WTO《政府采购协议》与我国政府采购制度研究，本文主要内容关键词为：政府采购论文,协议论文,制度论文,我国论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府采购，也称公共采购，是指各级政府为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要，在财政的监督下，以法定的方式、方法和程序（按国际规定一般应以竞争性招标采购为主要方式），利用国家财政性资金和政府借款，从市场上为政府部门或所属公共部门购买商品、工程及服务的行为。我国政府虽于1996年向亚太经合组织提交的单边行动计划中明确表示最迟于2020年向各亚太经济合作组织成员对等开放政府采购市场，但随着我国入世及进一步对外开放的需要，我国政府签署《政府采购协议》并向相关国家对等开放政府采购市场将很快提上议事日程。因而参照协议原则，加快建立和完善政府采购制度，进一步规范政府采购行为，促进政府采购的公开公平公正，是将来我国政府履行承诺和保证政府采购市场正常有序开放的需要。同时，政府采购往往是一定区域内最大的消费，如整个欧盟政府采购占成员国GDP的15%以上，美国联邦政府每年采购规模为2000亿美元，占GDP的3%，因而国际政府采购市场潜力不容忽视。因此遵照协议要求，建立和推行我国的政府采购制度，有利于促进国内企业逐步适应政府采购的方式和规则，克服政府采购贸易壁垒，从而为入世后积极进入国内和国际规模巨大的政府采购市场作好充分准备。此外，政府采购对一个企业、行业或一个地区发展通常能起到重要的促进作用，许多国家利用政府采购制度与其他经济政策相联系，扶持和推动了相关产业的发展。当前我国政府对企业的支持，主要还是资本金投入或动员金融资本投入，这一做法与完善市场经济体制、同国际惯例接轨的现实要求还存在一定差距。因此依据《政府采购协议》有关原则建立我国的政府采购制度，也是完善宏观经济调控职能和手段，利用世贸组织规则积极扶持民族产业发展的必然选择。
一、WTO《政府采购协议》的目标与特点
于1996年1月1日起生效的《政府采购协议》（简称GPA）是《建立世界贸易组织协定》的四个附件之一，它是各缔约方对外开放政府采购市场，以实现政府采购国际化和自由化的法律文件。从效力上讲，GPA并未被纳入到加入WTO成员国必须接受的一揽子协议的范围之内，只是由世界贸易组织的成员方或《GATT》1947的缔约方自愿参加。该协定只适用于签字方，对世贸组织的其它成员方没有约束力。迄今为止，GPA共有27个成员方和21个观察员方，其中绝大多数为发达国家。
《政府采购协议》的目标是在世界范围内消除政府采购贸易壁垒，为政府采购市场的全球化和政府采购贸易的自由化提供法律基础和制度建议。因为政府采购对于一个国家的财政政策、经济政策和产业政策等都具有重大的影响，特别是出于保护民族产业的需要，世界上大多数国家的政府采购市场是不对外开放的，这样政府采购就成为国际贸易当中将国外的供应商和国外的货物、工程和服务拒之门外的一个非常有效的非关税壁垒。GPA要求其成员在自愿进行双边谈判的基础上达成一致，逐步开放各自的政府采购市场，即允许国外的供应商和国外的货物、工程和服务进入本国的政府采购市场。GPA要求各国政府采购对供应商做超越国界的非歧视性选择，以期实现经济资源在全球范围内的自由流动和最优配置。它把政府采购当作一种单纯的贸易行为，要求各国政府采购实体进行政府采购时要出于“商业考虑(commercial consideration)”，以价格与质量而非其他非商业性目标作为合同授予的标准。它排斥各国政府采购制度当中以“优先购买本国产品”为代表的一系列采购市场保护性政策，对各国以国家公共利益为借口，把政府采购作为宏观调控工具利用的作法基本持否定态度，从而进一步减少国际贸易当中的非关税壁垒，促进国际贸易的自由化，改善世界贸易运行的环境。此外，GPA奉行公平竞争机制，推动消除政府采购中行政权力对竞争机制的扭曲，创造并保护政府采购中的公平竞争。基于对这一点的认识，现代各国政府采购法都把保护公平竞争作为一项基本原则，拆除成员之间的竞争屏障，从而使竞争机制保护范围扩及世界范围的供应商。
归纳来看，《政府采购协议》的特点主要有二：一是建立了完全而又充分的竞争机制，保证公开、公平和公正的原则在整个采购过程中得到体现；二是强调对其它成员方的供应商给以一视同仁的国民待遇和非歧视待遇。第一点贯穿于它所建立的整个体系之中，第二点则主要体现在对市场开放的规定上。
二、《政府采购协议》对建立我国政府采购制度的重要启示
虽然《政府采购协议》属于诸边贸易协议，由世界贸易组织的成员国自愿参加，只对签字的成员国具有约束力，但从长远的国际贸易环境来看，由于国际政府采购市场的重要性日益为各国所重视，可以预见GPA的多边化只是时间的问题。我国政府采购制度向国际惯例和GPA靠拢是大的趋势。因此应充分利用缓冲时期，研究借鉴GPA的有关原则，加快我国政府采购制度建设，为未来的政府采购市场开放做好准备。GPA对我国政府采购制度的建立和完善具有以下几点启示：
（一）政府采购法规建设应贯彻非歧视和透明的原则
政府采购法规是政府采购制度建设的基石，作为贸易法和竞争法，与《政府采购协议》在宏旨上是一致的。WTO《政府采购协议》在基本原则上主要强调两点：一是非歧视，二是透明化。我国政府采购立法与《政府采购协议》的规定及国际惯例相比，在一些方面，如关于政府采购的适用范围、政府采购的方式和程序的规定等已经与有关的国际惯例相距不远。但在其他不少方面仍然存在着不足和亟待改进之处：
首先，国内政府采购中存在地方保护主义和部门本位主义等歧视表现。这是由于我国在计划经济体制中长期实行“条块分割”的管理体制和“财政包干”的预算体制，一个地方政府或一个部门在进行政府采购时往往会出于维护本地或本部门利益的考虑而歧视外地供应商和非本部门所属供应商。GPA的非歧视原则在国内政府采购立法中主要体现为公正原则，即要求政府采购实体保证所有有兴趣的供应商参加竞争的机会均等、待遇同等，政府采购监督管理机关对所有供应商应一视同仁而非厚此薄彼，通过竞争形成有利于买方的竞争局面，最大可能地实现提升采购效率的目标。因此我国政府采购在立法上应打破区域和部门壁垒，创造一个全国统一的政府采购市场，从而体现公正原则。
其次，国内政府采购没有真正实现透明。《政府采购协议》中明确提到，缔约各方期望提高政府采购法规、程序与做法的透明化。透明化原则落实到国内政府采购法中，即为公开原则，要求有关政府采购的法律、政策和采购活动的程序及相关信息都应公开透明，杜绝“暗箱操作”。而这方面实施情况在我国政府采购过程中难如人意。对于供应商而言，只有在采购法律和政策保持高度透明的情况下，才能对采购活动有合理的预测，并对竞争成本与效益进行有效的计算。政府采购公开透明体现在信息公开和程序公开两方面，包括政府采购的法律政策公开，采购合同的条件的公开，供应商资格预审和评标标准的公开，合同授予结果的公开等。我国政府采购立法必须为保证政府采购的公开制定相应准则。
第三，我国政府采购的程序规则有待完善。政府采购通过一定的采购方式，主要是招投标方式来保证采购资金的使用效率，因此政府采购制度规范的核心是程序性规则。如果程序规则过于粗糙和简陋，由采购实体自由掌握操作过程中的细节问题，势必难以保证政府采购的客观公正性。通常是采购程序规则的细节问题决定了供应商的命运，如投标供应商提交标书的期限规定不合理，就会给远距离供应商投标造成实质性困难，并将剥夺这些供应商的市场进入权利。为此需要借鉴GPA，将采购程序规则制定得尽量详尽合理，保障政府采购的基本原则得以落实。具体在采购程序规定上，除特殊情况外所有采购均应通过竞争性或准竞争性采购程序进行，主要是指公开招标方式和选择性招标方式。其次，政府采购实体在拟订、采纳或说明拟购产品特征的技术要求时不得对供应商的歧视，如不应要求供应商为投标提供相应的资金担保。此外在供应商选择和合同授予中采用的标准应客观公正。
（二）政府采购制度应与国际惯例接轨以满足将来开放的需要
我国正处在市场经济的初期，政府的大量经济行为都涉及到政府采购，虽然我国没有正式开放政府采购市场，但由于国际金融机构的介入，如我国使用世界银行、亚洲开发银行、政府双边贷款等金融机构贷款，这些资金由于其来源的特点，大都要求政府的项目管理部门对采购实行国际招标，国外的许多企业事实上已经通过这个渠道进入了中国政府采购市场。据统计，我国的政府采购市场的实际开放度大约为15%，外国供应商已经垄断我国的电梯、照明灯具、彩色胶卷、橡胶、轿车、洗涤用品、碳酸饮料、一部分家用电器行业，而今后开放步伐将会在我国入世后更加加快。《合同法》、《预算法》、《审计法》、《招标投标法》等一系列经济法规的出台与完善，逐渐充实了我国政府采购制度。但这些法规对政府采购的对象范围、政府采购的机构设置及其职责权限、政府采购的供应商的范围、政府采购的资金来源和资金支付方式等的规定还不够详尽和专门化，为保证我国政府采购市场正常有序开放，需考虑依据我国实际和国际惯例出台相应法规作出或对当前法规进行调整或规范。借鉴世界贸易组织的《政府采购协议》等国际公约或协议的规定，使得我国的政府采购立法既能够适应我国的情况，同时也尽可能地与国际惯例接轨，这样就能够保证我国在入世后，熟悉政府采购的规则和操作，能够适应市场开放后的竞争。
首先，关于政府采购的对象范围，应当进一步扩大。原则上，政府及其所属部门为了日常业务需要或者为社会公众提供公共服务的需要，使用财政性资金购买的货物、工程和服务都应当纳入政府采购的对象范围，只有在涉及国家安全、国家秘密等特别情形下，才可以不受政府采购规定的约束。关于政府采购的机构设置及其职责权限，应当作出明确的统一的规定。政府采购的专门机构，各级各地的做法不尽相同，如有的属于常设机构，有的属于临时机构；有的另外设立了主管机构，有的以财政部门为主管机构。这样就不便于上级政府部门就政府采购工作进行指导与管理。因此政府采购法对政府采购的机构设置及其职责权限应当作出相应的规定。
其次，关于政府采购的供应商的范围，有必要予以明确的界定。根据我国目前的有关政府采购的法律规定，政府采购一般应购买国内供应商提供的货物、工程或者服务，没有经过批准不能购买国外供应商提供的货物、工程和服务。对于尚未开放政府采购市场的国家来说，这是通常的做法，但是，我国现已成为WTO的正式成员国，对于在什么情况下必须购买国内供应商提供的货物、工程和服务，在什么情况下可以购买国外供应商提供的货物、工程和服务应当有一个比较明确的标准或者界定，以形成规范制度。
第三，关于政府采购的资金来源和资金支付方式，特别是资金支付方式，应当作出具体规定。目前关于政府采购的法律规定并不明确，势必会造成政府采购资金管理和支付上的不统一甚至是混乱。此外我国现行的政府采购法，大都规定了对政府采购的监督管理和相关的法律责任，但基本上都没有对因政府采购产生的纠纷如何解决作出规定，这是一个很大的缺陷。在今后的立法当中，应当明确政府采购纠纷的解决方式以及处理纠纷的机构，保障政府采购主体、中介机构以及供应商的合法权益。
（三）利用政府采购保护促进幼稚产业发展
政府采购在保护民族产业方面大有用武之地。许多国家通过立法，强制要求政府采购购买本国产品以实现保护民族产业目标。例如泰国法律规定，如果本国产品符合国家标准，只要价格不高于其它国家产品的10%，则要优先购买本国产品，美国国防部、能源部、航空航天局的国内订货价格则明显高出国外订货，商业部也以国际收支为由优先采购国货。因此在当前完善我国政府采购制度乃至加入《政府采购协议》后，我们要重视运用GPA对发展中国家的特殊条款和例外规则，结合我国国情并借鉴目前签约国的做法，保护我国的幼稚产业，向GPA平稳过渡。首先，规定国际采购的本地含量，规定在国际采购中本地产品和劳动的含量，这是世界各国比较通用的做法，如美国要求国际采购至少必须购买50%的国内原材料的产品。此类条款可以起到限制国外商品进入的作用，保证我国政府采购的国外进口产品中本国劳动力和原材料的含量，从而间接地保证本国劳动力和原材料的出口。其次，给予本国企业以优惠。相对于本国的产品而言，世界各国普遍存在着对国外企业产品的歧视，如美国在同等情况下，给予国内投标商10%至30%的价格优惠。我国进行政府采购时，也可以在同等条件甚至是在产品品质稍弱于国外产品的情况下，对国内企业的产品予以适当的价格优惠。第三，优先购买本国产品。参照美国《购买美国产品法》中的规定“优先购买国内的商品，除非这些商品的价格是不合理的”。我们在进行政府采购时也应充分考虑国内工业发展的要求，在同等条件下尽量采购国内商品，以保护民族产业。第四，在一些领域限制或禁止外国企业进入，如借鉴以美国为代表的发达国家在涉及到国家安全等问题的产品上，不开放其国内市场的做法。因此在政府采购时，可根据GPA第三条和第八条第二款，以国际收支平衡、国家安全、保护环境等允许的正当理由，禁止或限制外国供应商进入本国政府采购市场的某些领域，最大限度地购买国内的产品，从而实现保护国内工业的目的。
三、结合《政府采购协议》完善我国政府采购制度的建议
首先，界定政府采购制度的适用范围。从采购主体看，我国政府采购制度的适用范围应当确定为使用政府性资金的各类行政事业单位。从采购资金的性质看，所有用政府性资金安排并达到规定金额的采购项目，除涉及国家安全和另有规定外，均应纳入政府采购的范围。政府采购资金包括：各级财政预算安排的资金，需要购买商品或者接受服务的单位预算外资金、自有资金和其他收入，国内外贷款、捐赠款，各级政府规定的其他资金。
其次，选择政府采购模式。从我国的实际情况来看，推行政府采购制度，其采购模式的选择宜采用集中和分散并以集中为主的模式。
第三，明确政府采购的方式。政府采购方式可分为两大类：招标性采购与非招标性采购。从我国推行政府采购制度的角度看，应选择以竞争性招标采购方式为主，其他采购方式相配合。
第四，设置政府采购机构。(1)设立政府采购管理机构。应设立各级政府的政府采购委员会，主要负责政府采购法规、政策的制定、修订和监督执行。该机构也可以不专门设置，而只是由有关部门参与的协调性机构。借鉴国际经验，考虑政府采购管理业务性比较强、资金拨付量大、需要体现政府意图的特点，可考虑将其常设机构设在财政部门。(2)设置政府采购事务机构。根据我国国情，成立专门的政府采购中心，其性质属于非盈利性事业法人，隶属于各级政府，接受财政部门的业务指导与监督。其主要职责是组织管理各级政府交办的大中型工程、货物和服务的采购事务；统一组织管理行政事业单位能够集中采购的货物、工程和服务；承担由政府采购委员会委托的被取消独立采购资格的采购机关的其他各项采购；对被授权进行分散采购的部门或单位采购活动进行备案管理和监督。政府采购中心与政府采购管理机构的关系是一级委托代理关系，也可以直接受理各个部门或单位的委托进行直接采购活动。
第五，构建政府采购的监督。首先，对政府采购决策权的监督要实行民主化，建立起能够保证政府采购决策科学化的监督机制。其次，对政府采购执行权的制约要实行法律化，建立起能够保证政府采购操作廉洁化的机制。再次，对政府采购权监督制约要实行成本化，建立起能够保证政府采购有最佳效益的评价机制。政府采购是经济管理工作，因此要按经济规律办事，进行成本核算。从立法上着力解决好三个层次上的问题：一是经济成本核算，二是社会成本核算，三是政策成本核算，建设起政府采购效益的最佳评价机制。
第六，加快政府采购制度的配套改革。(1)改革财政专项预算资金的拨付管理制度，建立与政府采购制度相配套的财政专项预算资金管理办法。(2)改革现行总预算会计制度，使之与政府采购制度相适应。为实施政府采购制度，财政部门不应简单地按预算拨付经费，应当允许按批准的预算和采购合同的履约情况直接向供应商拨付货款（支出），或在总预算中将采购资金划拨转政府采购中心支出，减少资金流动的中间环节。(3)改革现行国家金库制度。实行政府采购制度后，国家金库的有关办法中应明确允许财政办理直接拨款的方式，并制定相应的操作办法。
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