乡级民主建设的新突破——对“两票制”选举乡镇主要领导的思考，本文主要内容关键词为：新突破论文,主要领导论文,乡镇论文,民主论文,乡级论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1999年4月18日，是山西省临猗县卓里镇人大代表的选举日， 也是卓里镇全体选民对镇主要领导直接投“信任票”的日子。按照临猗县委对卓里镇这次换届选举实行“两票制”的规定，农民的这一票将决定该镇的主要领导是否有资格成为下一届党委、人大和政府领导的候选人。这是中国基层民主政治发展历程上一个有着重要意义的事件，在新中国尚属首例。
乡镇是我国农村基层政权组织，担负着领导、管理广大农村，服务农民群众的直接责任，与广大农民群众有着密不可分的联系。临猗县委的领导认识到，随着农村经济体制改革的不断深入，作为直接和群众打交道的乡镇党委和政府，只有更广泛地听取民意，更全面地接受群众监督，才能更好地在群众中树立威信，从而掌握农村工作的主动权。这就迫切要求基层民主政治建设必须进一步扩大和加强，逐步改革和完善对乡镇党委、人大和政府等非直接民选干部的考核选拔办法，逐步建立与农村新形势相适应的乡镇党政领导体制与工作制度，以增强农村基层党组织和基层政权的权威和效能，使他们能把对上负责和对下负责有机地统一起来，改善并加强党对农村工作的领导，取得工作的主动权。为此，县五大班子经过反复商讨后一致决定，借三年一次的乡镇党委、人大和政府的换届的时机选择试点，在乡镇进行“两票制”选举乡镇主要领导的探索，让有选举权的村民、干部和职工对本乡镇主要领导进行一次民意投票，把选任乡镇主要领导的初审权交给百姓。
所谓“两票制”，就是在选举的过程中村民投信任票，代表投选举票。前者决定其有无候选人的资格，后者则决定其能否当选。临猗县这次以试行村民投信任票、代表投选举票的两票制为基本手段，首先组织干部群众评议全镇工作，对镇主要领导投民意调查票，然后根据《党章》和《选举法》、《组织法》的有关规定分别召开党代会、人代会，进行镇党委、人大和政府的换届选举。
临猗县“两票制”的试验田选在了卓里镇。这次实行民意投票调查的对象为卓里镇党委书记、镇长和镇人大主席。进行民意投票调查的主要内容为德、勤、绩、能，具体有以下六个方面：是否有较高的党性原则、政策观念和法制观念，能否正确对待手中的权力，依法按政策处理公务；是否对所负担的工作高度负责，坚守工作岗位，全心全意为人民服务，为官一任，造福一方百姓，为群众办实事、办好事；是否有埋头苦干、实事求是的工作作风，多办实事，少说空话，不欺上瞒下，不虚夸冒报，不做表面文章；是否能放下官架子，密切联系群众，经常深入村庄农户帮助解决各种实际困难和问题；是否能胜任本职工作，并为本镇经济和社会发展做出一定政绩；是否清正廉洁，艰苦奋斗，不多吃多占，不以权谋私。
这次民意投票调查活动是在临猗县委的直接领导下进行，对民意投票结果的处理原则临猗县委作了具体的规定。信任票和基本信任票不足50%，不得作为下届党委、人大、政府换届的正式候选人，由组织上另行安排工作。临猗县委的有关领导还特别强调，所谓由组织上另行安排工作，并非人们习以为常的那种异地平级调动，而是要降级使用。因而，人们平常看似轻松的“民意调查”，这次在卓里显得并不轻松。“民意调查”的结果，镇党委书记、镇长和镇人大主席获得的信任票均超过了半数。5月5日和6日，卓里镇分别召开党代会和人代会， 经过党员代表和人大代表的分别投票，镇党委书记孙建国、镇长杨雅女、镇人大主席王振国均获得连任。卓里镇这次“两票制”选举乡镇主要领导的试点宣告成功。
临猗县采用“两票制”选举乡镇主要领导时，将《村民委员会组织法》、《中国共产党农村基层组织工作条例》和《地方政府组织法》的基本精神和原则规定结合起来，融为一个整体，既有相关法规和理论上的依据，也符合我国农村乡镇一级的实际情况，它有利于从整体上全面加强乡镇一级的基层党委和政权组织建设。实行两票制，既坚持了党管干部的原则，又坚持了尊重民意，走群众路线。它改变了过去考核考察干部只由少数人参与的做法，把干部置于广大群众的评议监督之下，有利于更全面地了解民意，评价干部，从而更好地使用干部。
临猗县的这一探索，还在干部调整方面实现了重要突破。多年以来，干部政绩不佳或犯了错误，调整时碍于方方面面的通融、说情，其结果往往是以平级调动，易地做官了之。实行两票制，敞开大门让群众对干部进行测评，在组织部门考虑对干部的处理时，便有了最具说服力的依据，无论是降职还是调整，操作起来将容易得多。可以说决定权已在广大群众手里，过不了百姓这一关，将难有说情人敢公然违背百姓的意愿。干部考核任用方式上的变化，有利于乡镇干部转变作风，搞好服务。由于传统的干部考核任用办法的局限性，使不少干部往往注重对上负责，而忽视对下负责，将本来对上对下相一致的关系人为地割裂开来，对立起来，一些干部眼睛向上，不注意深入群众，体察民情，搞好服务，而是习惯于发号施令，高高在上。有的乡镇主要领导干部甚至在一个乡镇工作多年，相当一部分群众还不认识他。民意调查的实行，无疑给这些干部敲响了警钟。实际上，临猗县的这一做法已经在全县产生了巨大反响，各级干部普遍感到了来自百姓的巨大压力，如不努力工作，多办实事，转变作风，深入群众，就很难取得群众的信任，难过民意调查这一关。这无疑会使干部自觉地把对上负责和对下负责有机地统一起来，对广大乡镇干部转变作风，深入基层，联系群众，搞好服务，必将产生巨大的推动作用。
通过临猗县的这次民意投票调查发现，广大干部群众评价一个乡镇主要领导的好坏，往往比较注重于三个方面：一是干不干事业，办不办实事；二是是否密切联系群众，解决群众的实际困难；三是能否艰苦奋斗，廉洁勤政。因而，两票制选举乡镇主要领导的做法，有利于领导干部反腐倡廉，重塑形象。失去制约的权力必然导致腐败，通过“两票制”的实施，乡镇领导的权力就同时受到了上级组织和下面广大百姓的监督和制约，可以肯定地说，对乡镇主要领导进行民意投票调查，将乡镇干部置于广大群众的直接监督之下，有利于加大民主监督的力度，拓宽民主监督的范围，扩大群众对乡镇事务的参与程度，有利于建立一种新型的乡村关系。因此，“两票制”的实行，有利于巩固和发展村民自治成果，进一步推动农村的基层民主政治建设，是实现农村长治久安的好方法。
临猗县“两票制”选举乡镇主要领导的试点工作，是对我国乡镇换届选举工作的一种有益的积极探索。与一些地方的选民直接选举乡镇长的方法比较，这种渐进的做法更符合我国的实际，容易被人们接受和被其他地方仿效、推广。但它在策划、制定实施方案和具体操作过程中还有许多问题值得研究，需要从制度上进行完善。
——我们在调查中发现有相当一部分村民对这一活动的参与热情远不如选自己的村官高，甚至不少人流露出是很不情愿来参加投票的，对被调查对象也不了解。由于这种民意投票不是选民必须尽的义务，因而事先积极向群众作好宣传，让广大群众正确对待干部的功过是非，一分为二，实事求是，负责任地投下自己庄严神圣的一票，行使好当家作主的权利，是民意调查得以健康实施的基础。因此，一方面要在投票之前给乡镇领导比较充裕的时间去和百姓进行面对面的对话、交流，这既可多听听农民的心声，也使百姓对乡镇领导有更多的了解。另一方面必须认真细致地做好组织和宣传工作，让村民真正了解民意投票调查的意义和价值，以激起村民的参与热情。
——这项活动究竟由哪一个部门牵头具体操作比较妥当。临猗县的这次民意投票活动是在县委领导下主要由县民政局具体操作实施的，这种民意投票活动虽然属于基层民主政治建设的范畴，但更大程度上应归于党委、政府和人大领导干部的考核选任范围，因此，由县委组织部门牵头协调和具体操作更为妥当些，民政部门积极配合。
——参加投票人员的范围和委托投票问题。既然这种民意投票不是选民必须尽的义务，因此，实行委托投票就没有充分的理由。我们不能为了追求投票率而强调委托投票，因为在目前的乡村实际工作中，委托投票容易出现弄虚作假的情况。考虑到这一方面存在的问题以及村民与乡镇领导沟通较少的现实，参加投票活动的人员范围可根据各自的实际情况掌握，逐渐扩大。条件不太成熟的，可先在村民代表或村民小组长以上村干部和全体党员中进行，以便对乡镇领导作出更直接、更准确的评价。
——民意调查活动的开展时间选择及民意调查票选项的具体划分问题。这种民意投票活动是临猗县借三年一次的乡镇党委、人大和政府换届的时机，进行的试点。可以考虑除乡镇换届选举前集中进行一次外，每年年终也进行一次，其调查规模作适当调整，以强化民主监督机制。此外，这次民意调查票设计的评议栏中只有“信任”、“基本信任”和“不信任”三个选项，这是不够的，应当再增设一个“不清楚”或“不了解”的选项，这既是对村民的尊重，也能够更全面准确地表达村民自己的意愿，还可以从一个侧面反映出乡镇领导与村民沟通的密切程度。