转移支付制度的理论分析与实践对策，本文主要内容关键词为：对策论文,转移支付论文,理论论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府间转移支付制度是世界上实行分税制财政管理体制的国家普遍采用的一项制度，它是解决中央与地方间财政纵向不平衡和各地区间财政横向不平衡的矛盾、规范中央与地方财政分配关系的有效途径。1994年实行分税制财政体制以来，我国已初步形成了以税收返还为主要内容的转移支付制度，起到了一定的积极作用。但是，由于在转移支付的目标、形式以及制度的规范性等方面还存在许多缺陷和问题，致使转移支付制度的效应未能得到充分发挥。因此，对转移支付制度进行深层次的理论分析，比较研究发达国家转移支付制度的一般经验，无疑对我国政府间转移支付制度的规范与完善具有重大的理论与实践意义。
一、政府间转移支付的经济原理及效应
（一）转移支付的经济原理
从根本上说，政府间转移支付的理论依据是公平与效率。在市场经济条件下，财政领域的“公平”意味着平衡财政缺口，解决各级政府间财政非均衡问题；“效率”则体现为缓解外部性矛盾，实现全国统一市场。转移支付制度的建立是实现财政领域公平与效率的客观要求。
1.弥补财政缺口，解决各级政府间纵向不平衡，是实行转移支付制度的重要原因。在分税制财政体制下，由于中央政府在再分配和发挥稳定职能方面具有优势，更有效的税收和债务工具便划分给中央政府，使中央政府集中了较大部分收入；而由于地方政府在资源配置和支出方面具有更大的潜力，能够更有效地提供与人们的各种偏好相适应的公共产品和服务，便承担了更多的支出责任，负责提供与实施大量具体的公共服务职能。各级政府事权与财权划分的这种不对称性，造成地方政府收入不足以抵补自身的支出，难以有效地发挥地方政府的职能。这在客观上要求通过政府间的转移支付，补充地方财力，缓解地方收入来源与需求不相适应的状况。
2.保证最低的公共服务标准，解决地方政府间横向不均衡，是转移支付的另一重要原因。市场经济发展的客观规律要求各地区公共服务能力均等化。然而，由于各地区经济发展水平、收入、支出成本的不同以及不规范的财政体制等因素，导致各地区间公共服务水平差异较大。一般情况是，经济发展水平高、人文环境好、自然条件优越的地区收入多，公共设施先进，公共服务能力强；不发达地区或贫困地区收入少，公共设施落后，公共服务能力差。其结果是，支出责任小、资金需要量少的地区收入多，支出成本低；而支出责任大、需要大量资金的地区收入少，在从事同等规模和水平的公共服务时需要更多的支出。由此造成地区间横向的财政收支不平衡，致使一些具有再分配特点的公共服务，如社会保障、卫生和教育等，难以在全国范围内实现统一，达到广义上的特定公共最低标准。同时，地区间横向财政不平衡，还会导致地区间净受益的差别，形成两极分化，一些地区富裕，一些地区贫穷。这种情况持续下去，会带来严重的社会问题。为了实现社会公平和经济的均衡发展，需要建立和健全财政转移支付制度，使转移支付发挥粘合剂的功力，缓解地区间的横向非均衡，减少和避免收支差距的扩大，实现均等化，保证中央特定服务水平和数量标准的一致性。
3.补偿地方政府提供的公共产品和服务的外溢，提高公共服务效率，是政府间转移支付的第三个重要原因。地方政府提供的公共产品和服务在实践中可能产生外部性，一方面，由于某一地区提供服务所产生的受益超出其管辖区的范围而外溢到其他未提供费用补偿的管辖区，如空气、水污染的控制和受过教育的学生迁居等；另一方面，由于非居民前来定居并享受该地方政府所提供的公共服务，如公园、文化、娱乐和交通设施、地方性大学、地方福利和卫生保健系统等。这种外部性的存在，使一些只考虑自身利益的地方政府可能不提供充足的公共服务，从而造成公共服务的低效率和无效率。按照庇古的外部性理论，用补贴去校正外部性是最有效、最实用的办法。通过政府间的转移支付，可以纠正由于行政管辖区之间的受益或费用溢出引起的无效率，提高公共服务效率和水平。
4.在以上市场经济一般的客观要求基础上，我国社会主义市场经济体制的特殊性，对建立健全财政转移支付制度也提出了客观的和迫切的要求。第一，我国是社会主义国家，政府要代表全体劳动者的整体利益，平衡各种经济关系；第二，我国人口众多、地域宽广，各地区、各民族差距很大，社会经济发展极不平衡；第三，我国市场经济不发达，市场规则不健全、不规范，与此相适应的财政体制不完善。为了理顺各集团之间、个人之间的关系，达到相对平衡，保持稳定，为了协调各地区经济与社会的发展，为了弥补市场缺陷、实现资源的合理配置，必须建立规范、科学的财政转移支付制度，以实现公平与效率，促进国民经济快速、协调、健康地发展。
（二）转移支付的效应
政府间转移支付在运作中具有积极的正效应，同时也会产生一定的负效应。充分认识转移支付的不同效应，兴其利，除其弊，将对促进我国经济与社会的发展产生重大影响。
转移支付的正效应主要表现为：第一，它是集权与分权的调节器，有利于调动中央和地方政府的积极性。建立在划分收支基础上的政府间转移支付，是按照收入权与使用权相分离的原则设置的。中央政府提供有条件的转移支付，对地方政府实施有约束条件的控制，有利于实现中央意图；而地方政府无论得到无条件的转移支付还是有条件的转移支付，都相当于得到一笔可利用的资金，能够在不同程度上显示自己的理财本领与权利。第二，它是削减纵向与横向非均衡的双刃剑。政府间转移支付是建立在划分收支基础上的，一般是在有利于中央的纵向非均衡的前提下实施的，而且规范的转移支付制度具有较强的针对性，因而可以为缓解纵向非均衡提供财权和财力，也可为达到横向均衡做出努力。政府间转移支付既可采取无条件转移支付方式，弥补地方政府财政经常性收支的缺口，促进纵向均衡；也可以运用有条件转移支付方式，实现地方政府公共服务最低标准，实施受益外溢的补偿，缓解横向非均衡，行使财政再分配的职能。第三，政府间转移支付是熨平经济周期的重要杠杆，可以起到引导资金投向、体现国家政策的作用，有助于刺激需求，扩大就业，缓解经济衰退，实现稳定经济的目标。
转移支付的负效应主要表现为收入效应与替代效应。收入效应是指中央政府给予地方政府补助，会使地方政府可支配收入增加，地方政府会因为得到了拨款而放松开辟自身财源、扩大税收收入的努力，使自身的财政收入来源减少，影响地方经济发展。无条件转移支付比有条件转移支付具有更强的收入效应，因为它不规定转移支付资金的具体用途，也无需地方付出任何代价。替代效应是指由于地方政府不必负担转移支付的财力，而财政支出利益却为其享受，地方政府供给公共产品的成本大大降低，这会使地方政府倾向于扩大公共产品供给，从而也扩大了来自本身财政收入的那部分公共支出，造成预算规模的扩张。有条件转移支付，尤其是配套性转移支付能够直接产生替代效应，因为此类转移支付规定了专门用途，且要求有配套资金，可能会使地方政府在某一方面的公共产品和劳务支出不断增加，替代了别的方面公共产品和劳务支出。无条件转移支付则会导致间接的替代效应。
当政府间转移支付扩大化，超出一定的程度和范围时，上述负效应便会出现，结果会使地方政府对其支出决策缺乏责任，决策权越发集中于中央政府，地方政府变得越发依赖上级政府的直接援助，从而使地方丧失积极性和自主能力，造成地方事业畸形发展，而忽略其他未补助事业的需求。因此，为了尽量降低转移支付的负效应，应该在合理划分财政收支的基础上，科学地确定中央转移支付占地方财政收支的比重，正确处理有条件转移支付与无条件转移支付、配套性转移支付与非配套性转移支付的关系，正确处理转移支付目标和手段的关系，建立科学、规范的转移支付制度。在这方面，外国政府间转移支付的一般经验和做法值得我们借鉴。
二、外国政府间转移支付制度的一般经验
1.政府间转移支付的数额在性质上决定于各级政府事权的划分，在具体量的确定上取决于影响各地区财政收支水平的各种客观因素。各国的转移支付制度，都是在考虑中央政府与地方政府的事权界定以及地方拥有的财力状况基础上进行的。通常情况下，财政集权程度越高，地方对中央的依赖性越强，地方所需转移支付的资金就越多；而在财政分权化的情况下，地方财政有较强的独立性，地方对中央政府转移支付的依赖较小。大多数国家在确定具体转移支付数额时，都采用“因素分析法”，依据一定的客观标准，找出对地方财政支出有影响的各种主要因素，如人口数量、土地面积、人均耕地、人均GDP、少数民族、 自然资源以及社会发展情况等，按其影响程度的大小确定地方支出水平。然后，再根据地方的税源、税基、税种以及税率等计算出各地方的“理论收入”，根据二者之差确定转移支付的数额。这种方法减少和排除了转移支付的盲目性和随意性，增强了其公开性和透明度，消除了各级政府之间经常性的讨价还价，大大提高了转移支付的效率。
2.政府间转移支付目标和形式的多重性与统一性有机结合。上述转移支付的经济原理表明，政府间转移支付是有既定目标的，而且目标是多重的，既要弥补财政缺口，又要保证最低的公共服务标准；既要补偿地方提供公共产品与服务中受益的外溢，又要保证地区间经济差距的缩小，等等。这种多重的目标要求通过多样化的手段或形式来实现。在政府间的转移支付中，通常有无条件转移支付和有条件转移支付两大类，在此基础上还可进一步分为配套性转移支付和非配套性转移支付。各种不同形式的转移支付具有不同的功能，满足不同的目标需要。一般而言，无条件转移支付有利于实现公平，有条件转移支付则具有效率；配套性转移支付有利于激发地方政府积极参与的意识，强调中央与地方的通力合作，发挥转移支付的粘合作用，较非配套性转移支付更有效率。各国政府都根据自身的实际情况，采用无条件转移支付与有条件转移支付相结合的形式，实现政府间财政的纵向与横向平衡，促进公平；支持社会保障、健康、教育、交通等事业发展，提高地方公共产品供给水平，实现效率。例如，美国政府间转移支付分三种形式：具体规定用途的转移支付、宽范围的转移支付和一般目的转移支付。前两种形式为有条件的转移支付，联邦政府要求州和地方政府拿出必要的配套资金，主要投向环境保护、能源、交通、卫生、教育等项目。一般目的的转移支付则是根据具体公式，在各州和地方政府之间分配一部分联邦财政收入。所有的州和地方都有资格得到这种转移支付资金，并且可以按照自己的意图支配和使用。
3.政府间转移支付制度法制化、规范化。各国政府间转移支付制度都是建立在明确划分事权的基础上的，各级政府事权的划分依法而定，转移支付制度的基本原则也由法律确定下来。尽管各国转移支付的数额巨大、对象众多、结构复杂，但在实际运行中，不论是数额的确定，还是具体政策的实施，都有健全的法律体系做保障，减少了人为因素的干扰和影响，保证了转移支付制度正效应的充分发挥。
三、我国现行转移支付制度的缺陷及其完善的对策建议
（一）我国现行转移支付制度的缺陷
与世界上其他国家合理、公开、有效的转移支付制度相比较，我国现行转移支付制度还很不规范、很不健全，尚存在以下问题和缺陷：
1.各级政府事权划分不清，转移支付制度缺乏科学有效的客观基础。如前所述，转移支付制度是建立在各级政府事权划分的基础上的。然而，我国目前各级政府事权划分不清，一些该由中央政府承担的项目由地方政府执行，应由地方政府完成的任务却由中央政府包揽；一些应由各级政府做的事由企业和个人承担，而应由企业和个人投资竞争的项目却由各级政府操持。这种事权划分的混乱与模糊，导致财政体制的扭曲，进而使转移支付制度缺少明确的目标性，势必影响转移支付制度的运行及其正效应的充分发挥。
2.现行的转移支付制度仍受原有包干体制的影响，原有的分配格局没有实质性变化，中央政府财力薄弱。在我国现行分税制体制下，转移支付的数额是在确保各方面既得利益的前提下，采用“基数法”确定的。中央财政从分税制中多集中的大部分收入，仍要以税收返还的形式将体制变动后上划中央的部分全部返还给地方，中央可供支配的、能够用于平衡各级政府差异的财力并没有增加。中央政府缺乏进行转移支付的财力基础，对实现逐步减少和消除各地区公共服务水平差异、促进地区经济平衡发展的目标显得力不从心。
3.现行转移支付制度以税收返还这种无条件转移支付形式为主，缺乏目标与形式的对应和统一。我国现行转移支付制度的形式有税收返还、体制补助、结算补助和专项补助等（前三种均为无条件的转移支付），其中以税收返还为主要形式。这种形式在实际运行中对弥补地方财力不足、实现纵向平衡发挥了重要作用，但其自身特点和局限性却导致各种负效应出现：一方面，由于税收返还只讲返还数额，并不规定返还资金的投向，中央政府无法通过转移支付实施国家产业政策和调节地方政府支出行为，不利于转移支付目标的实现；另一方面，地方政府消极被动地接受无成本的补助，缺乏激励机制，不利于地方政府积极有效地增加公共产品和服务的供给，同时也不利于提高财政资金的使用效率。
此外，我国现行的转移支付制度尚未法制化、规范化，缺乏有效的约束和监督机制；转移支付政策的制定缺乏一套科学完善的办法，政策实施的随意性、盲目性较大，对转移支付资金的使用也没有一套有效的监督、审计以及处罚的体系和办法，在一定程度上影响了转移支付制度的有效运行。
（二）完善我国转移支付制度的对策思考
根据转移支付的基本经济原理，借鉴国际上转移支付制度的先进经验，本文提出以下几点完善我国转移支付制度的对策建议：
1.合理划分各级政府事权和财权，科学地确定转移支付数额，提高中央政府可支配财力的比重，以便为形成科学、规范的转移支付制度提供基础和前提。市场经济发达国家的实践表明，任何成功的转移支付制度都是以合理划分中央与地方政府事权为基础，以中央政府拥有一定财力为前提的。各个国家的财权一般都集中于中央，事权除了国防、外交等方面外，大多下放给地方。如美国联邦政府掌握了全部财力的60%，日本中央政府集中了63%，澳大利亚联邦政府掌握了70%；而在财政支出中，中央政府一般仅占30%～40%，地方政府则占60%～70%。中央政府只有拥有一定的必要的财力，才能保证规范的转移支付制度得以实行。而我国实施分税制以来，由中央集中的财力又返还给了地方，中央财力严重不足；中央财政收入占全部财政收入的比重不仅低于发达国家，而且也低于许多发展中国家。因此，我们必须进一步深化税制改革，在合理划分事权与财权的基础上，以“因素分析法”取代“基数法”，科学地确定转移支付数额，努力提高中央政府实际可支配的财力，为规范的转移支付制度的建立创造条件。
2.根据转移支付的不同目标确定相应的转移支付形式，将无条件转移支付与有条件转移支付结合起来，充分发挥转移支付的积极效应。转移支付的目标在注重调节收入分配的同时，应加强对地方政府行为的引导和促进国民经济协调发展。与此相适应，要逐步减少税收返还等无条件转移支付，扩大有条件转移支付的运用范围，以有条件的配套或非配套转移支付体现中央政府政策要求，缓解财政非均衡，发挥中央政府的资金导向功能，激发地方投资的积极性，保证地方政府提供公共产品和服务的效率，提高财政资金的使用效率。通过对转移支付形式的规范，使我国的转移支付制度真正成为政府宏观调控的经济杠杆，实现公平与效率的双重目标。
3.要尽快建立和健全与财政转移支付制度相关的法律制度，形成转移支付制度的监督约束机制。各级政府事权的划分，财力的分配，转移支付目标、数额、形式、监管办法以及预算、决算等内容的确定，都应以法律的形式固定下来，并辅之以必要的司法和审计举措，保证转移支付制度在立法、司法和审计上的相互配合和协调统一，确保转移支付制度的实施效果。
标签：转移支付论文; 公共产品论文; 国内宏观论文; 政府支出论文; 收入效应论文; 中央财政论文; 财政制度论文; 规范分析论文; 制度理论论文; 宏观经济论文; 市场均衡论文; 财政学论文; 经济学论文;