准公共品服务、政府角色定位与中国农业产业簇群的成长——山东省金乡县大蒜个案分析，本文主要内容关键词为：金乡县论文,山东省论文,个案论文,大蒜论文,中国农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
当今世界经济中，产业簇群的发展已成为一种最引人注目的现象，世界不少地方的财富是通过簇群制造出来的。20世纪90年代中期，美国380个产业簇群生产了全美接近60%的产值。意大利形成了199个产业簇群，其中66个簇群每年出口额达200多亿美元。印度在2000年就有350多个产业簇群，产量占印度国内产量的75%～80%，创造了制造业出口额的60%。产业簇群并不仅仅局限于制造业，近年来农业、服务业也逐步簇群化，显示出很强的规模效应。例如美国就已形成明显群聚特色的玉米带、棉花带，欧盟不但形成特色农业簇群，而且在国家之间也有明显的专业化分工，如荷兰集中于花卉业、比利时集中于养鸡业、英国集中于牛肉业、法国集中于小麦、面包及葡萄酒。这些产业区往往依靠专业化和规模化形成了独特的竞争优势。
中国传统农业生产的一个主要特点是生产规模小而分散，小生产与大市场很难有效地衔接。近年来不少地方根据本地的实际，开始有意识地发展专业化、规模化与特色化的农业产业簇群，取得了比较好的效益。例如山东省出现了不少“一乡一品”、“一县一品”的农业专业镇和专业县，这些地区不但形成了农产品种植的专业化和规模化，而且还聚集了许多农产品加工和出口企业，不仅使它们的农产品销售到了国内的许多市场，还出口到了远方的国际市场。这说明，中国农业中也有集聚现象存在，而且这种集聚已经显示出了一定的力量。与此同时，也有不少地方盲目模仿，导致劳民伤财，聚而不群。为什么有一些族簇群发展良好而另一些却陷入低层次恶性竞争？政府在产业簇群发展中该担任什么样的角色？政府如何定位才能真正促进农业产业簇群的发展？如何避免政府干预缺位与过位？本文借助于对山东省农业特色县的实地调查①，对此问题展开分析。
二、金乡大蒜产业簇群概况及产业链构成
大蒜是中国主要的出口创汇农产品，也是一种劳动密集型产品。山东省金乡县的农民一直有种植大蒜的传统，如今金乡的大蒜已从传统的小规模种植，发展到了大规模出口；从单一产品发展到多种相关制成品；从传统的集贸市场交易发展到进入发达的现代物流系统；从自给自足式的生产发展到面向市场、面向世界的商品生产；从一家一户地独立生产发展到成为现代化产业链中的一环。围绕大蒜，金乡已不同程度地形成了包括大蒜种植、冷藏、加工、出口企业及相关实体在内的大蒜产业簇群。
金乡县已成为我国最大的大蒜生产和出口基地之一，大蒜产量约占全国的四分之一，出口占全国的70%②。全县约有60%的人从事大蒜生产，2003年大蒜种植面积达到52万多亩，产量52万多吨。金乡县的大蒜产业链延伸至一系列大蒜加工制品，包括脱水蒜片、蒜粉、蒜汁、蒜油、蒜盐、蒜酱、糖蒜、醋蒜、罐头蒜、蒜水饮料等，带动着扒蒜瓣、粉碎、运输、加工、包装、装卸等一系列行业的发展，形成了包括种植、冷藏、加工、内销、出口在内的规模化和专业化的产业体系，成为国内颇具规模的冷库群、最大的大蒜出口基地、大蒜产品和信息集散地。
资料来源：课题组实地调查。
三、农业集群成长中的政府角色定位：提供准公共品服务
一个簇群成长需要多方的服务与支援，其中最不易提供的是准公共品的服务。因为准公共品的服务有很强的外部性，很难杜绝搭便车行为。单一的私人企业很难提供这种服务，只能由当地政府或者产业协会等来提供。专业化的基础设施、教育项目、信息、贸易展等都是这些准公共品的一部分。当企业数量比较多时，提供这种准公共品服务的可能性就比较大，因为这有一个规模效应。外部性并不总是正面的，普遍存在的免费搭车的机会使企业不愿做某些方面的投资，这时就需要政府的协助。另外农产品的区域性特征决定如果没有政府的支持，区域品牌等虚拟无形资产无法建立起来。政府在质量标准体系、技术等方面的服务可以为产业簇群的成长奠定良好的基础。
在金乡大蒜产业群的发展过程中，当地政府都曾承担或还在承担着重要的角色。
（一）改善基础设施与环境，促使农业从小而分散向规模农业发展
农业的发展需要基础设施的保障，例如灌溉、良种、交易市场、农产品加工等，我国大部分农村基础设施落后，导致专业化发展滞后。农业基础设施一般都是单个的农户不愿也不能提供的，必须由政府来提供或者为其提供创造条件。金乡大蒜种植的规模化和专业化正是伴随着基础设施的改善发展起来的。
图2 山东金乡大蒜种植面积与产量
资料来源：金乡县统计局。
1980年以前，金乡种植结构以粮食为主，20世纪80年代中期，金乡的大蒜种植面积不足万亩，而且多为零星种植，没有形成规模。1989年，大蒜种植面积首次突破了10万亩大关。但是由于基础设施落后，大蒜种植业的发展既不稳定，也不能形成足够的规模。大蒜的季节性很强。金乡的蒜薹在5月初收获，大蒜则在提薹后的10天左右收获。蒜薹作为一种鲜活蔬菜，不易储藏，常温下只能放一周左右。大蒜休眠期较短，易发芽霉变，也不耐储藏。上述特性决定了冷藏业在大蒜产业中的重要作用。金乡直到80年代末期才出现冷库，但规模和数量都非常小。1989年出现卖难之后，大蒜种植面积大幅下降。
但是，1990年以后金乡的大蒜种植面积又开始回升。1993～1999年，金乡的大蒜种植面积从10多万亩猛增至40多万亩。大蒜种植面积的迅速扩大与政府在基础设施方面的因势利导是分不开的。
1992年蒜农在鱼山镇自发形成了一个小市场，在那里摆摊设点卖大蒜。1994年，鱼山镇政府在原来自发形成的市场基础上建立了鱼山市场，并和山东省共同出资将市场中只有5米宽的道路拓宽到了25米，改善了市场的交通设施。1996年鱼山市场再一次改造和扩大，从原来的3000平米沿东丰公路扩展成为长10公里的大市场，称为为缗西商埠。在东丰公路两旁安装了路灯、增加了绿化带，绿化带后面留出了25米宽的空地，方便商户进行大蒜产品的晾晒和装卸。1998年，缗西商埠被定为农业部“菜篮子工程”定点鲜活农产品批发市场，更名为金乡蔬菜批发市场。市场内有3家金融机构的银业网点，多家餐饮企业和宾馆。1999年，市场设立了信息中心，安装了电子信息屏幕，成为全国大蒜信息的集散中心。2002年市场建立了蔬菜农药残留检测中心。同年，金乡县投资1000万元，在金乡蔬菜批发市场的基础上建成了金乡国际大蒜商贸城，美化了那里的环境，进一步改善了基础设施。大蒜商贸城全长11公里，年交易额10亿多元人民币。在金乡形成全国最大的大蒜交易市场，年吞吐量150万吨。
伴随着市场设施的改善，金乡大蒜冷藏和加工企业开始发展起来。从1996年起，市场两边出现了大批冷藏和加工企业。截至2003年底，金乡共有700多座恒温库，储存能力达45万吨；300多家大蒜加工企业，年加工大蒜25万吨以上。
有了市场、冷藏业和加工业的支撑，大蒜种植真正形成了规模化、专业化。从图中可以看出，1996年以后，金乡的大蒜种植面积开始大幅增加，而且从1999年开始稳定在45万亩左右，占到了全县耕地总面积的一半以上。
（二）通过有效的制度供给为企业提供生存发展的软环境
基础设施的改善可以降低企业的经营成本，软环境的建设同样可以降低投资风险。由于农民所受的教育程度偏低，技术往往成为企业发展的瓶颈。品牌农业的发展是以品质为基础的，而品质的提高必须以科学技术为基础。我国农业企业的科技水平和人员素质总体比较低，缺乏自主科技创新能力。而且新品种、新技术的研究开发一般需要大量的资金和基础研究支持，并需要经过长期的实验，这些都是目前国内的农业企业所不能承担和实现的，因此我国农业的科技创新是以政府为主导的。政府不仅具有支持长期科研的资金能力，而且能够动员、组织和协调高校、研究机构等多方位的科技人员进行联合开发。因此，品牌农业的建立很多是依托政府研究成果的转让以及与政府研究机构的联合开发。
金乡县政府从1992年开始将大蒜作为支柱产业进行重点培育，在1995年以前，对大蒜冷藏和加工企业实行免减税。各个乡镇也都有具体的优惠政策。马庙乡的蒜片加工企业就是在政府的优惠政策鼓励下发展起来的，当地许多农民在自己的承包地上投资建立蒜片加工企业。1996年，金乡县投资在扩建鱼山市场的同时，也制定了宽松的投资条件。金乡一些大的冷库和大蒜加工出口企业如宏昌、东运大都建立于这一时期，并在此成长起来。此外，在南店子等地也建成了一批专业性批发市场，出现了一些冷库。
此外，金乡还制定了一系列吸引外地经销商的优惠政策，促进大蒜销售。例如，凡经营大蒜、蒜薹的客户，到金乡县各招待所、宾馆、旅店住宿，一律优先安排；在饮食服务部门消费优惠20%；工商、税务部门免收蒜薹税费和管理费，经营大蒜的客户，管理费优惠50%；植保部门免收植物检疫费，只收取手续成本费等。对外地运输车辆一律免征大蒜货源运输管理费。金融部门延长营业时间，保证客商存款取款自由方便。另外，还设立了“金乡县大蒜、蒜薹销售咨询服务处”，为广大蒜农和广大客商提供服务。
在1998年大蒜再次出现卖难后，政府号召建冷库。1998年，全县共建起156座冷库、68个大蒜加工厂。企业的集聚加剧了竞争，竞争又反过来促进了市场的开拓与创新。冷藏业继续发展的同时，加工企业则试图提高大蒜加工的深度。企业在扩大国内市场的同时，也逐步走向国际市场。当地企业与美国、日本、韩国、新加坡等15个国家和地区建立了大蒜外销业务，出口量达25万吨。随着国家贸易政策的放开，几家企业取得了自营出口权，开始自主进入国际市场，1998年金乡自营出口创汇87万美元，实现零突破，1999年达到590万美元。截至2003年底，金乡已拥有恒温库700多门，贮藏量45万吨，大蒜加工企业200多家，开发出盐渍大蒜、脱水蒜片、蒜油、蒜粉、蒜蓉等20多个大蒜加工产品。24家企业取得了自营出口权，大蒜产品出口到100多个国家和地区，形成出口市场多元化的格局。
图3 山东金乡大蒜的外汇收入
资料来源：金乡县统计局。
在大蒜产业群的发展过程中，不能否认企业家的作用，但是应该看到，正是由于政府提供了良好的基础设施和投资环境，降低了企业的经营风险和投资成本，才产生了大量的小企业。企业的集聚又产生了外部经济，如吸引客户，降低了企业的销售成本，形成了专业人才市场，形成了关于大蒜生产、冷藏和加工的显性知识和隐含知识(tacit knowledge)，企业间分享信息等等。
调查结果显示，在企业的投资决策中，“大蒜产地”是企业重要的考虑因素，在15个被调查企业中有6个考虑了这一因素，所占比例为40%，仅次于“家在这里”（46.67%的企业），居于第三位的因素是“投资环境好”，出于这一原因设立的企业占26.67%，还有26.67%的企业考虑了“企业集中”③。
政府提供的帮助也在调查结果中得到了显示：在被调查企业中，有60%的企业表示曾得到过政府的帮助，其中20%的企业得到过土地审批方面的帮助，13.33%的企业分别得到过环境和税收方面的帮助。
金乡的大蒜冷藏和加工业之所以能够在短短几年内迅速发展起来，还得益于政府为技术扩散和创新所作的努力。金乡的许多企业都是农民创办的，企业在技术和管理方面都有一定的局限。金乡县于1997年成立了大蒜保鲜研究所，为企业提供有偿和无偿的技术服务。政府还每年举办培训班，提供管理和技术培训服务。政府也直接扶持一部分企业进行技术创新，例如，培植绿十字大蒜制品集团、金科药业集团，大蒜进行加工。技术服务和培训，会使所有的企业受益，并鼓励新企业的创建。扶持高新技术企业不仅可以加快企业的创新，也可以使整个产业群收益，如大蒜胶囊，不仅可以大幅增加技术含量和附加价值，也可以消化大量的原材料，增加对大蒜的需求。
（三）区域品牌建设与区域营销服务
区域品牌是一个地域内农业生产经营者所用的公共品牌标志，它以特定特色化、规模化的农产品的地域集聚为基础。农产品区域品牌是现代农业专业化、规模化、特色化、区域化发展的必然结果，同时农产品区域品牌也是实现农产品品牌经营、提高农产品竞争力的重要手段。良好的区域品牌形象能够产生“晕轮效益”（洪文生，2006），区域内的企业或产品获得美好的形象，很容易获得消费者的接受和喜爱。一个不好的农产品品牌具有负向外部性，容易产生株连效应，，正如老鼠屎坏了一锅汤。如毒大米事件、瘦肉精事件、吊白块事件，硫磺熏木耳、竹笋、辣椒事件、农产品高药物残留、染色的“绿色大米”等等。这些事件的发生，使人们对许多农产品失去了安全感，对媒体曝光的农产品不敢购买，产生劣币驱逐良币的现象。
区域品牌具有产权模糊性和机会、利益共享的特点，区域品牌不能摆脱“公共品”的一系列问题，企业都倾向于“搭便车”，而不愿意对区域品牌的建设和维护进行投资，导致区域品牌建设困难，而且已建立的品牌也容易被各种机会主义行为所侵蚀。
区域品牌的公共特征，需要政府创建，大家使用。发展农产品品牌需要政府对农产品集体品牌的使用进行规范，既有利于小农户在达到一定标准的条件下使用农产品品牌，实现品牌增值收益，又能保证品牌不受假冒伪劣产品的侵蚀。此外，由于农产品区域品牌的外部性，微观经济主体不会积极建立和宣传品牌，因此区域品牌的建立、宣传和维护工作一般由政府来承担。
“金乡大蒜”和“中国大蒜之乡”品牌的创立和宣传就是由金县乡政府主导的。1992年，金乡大蒜参加首届中国农业博览会，获得白皮大蒜银奖。1996年1月，金乡大蒜相继被国家有关部门认定为“中国名牌产品”和A级绿色食品，10月，在国家工商局注册了“金乡大蒜商标”，成为中国第一个注册的大蒜品牌。11月金乡县被国家正式命名为“中国大蒜之乡”。1997年金乡又率先在中央电视台为大蒜做广告。同时，县里拨出专款，购置电脑设备，通过国际互联网络发布金乡大蒜信息，成为山东省第一个利用国际互联网的县。2001年4月26日至27日，金乡县举办了第一届中国大蒜节。同时向国家工商局商标局申请注册了“金乡大蒜”产地证明商标，并于2001年授权使用。
金乡大蒜在农业博览会获奖，评为中国名牌产品、绿色食品，获得产地证明商标，金乡获得“中国大蒜之乡”称号，这些都是公共的无形资产。企业没有动力来做这样的事，却可以分享这些无形资产。在金乡许多企业的宣传资料和网站上，都有这些奖章或证书的照片，这本身就能降低信息不对称的程度，取得顾客的信赖。由于簇群内的企业经营相同的产品，甚至企业名称也很相近，单个企业做广告，往往会使其它企业免费搭车，而由政府做广告则会使所有的企业和农户受益。可以说，正是金乡政府的这些措施，使金乡大蒜扩大了知名度，增加了美誉度，为大蒜产业集群打造了良好的区域品牌。
（四）质量与升级
在经济全球化的进程中，产业群内的企业和政府都面临着经济自由化和全球化的双重挑战。产业群越来越需要在产品价格和质量、反应速度、灵活性上与全球标准接近。产业群的升级甚至生存往往取决于对这些挑战的反应。而我国的农业集群本身又有一些自身的特点，这就需要政府有针对性地采取措施。
我国农业生产的一个基本特点就是大量农户的小规模分散经营，作为农业集群中的原料提供者，它们的行为是改善产品质量的基础。千家万户实施质量保障体系需要政府的支持，农产品质量安全要靠一套体系来保证。在农产品市场准入体系、农业安全标准体系、农产品质量检测体系、农产品质量认证体系和农产品质量监控体系等方面政府都需要承担责任。此外，与国外相比，我国农民的组织化程度低，缺乏专业协会的协调，行业协会也不发达，企业之间往往缺乏沟通和联合，这在对外竞争中显然是不利的。在这样的情况下，就需要政府发挥组织协调作用，为产业集群的发展创造良好的外部条件。
近年来，一些国家利用本身的技术和经济优势，借助于保护环境和人类健康，通过严格的强制性技术法规，对进口商品提出更高的标准和严格的检验检疫措施。我国农产品出口所面临的主要挑战包括动植物卫生检验检疫(SPS)、强制认证制度等。大蒜也不例外。2001年，先后有23个国家对我国大蒜提高了检疫要求，其中，韩国要求增加检测大约50种农药残留；日本对进口大蒜需要化验的指标多达52项，蒜薹达18项；欧盟国家普遍要求检测45项，法国则高达103项。
面临新的挑战，金乡县从2002年开始就禁止剧毒高残留农药在金乡的流通，印发宣传材料向农民和企业进行宣传教育，同时还针对出口企业举办了相关知识的培训班。2002年6月，金乡县争取上级资金并自筹部分资金在金乡蔬菜批发市场建立了蔬菜农药残留检测中心。所有这些都为农产品的质量安全提供了一定的保障。
1997年，金乡县贸易局牵头成立金乡大蒜协会，协会人员由贸易局人员兼职，费用由贸易局承担，为企业提供免费服务。协会从产区、海关、销区、国家有关部门了解信息，提供给会员。同时会员也向协会提供信息。协会为促进集群内企业的信息交流和网络关系的发展提供了平台，加速企业对外部挑战的反应速度，促使企业采取联合行动。
（五）有待增加和改进的服务
产业群的升级还面临人才的制约，需要引入大量的专业人才，当地也缺乏一些吸引人才留住人才的条件。在市场方面，虽然已经有了信息显示屏，有了互联网，但是由于企业的现代化程度不够，还不能发展电子结算、拍卖、期货等交易方式，企业的交易方式仍然比较传统。国内的整个大蒜行业还缺乏统一的协调机制，中国对外出口的大蒜产地往往只标明产自中国，没有表明具体的产地，在国外市场上没有地方品牌，往往会因一个企业出现质量问题而影响其它企业甚至个行业的声誉。面对发达国家的反倾销调查，大蒜生产和加工企业不能联合起来应诉。在美国对中国大蒜的反倾销案中全国只有济南一品公司积极应诉并获得了成功，虽然该公司在应诉成功后对美国大蒜出口的增加会间接地带动金乡的大蒜出口（如从金乡组织货源），但是企业所能获得的利润要少得多。此外，农民的组织化程度低，阻碍着技术推广和产品质量的统一与提高，以及农民自身利益的保护。这些都需要政府增加公共产品的提供，改进自己的服务。
四、结论性评述
政府干预并不是万能的，如果干预不当，也会给产业簇群的发展带来致命打击，特别是在产业簇群的发展初期。政府在农业集群的发展中，应该遵循有所为，有所不为的原则，为与不为的原则就是是否符合农业集群发展的特点。从前面的介绍可以看出，金乡政府在产业群发展过程中，结合了本地的资源优势和产业群发展不同阶段的具体需要，采用了因势利导的方式，以服务为核心，为产业群中的企业提供了好的公共产品。这些干预措施（无意中）遵循了政府干预簇群发展的“三C”原则：顾客导向(customer-oriented)、集体性(collective)、累积性(cumulative)(Humphrey & Schmitz,1996)，因而促进了集群的发展。金乡的经验说明，政府的干预可以在一定程度上克服产业群外部性中不利的方面，提供产业群中各经济主体都可以获益的服务或公共产品，加速产业的发展。此外，由于政府的介入，大蒜簇群中存在有意识地技术扩散。由于企业在利益方面的多样性，缺乏建立自我协调机制的动力，由政府牵头组织大蒜协会为企业的协调与联合提供了平台。
金乡的经验对于我国农业产业结构调整和农业生产的专业化和规模化也具有一定的借鉴意义。金乡改善了交通设施和市场条件，并针对农产品的季节性和鲜活性，鼓励农产品加工业的发展，为大蒜种植的规模化和专业化创造了条件，避免了农产品种植大起大落的现象。对于分散的小农户，为了保障产品质量，金乡加强了监测和市场监管的措施。基础设施的改善和政策的放宽以及由此带来的产业集聚，激发了农民中潜藏的企业家精神，针对农民企业家在技术和管理方面的不足，政府提供了技术支持和培训服务。金乡的经验说明，通过适当的干预，在小农户分散经营的条件下，也可以形成农业的规模化和专业化，通过产业集聚，农民也可以成为企业家，并通过共有的设施和社会网络将产品销售到远方的市场。
注释：
①笔者在2004～2006年多次到金乡进行了实地调查，走访了当地政府和相关部门、大蒜购销企业和个体户以及大蒜种植户，并对农户、加工和出口企业进行了问卷调查。主要调查了企业之间、企业与客户、企业与农民、企业与当地政府、企业与科研机构的合作状况，向34家企业进行了问卷调查，收到有效问卷25份。调查采取到企业访问的形式。在样本的选择上考虑了不同的企业性质、不同的经营活动、不同的规模，以便能使不同企业的情况都能够得到反映。
②《经济日报》1999年6月11日。
③有些企业在当地投资时同时考虑了两项因素。