra，2013)。南非矿产资源归国家所有，实施的是单一权利金。2003年出台的草案，规定权利金从价计征，其中，金刚石与铂族金属，分别征取8％与4％的权利金率(Zwan & Nel，2010)。该条例在南非国内遭到强烈的批评，并建议通过变更计征算法或调整权利金率等方式以降低权利金征收额。南非于2006年、2007年连续两次进行草案修订，除一定程度上降低权利金率以外，还由从价计征变更为以利润计征，避免了从量计征下资源价格与成本变化相脱节给资源企业造成的重负。俄罗斯采用“产品分成协议”，保证投资者利益的前提下由企业承担风险(Subbotin，2004)。如石油开采中分为“成本油”、“利润油”和“余油”，其中，“成本油”归属投资者用以收回其投资成本，“利润油”归属投资者用以偿付其资本与风险收益，“余油”归政府所有。

       矿产税费体系，由权利金、税收以及各类经济补偿构成，权利金在中央与地方政府之间共享，税收多为企业所得税。加拿大阿尔伯塔资源产权属省级政府所有，其分配方式以双层权利金为核心(Plourde，2010)。具体包括，一次性竞标红利(获取矿产资源使用权时通过拍卖实现)、矿地年租金、双层权利金(分为基本权利金与净收益权利金两个层次)和企业所得税等。2007年年末，持续上涨的油价推动了阿尔伯塔省重新设定权利金结构，调高油砂资源权利金率，并将其与价格挂钩。巴布亚新几内亚矿产资源属于国家所有，矿产收益基本构成为：企业所得税、资本支出补贴、勘探费用补贴与股息预扣税(PNG Country Report，1992)。比较特殊的是，其土地是公私并存的二元所有制，而鉴于资源对土地的依附特征，矿产资源及其收益的所有权与归属问题一直存在争议(Ongwamuhana & Regan，1991)。为缓和土地所有者、矿产开发企业等各方矛盾，政府采取了将其所有权收益中的部分权利金通过转移支付的方式给予地主与省级政府。

       对于权利金征收方式，可采取从量、从价或者基于利润征收。其中，前两种方式可以使政府稳定获取收益，后者由于降低了基数，对冲了市场风险对企业而言更为有利。从量征收，在矿产品价格上升时不能起到调控资源产权市场的作用；从价征收，企业承担更多风险；而基于利润征收，能够平衡矿业和其他产业之间的收益率，但采取这种征收方式的国家并不多。有些国家针对矿产品价格波动，征收资源超额利润税，即针对采矿企业在扣除生产成本、各项税费、权利金以及股东红利后剩余的净利润征税。澳大利亚政府于2010年5月宣布计划征收矿产资源超额利润税，税率定为40％(Smith，2010)。显然，超额利润税是对原有资源税和特许权费体系的替代。

       矿业收益初次分配中，因政府作为矿产资源所有权人获取资源租金、超额利润税，以及宏观经济管理者获取税收收入等多重收入，因此，政府收益在资源分配中占有较高比重。政府收益如何进行再分配，以避免收益波动对政府收支的冲击，平衡中央政府与地方政府以及居民之间的利益冲突，保障资源丰裕区域的可持续发展，就成为矿业收益再分配的主要宗旨。

       四、政府收益构成与基于资源财富共享的再分配

       矿产资源是“天赐之物”(manna from heaven)，资源收益原则上应是全民共享(Segal，2012)。如果说矿产收益的初次分配，注重矿产开发的效率，并以经济补偿体现特殊性要素的报酬，那么对政府从矿产收益中获取的部分进行再分配，就是基于资源财富共享在区域间、代际间、居民间进行的公平分配。

       (一)资源收益再分配的基本框架

       矿产资源收益再分配框架如图3所示，主要是对政府资源收益即权利金、超额利润税、所得税等进行再分配。再分配涉及三个层面。一是从收益支配主体来看，分为中央政府(central government)、省级政府(provincial government)以及基层地方政府(local government)。中央政府作为矿产资源所有权人与宏观经济调控主体，关注资源储量、开发持续性、财政收支稳定性以及区域之间的协调发展；省级政府与基层地方政府，更多关注本地的生态环境与经济发展，关注真实财富积累以及可持续发展能力提升。二是从收益实现的方式来看，分为物质资本财富、生态资本财富、人力资本财富以及货币资本财富，各类财富之间存在替代关系。按照可持续发展理论，矿产收益再分配必须有利于促进资源财富向物质资本、人力资本与货币资本财富形态的转化，有利于真实财富积累。三是从收益的享用主体来看，分为当代居民和后代居民，重点是改善当地生产条件和生活环境，提升当代居民、后代居民的生活水平和生活质量。

       (二)收益支配主体间的再分配与区域协调发展

       从历史上来看，政府资源收益主要集中在中央政府，很少部分返还给矿产所在地政府。近些年，矿产收益越来越多地分配给矿产所在省和矿区(Otto et al.，2006)。这是因为，矿产所在省和矿区在提供矿产品的同时，其资源财富逐步减少。尤其是矿产开发初次分配制度不健全的情况下，因矿产开发获取的资源收益往往转化为企业超额利润或者消费者的红利，矿产所在省和矿区就成为资源财富的净损失者。因缺乏相应的权利金制度以及经济补偿机制，当地政府缺乏支配资源收益进行财富转化的能力，资源丰裕区域在矿产资源逐渐枯竭时就会陷入发展困境，进而可能加大与其他地区的发展差距。

       对于矿产收益进行的再分配，应在保证中央政府利益的前提下，重点向省级政府和地方政府倾斜。中央政府的收益主要用于行业的可持续发展(如勘探、研发等)，用于跨区域的生态环境修复与城乡协调发展等。省级政府的收益，主要用于全省的生态环境修复、科技创新、基础设施与社会设施改善、贫困区域发展补贴等，其目的是提升省域可持续发展能力以及省内区域间的协调发展。矿区留存的收益，主要用于矿区的再发展、矿区生态环境修复、矿区技术投入、矿区转型、矿区居民福利等。加拿大的相关收益主要集中于省级政府。巴布亚新几内亚政府一方面通过向地方政府转移支付权利金，另一方面对所有矿业企业征收较高的所得税(税率为35％)，用于加大对各地教育、基础设施、医疗等福利性支出，平抑土地所有者和省级政府的利益分享诉求(Ongwamuhana & Regan，1991)。政府收益在中央政府与地方政府之间的再分配，最终目的是为了促进区域和城乡之间的协调发展，既要避免资源丰裕区域的过度繁荣，也要避免其陷入资源优势陷阱。

      

       图3 政府收益构成与再分配

       (三)收益再分配的实现形态与区域真实财富积累

       要保持一个区域的可持续发展能力，要么保持区域的自然资本不减少，要么保持区域的总资本量或者总财富量不减少。Pearce(1995)基于可持续发展提出了弱可持续与强可持续发展概念。其中，弱可持续就是自然资源与其他形态资本之间存在可替代性,只要能保证人均跨期消费最大化，就是可持续发展的路径。Hartwick(1977)在可持续发展与代际公平理念下，提出基于财富补偿的哈特维克准则，即只要将不可再生资源的资源租金全部用于投资，即生产人造资本和人力资本，就可以保证持续消费的可能。Hamilton(2000)认为只有将矿业收益用于投资，实现自然资本向物质资本、人力资本等的转化，才是真实财富或真实储蓄(genuine savings)。

       鉴于区域财富表现为多种形态，如生态资本财富(包含了资源财富和环境财富)、物质资本财富、人力资本财富以及货币资本财富。在矿产开发导致资源财富减少，生态环境受到一定程度损害的情况下，一方面要进行新资源勘探，扩大资源探明储量，对生态环境进行修复，将生态环境破坏降到最小；另一方面，关键是利用资源开发收益，加快其他资源财富形态的积累。这就必须强化政府在收益分配中的作用。使生态资本财富向其他资本形态财富转化，才能有利于区域真实财富积累与可持续发展能力提升，实现后代人与当代人拥有均等的财富总量，保证人均福利、人均消费不减少。Tsani(2013)的研究发现，凡是建立资源基金的国家或区域，因对矿业收益的有效管理，一般会避免“资源诅咒”现象的发生。如博茨瓦纳的外汇储备主要投资海外，其金融资产是国民总财富(真实财富，由制造业资产、矿业资产与政府的国外金融资产构成)的主要来源。1980-2000年期间，博茨瓦纳的真实人均财富与实际人均GDP持续增长，且真实人均财富的增长快于实际人均GDP的增长(Lange，2004)。

       (四)利益主体间的公平分配与居民生活质量提升

       资源收益再分配，最终要体现为居民生活水平和质量的提升，资源财富在当代居民和后代居民之间的共享。共享的形式包括：一是财富的直接分配。如阿拉斯加建立的永久基金(Goldsmith，2002)，从自然资源收入中至少提取25％的权利金(royalties)置于其中，阿拉斯加的公民每年都能享受到基金收益，分配的标准取决于在阿拉斯加州以最长25年为限的居住年限。二是将资源租金用于改善生产条件，提供更多的就业岗位，提升劳动者的工资水平，以增加当地居民收入。如挪威通过工会制度，普遍提高劳动者工资水平(景普秋、范昊，2011)。三是将资源收入用于当地的公共投入。如教育、医疗、卫生等。如博茨瓦纳政府确定经常性预算中的30％用于人力资本投资，资源租金向教育、健康等公共部门投入。四是运用资源收益建立社会保障基金和养老基金，提升居民福利水平。如智利建立养老储备基金(Pensions Reserve Fund)(Havro & Santiso，2008)，为政府将来的养老负债提供资金支持。截止到2008年1月，养老储备基金已经达到15亿美元。

       无论采用哪种实现方式，资源收益再分配的最终目的是提高居民的生活水平和生活质量。资源财富共享，既体现为资源丰裕区域与非资源丰裕区域居民的共享，也体现为当代居民与后代居民的共享。区域间的协调发展促进了资源财富的跨区、跨代公平享用。资源财富向其他资本形态财富的转化，保证了当代居民、后代居民对基础设施、公共服务设施的共享。

       五、对我国矿产资源开发收益分配制度改革的启示

       我国已初步建立起由资源税、探矿权和采矿权价款等构成的、以税收调控为主的税费体系。2014年12月1日全国煤炭资源税由从量计征改为从价计征，标志着资源市场化改革更加深入。之前名目繁多的基金、税费等项目逐步调整和取缔。如资源补偿费调整为零，煤炭工业可持续发展基金、价格调节基金等停征。资源税从价计征能够反映资源的稀缺程度，有助于调节矿产品价格，也能提高政府的收入水平。但配套制度改革缺失、矿产资源所有权权益未能充分体现等，依然制约着采矿业的可持续发展。基于矿产开发收益分配机理分析，对我国矿产开发收益分配制度改革提出以下建议。

       (一)强化资源租金的主体地位，逐步改革并最终取消矿业增值税

       国家在矿产资源开发中具备双重身份：作为矿产资源所有权人，将资源作为资产进行管理，其目标是如何实现资源保值增值；作为矿产资源和矿产开发的管理者管理采矿行业，其目标是提高采矿业对经济增长和政府收入的贡献。显然，政府不同的角色会伴随着不同的利益导向，导致资源税费体系的设计存在较大差异。我国目前的税费体系偏重于行业管理职能，忽视或者说弱化了资源所有权权益。如税费体系中两个最主要的税种为资源税和增值税。前者虽近似于资源租金，但其性质为“税”，实际操作中其征收和支出是按照“税”来统一支配，容易导致资源价值流失。除资源税外，与其他行业相比，高额的采矿业增值税率加重了矿产开发企业的负担。基于此，完善权利金制度，强化资源租金的主体地位，改革采矿业增值税，是采矿业税费体系改革的重点。

       一般来讲，权利租金分为基本租金和浮动租金。前者是对资源稀缺性的补偿，是采矿权人为获得矿产使用权而支付的成本；后者是对资源耗竭性的补偿，是资源所有权的体现，反映了其本身的财富价值。我国目前的税费体系中，采矿权价款近似基本租金；从价计征的资源税有耗竭性租金的特征，属于浮动租金。基于采矿权价款，采取从量征收原则收取基本租金，依据矿山的资源储量在获得采矿权时通过市场拍卖一次性支付。伴随资源税从价计征的实施，其配套改革措施应尽快出台，明确资源税的租金性质，保证资源财富价值的转化和保值增殖。资源税从价计征，虽然目前要求以不增加企业税负为原则，但在矿产品价格上升的情况下，企业实际的税负将远高于从量计征时的税负，因此会加重资源丰裕区域的税收负担。此外，矿产行业的增值税率是比较高的，这进一步加重了企业负担。因为矿产品中的新增加价值所占比例小，大多为资源财富价值转化形成，其结果势必造成高税率。建议短期内针对资源征收的采矿权价款，比照其他行业的中间产品税收抵扣，以降低增值税率；长期可以考虑征收资源租金税或者适当提高企业所得税税率，取消增值税，切实降低企业负担。

       (二)实施政府收入与支出相分离，建立稳定基金制度

       资源税从价计征，避免了价格趋高时可能引起的、要素过度向资源部门的转移和集中，但是却会引起政府收入的波动，尤其是对资源部门依赖性较强的资源丰裕区域。伴随矿产品价格升高，资源税收入会迅速增加。高额的政府收入会激发政府的高支出，有增加低效率投资风险。一旦矿产品价格下跌，资源税收大幅度下降，政府可支配财力下降，财政负担将不可避免地大幅上升。因此，矿产品价格波动所带来的负效应会从企业转移到政府身上。为降低政府财政收入波动的风险，实现资源价值保值增殖，建议在资源丰裕区域尝试建立矿业发展稳定基金制度。

       矿业发展稳定基金制度的主要功能是调控采矿业波动和储蓄资源财富。资金来源主要有：矿产品价格波动带来的额外收益和一部分资源税。前者可以根据国际市场矿产品价格长期变化趋势确定一个范围，高出上限，则收取额外资源收益进入稳定基金；低于下限，则启动稳定基金对采矿业进行补贴，推动行业和资源丰裕区域的持续稳定发展。资源税具有资源租金性质，而资源租金应归属于当代居民和后代居民共同所有。因此，应把一定比例的资源税转入稳定基金，以作为对后代居民的补偿。

       (三)强化资源价值转化，实现资源财富社会化共享

       虽然我国系统的矿产收益再分配的正式制度尚未出台，但是关于资源财富共享的非正式制度已经在资源丰裕区域开展。如山西“一矿一业一事”，以企业社会责任的名义，或是政府引导企业将矿产开发的收益用于非资源产业投资，如教育、文化等社会设施，道路、水电等基础设施，以及生态环境的修复等。但从长久看，只有建立资源财富共享的收益分配制度，才能保证财富共享可持续。

       首先，建立资源收益社会化分享机制。无论是资源租金、政府税收还是矿业发展稳定基金，其使用的基本原则都是社会化共享。因此，再分配时应重点投向三大领域：交通、电力、通讯等基础设施领域；保险、中介、咨询、信息、金融等生产性服务领域；医疗卫生、社会保障体系与民生工程建设领域。同时，还要建立三个机制：一是矿业开发的生态环境补偿机制。要处理好区域之间、代与代之间，生产者和消费者之间的关系，解决负的外部效应，保证生态环境共享。二是人力资本积累机制。要把资源收益更多地投入到教育领域，支持职业技术教育，实行校企合作，建设实训基地，注重提升人才的实践操作能力。三是技术创新机制。要加大资源部门的技术创新力度，引导、激励企业增加科研投入，建立公共技术平台，以技术替代资源、以资本替代劳动，提高资源的集约开发与利用。

       其次，引导资源收益的资本化转化，促进产业多样化。协调资源部门与非资源部门之间的均衡发展关系，加大对新兴战略产业、当地优势产业等的投资力度。根据市场潜力和当地资源优势，选择产业关联性强的主导产业，引导投资从资源部门向其他部门的转移，推动产业结构发展的多元化。

       感谢匿名审稿专家的建议，当然文责自负。

       注释：

       ①严格来讲，采矿权人不一定是使用权人。资源的使用权有可能被再次转让，由使用权人以外的人开采，在此将采矿权人与使用权人合二为一。

标签：矿产论文;  权利金论文;  经济租金论文;  生态环境论文;  生态补偿机制论文;  企业经济论文;  环境经济论文;  经济资本论文;  投入资本论文;  经济学论文;