20国集团在全球经济治理背景下的实际整合_全球治理论文

全球经济治理背景的G20实际融入，本文主要内容关键词为：全球经济论文,背景论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      随着全球性挑战增多，加强全球治理、推进全球治理体系变革已是大势所趋。全球化的影响是强大而复杂的，对国家主权、民主治理都会产生巨大影响，一种全球化的治理规范正在形成。[1]在信息网络时代下，各国经济通过贸易、资金流动、技术创新、信息网络等呈现出高度融合的趋势，相互依赖程度不断提高，经济波动趋于同步性。在这种趋势下，经济危机也往往是全球性的。发展世界经济，需要“发展—整合力”。但是，在面对全球经济危机时，各国为了避免经济危机的扩散，往往会采取一些政策，例如贸易保护主义，对国际贸易、经济合作进行干预或阻碍，由此发展了“危机—分化力”，对他国经济造成阻碍。[2]经济全球化以及危机全球化，需要一种全球性平台，以协商治理全球经济。G20正是为应对全球经济危机而出现的特殊产物，1999年成立的G20是为了应对1997年的亚洲金融危机，2008年升级的G20领导人峰会是为了应对2008年美国次贷危机引起的全球金融危机。G20作为全球经济治理的非正式对话平台，自成立以来，因其特殊性，在全球经济治理方面发挥了重要作用。

      一、全球经济治理机制及其演变

      “二战”结束后，世界经济秩序急需重建，一种全球性的新世界经济格局开始形成，表现为一些国际制度和国际规则开始建立，例如《国际货币基金协定》、《国际复兴开发银行协定》、《布雷顿森林协议》、关税及贸易总协定（GATT）等；一些正式的国际组织正式成立，比如国际货币基金组织、世界银行、联合国等。随着这些国际规制、国际组织的建立，世界经济在国际规制下运行和发展，全球经济治理体系初步形成。

      （一）全球经济治理及其治理机制的理论阐释

      全球经济治理的本质就是确立和维护世界经济秩序以及运行机制。全球经济治理体系，就是关于治理主体、治理客体，基于何种规制来调控和维护世界经济秩序的规制、机制的总和。全球经济治理机制，是全球经济治理体系的具体运作方式，使全球经济治理各方相互联系和作用。

      国内外学者对全球治理给予了界定。俞可平认为，“全球治理”即“通过具有约束力的国际规制解决全球性的经济、生态、犯罪等领域的问题，以维持正常的国际政治经济秩序”，全球治理体系主要围绕五个核心要素展开，即“全球治理的价值、全球治理的规制、全球治理的主体或基本单元、全球治理的对象或客体，以及全球治理的结果”[3][4]。国外学者戴维·赫尔德、安东尼·麦克格鲁等人认为，全球治理是主权国家、国际组织等通过正式的规则和规范对世界秩序进行管理。[5]

      目前国内外学者关于“全球治理的价值”、“全球治理的规制”、“全球治理的对象”等方面看法趋于一致，但是在“全球治理的主体”上存在分歧。学者们一致认为，鉴于经济全球化的趋势，非常有必要提出全球治理，而且维持正常的国际政治经济秩序的原则、规范、标准、政策、协议、程序等规则体系（即全球规制）是全球治理的核心。“全球治理的对象”主要包括世界经济、全球安全、生态环境、能源气候、跨国犯罪等全球性问题。在“全球治理的主体”问题上，有些学者认为，建立一个象征全球中央权威的世界政府来进行全球治理；也有些学者认为，全球治理是国家、国家集团、国际组织等通过建立规则体系来共同参与全球治理。[6][7][8]詹姆斯·N.罗西瑙认为，全球化使民族国家正在衰落，因而提出“权威空间”（SOAs）作为全球治理主体，不仅包括民族国家、正式国际组织，还包括非政府组织、全球公民社会、跨国联盟等。[9]

      总的说来，全球治理体系，广义上是指对世界经济、生态环境、能源气候、跨国犯罪等全球性问题进行调控的治理体系，狭义上主要指全球经济治理体系，这主要是因为经济已经渗透到世界各个层面，生态环境、能源气候、跨国犯罪等全球性问题的解决也离不开经济因素的支撑，而在关注经济发展的同时，也需要兼顾可持续发展、绿色发展等。从另外一个角度来看，全球治理格局也是当前世界政治格局的真实写照，政治权威决定了世界经济秩序的形成。要全面深刻阐释全球经济治理，必须深入理解政治、经济等因素对国际经济秩序的影响和作用。在世界舞台上，政治与经济的相互融合，经济发展与生态环境、能源等兼顾，都决定了全球经济治理范畴必然是广泛的，不局限于具体的经济事务。什么样的治理主体，映射着什么样的治理规制，也决定着具体的运行机制。因此，专家学者们在“全球治理的主体”上存在分歧，也是必然的。当前的全球经济治理体系，是在以美国主导的布雷顿森林体系基础上发展而来的，由国家、国家集团、联合国，以及正式国际组织（国际货币基金组织、世界银行、世界贸易组织）等主体，共同参与全球经济治理。

      （二）“二战”以来全球经济治理机制的演变

      “二战”以来，根据世界经济发展的几个历史关键点，全球经济治理机制的变革也相应地经历了几个主要阶段（见表1），总体来说，经历了霸权主义、多边主义、平等协商的演变。

      

      第一阶段是“二战”后至1971年布雷顿森林体系崩溃，在此期间布雷顿森林体系发挥着主要作用。[10]“二战”结束后，一种崭新的世界秩序需要重新制定。1944年7月，44国在美国新罕布什尔州布雷顿森林举行会议，通过了《国际货币基金协定》和《国际复兴开发银行协定》，随后签订了《布雷顿森林协议》，并正式成立国际货币基金组织（IMF）和世界银行（WB），总部设在美国华盛顿，美国对IMF和WB具有支配性影响，自此以美元为中心的美国霸权体系——布雷顿森林体系建立。美元在“二战”后国际货币体系中处于中心地位，起着世界货币的作用，美元可以兑换黄金。1945年，联合国正式成立，其总部设在美国旧金山。同样的，美国作为联合国成立的东道国和创建国，美国化倾向较为明显。布雷顿森林体系采用固定汇率制，结束了“二战”来世界经济混乱的局面，重建了世界经济新秩序，促进了世界各国的经济发展。

      第二阶段是20世纪70年代至1999年G20的成立，非正式的国家集团成为全球经济治理体系的核心。美国逐渐失去霸主地位，但依然以世界超级大国的身份，对全球经济治理发挥着主导和领导作用。自1955年开始长达20年的越南战争拖累了美国经济，美国经济实力衰退，美国政府又面临巨大财政赤字，美元危机与美国经济危机频繁爆发，直接导致了布雷顿森林体系崩溃，与此同时，日本、英国、德国、法国等国家崛起，世界上七个最发达的工业化国家（美国、日本、英国、法国、德国、意大利和加拿大）形成G7集团并机制化，1998年俄罗斯加入形成G8集团（2014年暂停俄罗斯G8成员国地位），自此全球经济治理从以霸权主义为主的单边主义向多极化发展，全球经济治理体系由美国所主导和领导的G8集团掌控。

      第三阶段是1999年G20成立至2009年G20取代G8，此阶段经济全球化、危机全球化程度日益加剧，1997年爆发的亚洲金融危机，对世界经济发展造成了巨大影响，全球经济治理需要越来越多的国家参与，尤其是发展中国家，因此在G8集团的倡议下，G20于1999年成立。G20最初为财长和央行行长会议，属于非正式对话机制，主要目的是防止1997年亚洲金融危机重演，稳定国际货币和金融体系，此阶段的G20对G8集团掌控的全球治理格局影响甚微。2008年美国次贷危机引发了全球金融危机，大量金融机构破产倒闭，对世界经济造成了重创，世界经济陷入了长期低迷。为了刺激经济复苏，自2008年开始G20升级为领导人峰会，并于2009年匹兹堡峰会明确G20取代G8，成为国际经济合作的主要论坛，此阶段发展中国家等新兴经济体开始参与全球经济治理，全球经济治理体系以G8集团为主导，G20等为辅助。

      第四阶段是2009年G20取代G8至今。2008年G20峰会第一次召开，其主要作用还是应对2008年美国次贷危机引发的全球金融危机和复苏世界经济。到2009年匹兹堡峰会，G20参与全球经济治理成效显著，G20作为全球经济治理平台正式确立，并取代G8，自此G20从应对国际金融危机的临时性治理机制，转型到确保世界经济持续增长的长效治理机制，一种新型全球治理体系逐步形成。此阶段形成了以峰会为引领、协调入和财金渠道“双轨机制”为支撑、部长级会议和工作组为辅助的运行机制[11]并制定了“议题设置—制定目标—中期政策框架—评估结果—共同行动”的全球经济治理流程，以对话磋商方式来推动具体进展。与以往全球治理机制相比，此阶段参与面更广，代表性、平等性更强，议题范围更加广泛，涉及宏观经济政策协调、国际金融监管改革、国际货币体系改革、能源治理、气候变化、粮食安全、反腐败等。虽然发展中国家等新兴经济体开始在全球经济治理中的代表性和话语权在逐步扩大，但是，美国依然对国际货币基金组织、世界银行、世界贸易组织三大经济组织具有支配性影响，在全球经济治理中依然发挥着主导作用。

      二、G20参与全球经济治理的表现及其途径

      自明确G20作为国际经济合作的主要论坛以来，G20在全球经济治理方面发挥了重要作用。G20占全球总人口的2/3，国土面积占60%，经济总量占全球GDP的90%，贸易规模占全球贸易总额的80%，参与国家多、涵盖面广、代表性强、影响面大。在参与全球治理时，G20首先主要发挥了沟通功能，对世界大国之间、发达国家与新兴经济体之间的政策进行协调；其次发挥了宣传功能，对新型全球治理诉求、理念等进行了广泛传播；最后发挥了国际经济秩序推动功能，G20与非G20成员、地区性和国际组织（包括联合国）、民间社会、工会以及学术界建立建设性的伙伴关系，通过设置相关议题、与其他组织对接等，推动全球经济治理发展或变革。

      （一）G20参与全球经济治理的表现

      G20参与全球经济治理主要表现为以下方面（见表2）：

      在全球经济治理的价值或理念方面，G20提出，21世纪以来，经济全球化成为主要趋势，增长与繁荣互相关联，全球任何地区都不能独善其身。国际经济危机表明，开创一个基于责任的可持续全球经济活动的新时代十分重要。2009年9月G20匹兹堡峰会上提出把G20作为国际经济合作的主要论坛，建立“可持续经济活动的核心价值观”，强调基于责任，构建可持续和平衡的全球经济，务求经济增长广泛而平等地惠及各方。2011年11月G20戛纳峰会上，再次强调G20是由领导人引领的非正式组织，是全球治理框架的一部分。

      在全球治理的规制方面，G20匹兹堡峰会建立了“基于责任的强劲、可持续和平衡的增长框架”，在此框架内对全球性经济事务进行对话磋商，即G20同意制定共同的政策目标，各成员国将制定中期政策框架，在相互评估结果的基础上，考虑并同意采取行动以实现共同目标。还形成了包括前任、现任和候任主席国的三驾马车机制，来领导G20的具体工作。G20戛纳峰会上，首次明确提出改革21世纪全球治理，包括推动国际组织改革，加强多边贸易框架，加强与国际组织（特别是联合国、世界贸易组织、国际劳工组织、世界银行、国际货币基金组织和经合组织）的对话和合作等。

      在全球治理的主体方面，G20强调代表性和有效性很重要，力求各主要经济体共同参与，包括G20成员国、G20非成员国、国际组织、民间社会、私人部门、工会以及学术界等。在G20首尔峰会上达成共识，“每次峰会邀请不超过5个非成员代表，其中至少两个是非洲国家”。G20还强调与国际组织，特别是联合国、地区性组织、民间社会、工会及学术界建立建设性的伙伴关系，通过举办工商峰会、劳工峰会、社会峰会、青年峰会及智库峰会等，听取国际机构和各类群体的意见。

      在全球治理的对象方面，G20主要通过设置议题来进行对话磋商。因G20的非正式性，G20的议题非常广泛，G20匹兹堡峰会之前的两次峰会治理对象主要聚焦在刺激经济复苏、抑制全球金融危机、加强国际金融监管，目的是恢复经济信心和经济增长。G20匹兹堡峰会之后G20治理目标主要为促进世界经济持续增长，推动国际金融体系改革，建立更符合经济全球化趋势的全球经济治理体系，讨论能源、气候、粮食安全等全球性问题。

      

      在全球治理的结果方面，G20华盛顿峰会指出了2008年金融危机的根源，通过增加流动性、改善金融机构资本状况，保护储蓄与存款等举措，并加强透明度和问责制、加强稳健监管、促进金融市场的诚信、加强国际合作、改革国际金融机构等成功抑制了全球金融危机。G20伦敦峰会通过向世界经济新注入1.1万亿美元，提供2500亿美元贸易信贷，恢复经济信心和经济增长。G20匹兹堡峰会的评估结果显示，G20抑制全球金融危机、恢复世界经济复苏成效明显，G20参与全球经济治理治理已见成效。在危机解除后，G20的主要目的由抑制金融危机和确保世界经济复苏转变为确保复苏效果和持续增长。相应地，从前期的修复金融体系以复苏贷款市场，逐步过渡到构建更为稳定和有弹性的国际货币体系。总的说来，G20在促进世界经济持续增长、推动国际货币基金组织和世界银行等国际组织改革、讨论能源气候粮食安全等全球性问题方面获得了一定的成效。

      （二）G20参与全球经济治理的主要途径

      G20作为非正式对话平台，本身没有法律约束力，在其制度框架、运行机制下，主要通过对话磋商来参与全球经济治理。G20参与全球经济治理的主要方式见图1。

      一方面，G20平台内定期举行对话磋商。各成员国通过设置议题进行定期对话沟通，在相互评估的基础上，协调各成员国的宏观经济政策，最终形成稳健的政策确保全球经济强劲、持续发展。以G20杭州峰会为例，按照G20运行机制，G20峰会由财金渠道和协调入渠道双轨筹备。其中，财金渠道围绕峰会主题，主要讨论全球经济形势、“强劲、可持续、平衡增长框架”、投资和基础设施等议题。协调入会议则是讨论峰会各项筹备工作，磋商峰会成果，并推动核心成果进展。截至2016年7月15日，G20杭州峰会已经召开三次协调人会议，财金渠道已举行两次财长和央行行长会和三次财政和央行副手会，主要是筹备杭州峰会，确定杭州峰会目标与方向，主要是围绕“创新增长方式”、“更高效的全球经济金融治理”、“强劲的国际贸易和投资”、“包容和联动式发展”四项重点议题。[12]部长级会议分别召开了G20农业部长会议、能源部长会议、贸易部长会议、就业部长会议，就相关主题进行磋商。

      另一方面，积极开展对外磋商。与非G20成员、地区性和国际组织（包括联合国、国际劳工组织、经合组织、世界银行和国际货币基金组织等）、民间社会、私人部门、工会以及学术界建立建设性的伙伴关系，必要时举办G20工商峰会、劳工峰会、社会峰会、青年峰会及智库峰会，加强对话与合作，形成有效对接，推动G20峰会通过的决议的落实。根据G20杭州峰会总体筹备方案，2016年G20杭州峰会将举办妇女会议、民间社会会议、劳动会议、工商峰会等主要配套活动，截至2016年7月15日，已经举办妇女会议、民间社会会议、劳动会议。

      三、G20参与全球经济治理的成效

      G20成立的根本目的是为了应对全球经济危机，2008年升级的G20领导人峰会主要是抑制2008年由美国次贷危机引发的全球金融危机，因此，G20参与全球经济治理的显著成效之一就是抑制金融危机和确保世界经济复苏（见表3，下页）。

      

      （一）抑制金融危机和确保世界经济复苏

      G20华盛顿峰会和G20伦敦峰会在通过分析造成金融危机的根源、融资救援（G20将为IMF和世界银行等提供总额1.1万亿美元的资金，增加IMF特别提款权（SDR）规模2500亿美元，纾缓贫穷国家财政压力）、加强金融系统、加强国际金融监管、“中小企业融资挑战”计划等一系列举措，增加流动性、修复金融体系，复苏贷款市场，最终抑制了金融危机，恢复经济信心和经济增长。这里以多边开发银行为例加以说明。多边开发银行2008年危机前后贷款额度对比说明了G20参与全球经济治理对修复金融体系和复苏贷款市场所发挥的作用（见表4）。多边开发银行危机前贷款额度每年为370亿美元，经过几年调整和修复，危机后贷款额度增加到每年710亿美元，私人信贷开始恢复并发挥作用，市场信心得以恢复，这对促进世界经济复苏和金融稳定发挥了重要作用。在就业与增长方面，通过了《增长和就业行动计划》《从危机走向复苏：全球就业协定》，以复苏就业市场。据2009年G20匹兹堡峰会评估结果，至少创造或挽救700万至1100万个岗位。2010年在G20多伦多峰会上，将全球产量提高近4万亿美元，创造约5200万个就业岗位。鉴于G20在抑制金融危机和世界经济复苏方面的成效显著，从2011年开始G20峰会由每年举办2次改为举办1次。

      

      

      （二）推动国际金融体系改革

      G20参与全球经济治理的另一个显著成效是推动了国际金融体系改革，增加了新兴和发展中经济体在国际货币基金组织、世界银行等国际金融机构中的发言权和代表性。2011年G20戛纳峰会通过了世界银行新一轮的改革方案，发达国家向发展中国家转移在世界银行3.13%的投票权，使发展中国家整体投票权从44.06%提高到47.19%；中国在世界银行的投票权则从2.77%提高到4.42%，其投票权仅次于美国和日本。2015年安塔利亚峰会敦促美国尽快批准对2010年IMF份额和治理改革方案，人民币加入特别提款权货币（SDR）篮子，权重调整为：美元占41.73%，欧元占30.93%，人民币占10.92%，日元占8.33%，英镑占8.09%，中国正式成为国际货币基金组织（IMF）第三大股东。

      此外，G20还积极推动在能源治理、气候变化、粮食安全、反腐败等领域的治理成效。通过《G20和低收入发展中国家框架》，减少贫困，缩小发展差距。此外，G20还对解决当前热点问题进行了协商，比如应对影子银行带来的风险、解决洗钱和恐怖融资问题、反恐问题，等等。

      四、G20参与全球经济治理面临的挑战及其应对策略

      自G20参与全球经济治理以来，抑制金融危机和应对世界经济危机获得显著成效，虽然世界经济已基本摆脱危机，但是增长动力存在不足。因此，G20提出建立基于责任的强劲、可持续和平衡的增长框架，建设包容性、可持续、惠及各方的全球经济。由于各国经济实力、面临挑战、经济环境等都不尽相同，G20对各国宏观经济政策的有效协调难度增大，在一定程度上影响了其参与全球经济治理的作用。

      第一，关于G20有效性问题。由于G20成员国之间存在巨大差异性以及内部存在分化，而且又作为一种非正式对话平台，当存在较大纷争时，由于没有法律或制度约束力，往往出现“议而不决、决而不行”局面，这削弱了G20参与全球经济治理的有效性。当G20由危机应对机制转向全球经济治理长效机制时，磋商的议题日益庞杂，既包括世界经济可持续发展、改革国际金融体系等全球经济治理议题，又围绕能源治理、气候变化、粮食安全、反腐败、反恐问题等议题，涉及层面广，需要对接的国际组织或平台较多，又没有常设机构，导致G20的倡议难以落实，加剧了对G20工作是否有效的质疑。G20的有效性，是G20得以继续延续的根本。因此，面向未来，一要提高G20非正式对话框架下的协调性，从议题的设置、对内对外协商机制的完善、与其他国际组织的对接、建立伙伴关系等角度逐步提高有效沟通协调。二要减弱G7、金砖国家等国家集团对G20的分化作用，提升G20集团凝聚力。中国提出的“人类命运共同体”理念，从国与国的命运共同体、区域内命运共同体，到人类命运共同体，是超越民族国家和意识形态的“全球观”。经济全球化使各国利益相互融合，无法分割，必须构建人类命运共同体，走共同发展道路。而构建人类命运共同体，是基于共同的利益支点培养“合力”，增加凝聚力，在此基础上，发展共识，减少对话磋商的阻碍，提高G20的有效性。

      第二，关于G20的代表性问题。目前仍有170多个国家不是G20成员国。G20要保持治理效率，其参与主体数量就不能过多。而要解决G20的代表性和合法性问题，就需要扩员，吸收广大非成员国，而这会大大降低G20的运行效率。目前G20采用折中办法，每次峰会邀请不超过5个非成员代表，其中至少2个是非洲国家。要解决G20的代表性问题，应以重要性为原则，设置G20固定成员国，依据不同的议题设置，邀请具有重要性的地区、非G20成员国以及其他国际组织参加。

      第三，关于G20合法性问题。G20成立时没有制定相关法律文件，因此其所倡议都不具备法律约束力，只能是一种倡议，起到引领作用，不能强迫成员国接受或执行。另外因为G20的非正式性，也使得G20合法性进一步被削弱。有学者提出G20采用“非正式机制+正式国际组织”复合机制模式[13]，以自身的灵活性融合正式国际组织的合法性，具体来说就是通过法律文件确立G20和这些正式国际组织的关系，从而确立G20的合法地位。在与联合国对接时，确立各自应承担的职能和作用，改革联合国，形成新的治理架构。把国际货币基金组织、世界银行、WTO等国际组织作为G20的执行机构，解决G20“决而不行”的执行层面问题。

      第四，关于G20的执行和落实问题。G20作为非正式对话平台，其主要方式就是协商，而非执行。再加上G20没有常设机构，意味着G20缺乏执行主体，在执行层面也缺乏约束力，使得一些决议无法落实。G20广泛而庞杂的议题，需要对接的区域性或国际组织繁多，对执行和落实造成了一定的困难。因此，G20的未来发展，可以形成独立但又相互依存的决策执行体系，着重建立执行落实机制，明确执行主体。

      该标题为《改革》编辑部改定标题，作者原标题为《G20参与全球经济治理的成效与走向》。.

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