公务员职业化：起源、内涵及模式比较，本文主要内容关键词为：起源论文,内涵论文,公务员论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、公务员职业化的基本内涵
公务员制度的发展历程表明，公务员制度的确立一开始便采用了职业化的途径。从传统意义上说，公务员是与其他专职服务于国家的机构相对应的，如军队、司法与警察等。所谓专职服务，即意味着科学化或职业化的公务人员，其提供的是技术的而非一般的行政支持。
在西方国家，公务员制度都具有某些共同特点，例如，公务员被认为是政府决策者的专业顾问，一开始就具有某种职业化的趋向。公务员的职业准入要求强调某些技术方面的资格，如科技、经济学、医学与工程学等。一些国家规定，高级公务员必须接受法律等培训。无论其具体要求如何，公务员都是职业化的，即职业公务员(Career Civil Servants)。公务员有义务为政策制定者提供建议、警告与支持，并提供政策执行的组织准备。此外，公共行政是按照标准的层级制组织起来的，这种控制意味着下级必须服从上级的法律命令，以使得整个体制得以维持，这种职责层级制具有职位固定、责任明确、权力特定、工资与特权都可以客观评估的特点。随着时间的推移，人们有意识地抛弃过去常常与公务员联系在一起的精英阶层概念，其职业认同逐渐出现。公务员不再被认为是一种权方的象征，而是一种专门的职业。“职业化是指以某种特定的、专门的知识或技能而形成的特定的职业领域，并以此形成的专门的知识权威和相关的职业操守状态。”公务员职业化也意味着公共行政走向“职业主义”。按照盖伊·贝凡尼斯特的理解，职业主义具备六项特质或要素：即基于专业技术知识而运用技能；具备高等专门领域的高等教育或训练；经由正式的能力评估并取得执业资格；有同行组成的专业团体的存在；具有职业行为守则或伦理规范，并据此制裁违反者；以及承担服务公众的责任。那么，公务员职业化究竟应该包含哪些内容呢？一般认为，公务员职业化应包括以下几点：
1.职业准入。职业化的首要要求就是进入者必须满足该职业所需的基本知识、技能和能力等。为了有效完成“国家意志实施”的目的，公务员必须拥有“专业的能力”。作为公务员制度的共同准则，西方国家公务员职业化一般都采用了“功绩制”原则。
2.职业训练。培训是公务员掌握专业工作技能、明确业务行为的重要途径，是不断更新知识、学习新技术、提高行政效率的重要措施。“在任何情况下，都必须有一支训练有素、以良好行为提供服务的官员队伍。”早在1945年，法国就根据戴高乐总统的建议创建了国立行政学院(ENA)，美国和英国也于1969年分别创办了联邦行政学院和公务员学院。目前，美国有近100所大学设有行政学院、行政研究院、行政学中心等，分别承担着公务人员的各种职业培训。
3.职业认同。职业认同是个体对该职业目标、社会价值及其他因素的看法，与社会对该职业的评价及期望的一致性，即对职业方面的看法、认识完全赞同或认可。它意味着人们对该职业活动的性质、内容、职业社会价值和个人意义的理解与认可。公务员不是普通的职业，它并非简单的一个群体或一部分人谋生存、求发展的手段，而是具有特殊地位和特殊使命的职业。公务员是行使国家行政权力、执行国家公务的人员，因而担负着远比普通职业更为重大的使命和责任。这些都决定了公务员的职业认同内涵的特殊性，也要求公务员必须具有高于普通职业的一系列精神与素质。
4.职业道德。职业道德是对该职业人员从事职业活动中行为的要求，也是其对社会所负的道德责任与义务。公务员必须具有良好的行为，即对其为之服务的政府的政策具有坚定而强烈的忠诚，也就是具有“公共精神”(Public Spirit)。同时，受人民的委托，公务员在治理过程中扮演着正当与重要的角色，以追求公共利益为天职。公务员的职业选择隐含着追求“对于公众、公民、社区提供服务的生涯。”
5.职业文化。职业文化是组织成员内化的、共同的系列行为、情感和心理结构。职业人员经由相互影响、社会作用而构成该职业的独特的职业文化。概言之，职业化的根本特征即是某种特殊的专业技术能力和高度职业自治的要求。公务员职业文化的核心内容是其对公务员这一特殊职业所赋予的使命感、荣誉感、职业心理、职业规范等方面的自觉认同与自愿遵从。
二、公务员职业化两种基本模式的比较
西方国家公务员职业化的途径多种多样，职业化的内容和形式更是丰富多彩。大致而言，可以归纳为“职业制”(Career System)和“职位制”(Position System)两种模式。
1.“职业制”模式
从法律地位来看，不同国家的公务员地位存在着一定的差异，这种差异既体现了对公务员及其性质认识的不同，也说明了公务员法律地位处于持续的变化当中。公务员的地位意味着这一职业阶层的身份及其保障，也意味着它所具有行使国家权力的相应义务与权利。从法理上看，公务员法律地位的差异典型地体现为大陆法系和英美法系之间的分歧。在大陆法系里，存在着明确的公法与私法之间的界限，公务员关系被视为一种“特别权力关系”，因而采用的是“职业制”模式，其特点大致可以归纳如下：
(1)公务员基于契约关系的法律地位
在德国行政法大师奥托·梅耶看来，这种特别权力关系是“经由行政权之单方措施，国家就可以合法要求其承担特别的义务……为有利于行政特定目的的完成，使加入特别关系的个人处于更加附属的地位。”公务员和国家之间的关系是一种契约关系而非任命关系。因此，公务员系统存在着发达的服从、忠诚、无私等行政伦理，政府任何权力的运作绝非独立、自在的。公务员的地位和权利受到一整套特别法即行政法的制约，而不是受普通法的制约，因而存在着严格的公法与私法的划分。政府行政活动只受行政法调整，不受任何私法支配。政府适用公法是原则，适用私法是例外，这点与英美法系正好形成了鲜明的对比。
(2)明确的职业资格要求
对于不同职位的公务员，一般都有特定的学历或教育背景要求，这些要求是公务员胜任岗位的最起码要求。例如，德国历来就非常重视公务员的职业资格要求。近年来，为保证公务员考试录用工作的科学化，联邦政府和各州都设有公务员考试委员会，主要负责命题、课题研究、政策咨询等工作，委员会成员由有关专家学者、行政领导组成。法国加强了对公务员录用需求、测评、追踪调查等环节的管理和研究，不断改进测评方法，重视对候选人能力、态度、知识运用等进行综合测评。此外，大陆法系国家也重视公务员的职业培训。1945年，根据戴高乐总统的建议，法国创建了国立行政学院。该学院直属法国中央政府，是政府总理管理的直属机构之一，也是专门培训非技术高级公务员的教育机构。该院招生制度严格，学院每年通过激烈的竞争考试录用学员，其考试分为笔试、口试两个步骤，笔试内容有经济、法律、数学、政治等。口试是由来自社会各方面的几位考官，从不同角度提出问题，考察考生的应变能力和综合能力。两年的学制中，学员有两次每次长达半年的实习期，实习期间都将担任某一省长、驻外大使或一些国际组织、外国行政机构负责人和企业领导人的助理。每次实习结束后，都要提交实习报告，并由实习导师（省长等人）写出评语，学院再综合打分。学院通过《实习大纲》对实习部门提出实习指导要求，导师可以让实习生做各种重要工作，委以要职，如任省长办公室主任等。经过这种“岗位”锻炼，的确能使学员迅速取得高级公务员的行政领导能力，加上在校的理论知识的学习，一毕业就可以直接进入高级公务员的岗位。
(3)公务员的常任制
公务员的常任制，也可称之为职业的终身化。在一定意义上说，公务员既是职业的起点，通常情况下也是职业的终点。实行常任制的主要目的在于维护公务员的独立地位，使其不受政治因素的影响，公正无私地实现公共利益。在大陆法系国家，公务员已经形成一个职业集团，其身份具有明确的特殊性，因而一般都有单独的公务员法来规定其特殊地位。为了维护公务员职业的独立性，这些国家都建立了庞大的公务员法制体系，对公务员管理的方方面面作出了具体规定。以德国为例，它是欧洲较早实行考试任用制度的国家。公务员法律历史悠久，这与其“法治国”精神有密切联系。可以说，德国公务员制度在18世纪就已发展得较为完备。随着经济和社会事务的发展，政府管辖范围不断增大。德国分别于1846年和1879年对公务员制度实行了两次改革，并最终于1873年制定《帝国官员法》，为全国各邦的官员法奠定了法律基础。1949年的《基本法》就继承了《魏玛宪法》之精神，在公务员制度方面强调实行“职业主义”、“人才主义”、“考试用人”、“机会平等”及“职务常任”等原则。此后，德国又陆续颁布了关于公务员管理的各种法律。其中，1977年颁布的《联邦公务员法》共有133节，制定了官员的基本准则，并对任用、晋升、工资、福利、进修、奖惩、退休等制度作了明确的规定。此外，德国与公务员总法配套的条例和实施细则的数量也非常庞大，比较重要的有《联邦公务员职业与晋升条例》、《公务员补助条例》、《公务员休假条例》、《公务员工作时间条例》以及各种共同协议等，从而形成了一套非常复杂但却完整的现代公务员法律体系。1946年10月，法国国民会议通过了《公务员总章程》，成为法国第一个具有普遍性意义的比较完备的公务员法，为法国公务员管理提供了较为完整的法律依据。这些都与英美法系有着一定的差异。例如，从法律体系上说，英国是采用不成文法系的国家，因此一直未制定集公务员法律规范于一身的公务员法典（总法），公务员制度的运行通过繁多的单行法规来表现。更为特殊的是，英国历来认为公务员制度问题属于国王行政特权的范围，立法机关和司法机关概不过问，因此公务员单行法规的绝大部分是由政府根据皇室特权用枢密令规定的，再由财政部或其他部门制定规章补充后执行。
2.“职位制”模式
在英美法系里，公务员的职责与地位具有从属性，往往采用的是“职位制”模式。当然，这并不意味着在政府决策中公务员的作用不重要。但是，英美法系中的公务员并没有确定其宪政地位，往往受制于当时政府的结构改革，这已经是不争的事实。
(1)公务员基于“政治—行政二分”的从属地位
在英美法系中，政治与行政的分离显得十分突出。公务员系统中的政治角色和行政角色的区别非常明确，存在着严格的政务官与事务官的分野，即所谓的“两官分途”。例如，在英国，大臣在政治上对部门的公共政策及其效率负责，是随内阁共进退的政府官员；而公务员则为大臣服务并代表其执行公共政策，承担具体的行政执行职能，最终成为“国王的仆人”，公务员和国家的关系更像一种任命关系而非契约关系。从公务员的身份来看，公务员依法拥有的权力与私人企业主根据劳动合同对其职工所拥有的权力之间并没有原则性的区别。从行政法发展的角度来看，其最突出的特点就是，政府行为的有效性由普通法院而不是专门法院来裁定，反映了公私法界限的模糊。美国的情形也大致如此，公法和私法之间并没有严格的区别，同一法院（普通法院）受理各种不同的案件，行政法更多地适用于一般法律原则。在英美型民主制度中，政治化的问题或者公共政策可能出现官僚化支配地位的趋势也非常明显。
(2)弹性的雇用要求
与“职业制”国家相比，“职位制”国家的公务员体系更具开放性、差异性等特点。公务员职位基于竞争而开放化，而不是依据年资作为升迁的依据。近年来，这些国家的公务员体制采取职位开放竞争的方式，进行弹性的改革，并且引入私人部门的管理原则和价值，实现政府人力资源配置的多元化。像私人部门一样，公务员体系也采用合同雇用。例如，英国早在1972年就制定了统一的开放性公务员职位体系，其类别与其他社会职位体系基本保持一致，使公务员职位体系向简化、灵活的方向发展。
(3)公务员的精英化
与大陆法系相比，英美法系国家的显著特色就是强调最小政府。在约翰·洛克看来，政府的权力也必须“在最大范围内，以社会的公众福利为限。”因而决定了政府的边界及其运用权力的有限性。在盎格鲁-撒克逊传统里，国家并非作为一个合法实体而存在的，人们常说的是“政府”或“政府部门”。譬如，英国行政就一向奉行放任主义，素有“最小政府”的传统。受这种传统的影响，美国的缔造者也坚持认为，“政府应该‘最小化’，之所以这样设计的目的在于使得政府不会威胁与僭越个人的权利。”因此，政府公务员的选任也始终贯彻精英主义的理念。尽管精英主义在这两个国家的体现形式并不一样。英国偏重于“通才型”，而美国则注重专家的地位和作用，注意吸收专家学者担任高级公务员，而较为忽视一般教育程度和通才训练。