建议以综合性农民合作组织为突破口，推动新形势下农村改革，本文主要内容关键词为：突破口论文,新形势下论文,综合性论文,农民论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
过去10年，国家致力解决“三农”问题，减免农民费、税负担，开展新农村建设，加大“三农”转移支付，推进农民专业合作社，成就显著。期间惠农财政力度很大，但体制改革相对滞后。十八大之后，国家出现解决“三农”问题的新形势，要求我们适应需要、抓住时机，总结这些年基层的新经验，向政策和制度改革要“红利”。发展综合性的新型农民合作组织，就是新形势下农村改革的一个有力的突破口。
综合性农民合作组织的实践
专业性农民合作组织存在明显缺陷。2012年年底，全国农民专业合作社发展至70多万家，数量不少，但质量不高。按单一农产品建立专业生产合作，功能过窄，规模过小，作用有限，且多由农业大户及公司控制，未能充分体现合作性质。普通农民参与动力不足，合作社成长乏力，一些地方为完成上级指标，建立有名无实的“假合作社”或“空壳社”。
近年来，农民专业合作社出现综合化趋势。一是跨业化，突破专业范围，跨多种产品或服务。二是功能多样化，合作社不仅开展生产互助，还拓展供销、资金服务，有的还扩展到社会服务领域。三是联合化，一个地方的不同专业合作社进行横向联合，建立联合社，共同开展服务。四是纵向一体化，同类合作组织突破乡镇范围，在县、市甚至省级建立联合社。山西永济蒲韩乡村社区是一个很好的例子①，说明基层农民合作组织主动向综合性发展。
综合性农民合作组织是农民的社团，其特点：一是成员广覆盖，甚至可实现全员覆盖。二是服务全方位，涉及经济、社会生活各个方面。三是经营、金融与社会公益功能互补。这三条均有利于增强村民的认同感、归属感，促进他们参与合作经济。四是一般设立在乡镇一级，无论经营、金融还是社会服务，都能取得规模效益。五是“权能分设”的治理结构，农民选举理事会管决策，理事会选聘总干事做执行，总干事团队聘用专职人员承担服务职能。
关于综合性农民合作组织，日本、韩国及我国台湾的经验值得参考。日本农协缘起于德国的产业组合，早期也是信用、供销、专业组合分立，二战后设立区别于合作社的农业协同组合法，建立统一的农业协同组合，其基层单位称为综合农协，覆盖全体专职及兼业农民，为全体会员提供生产指导、合购合销、共同利用、信用、保险服务以及妇女、青少年、养老、医疗等多方面的社会服务。农民会员代表选举产生综合农协理事会，负责组织管理，并聘用职业人员开展经营。基层做不了的事，上交都、道、府、县及全国农协组织运营，并自下而上选举产生上层组织的理事会。各级组织均各自独立，为基层综合农协服务。20世纪50年代我国台湾建立的农会，韩国于20世纪60年代建立的农协，均与日本农协类似。
综合性农民合作组织的作用
一是可有效提高农业社会化服务水平。
农村改革以来，政府及所属事业单位的农业技术服务受机制和资源限制，不能满足农民需要。一些地方推行改革，将农业服务事业单位改为民办非企业单位，弱化行政机制，引入市场机制，但出现很多矛盾，过渡职能难以落实，后继成长更难预料。供销合作社在计划经济时期即已失去合作性质，改革初期在市场竞争中逐渐萎缩，近年来再度兴起，尽管有一定服务效果，但却受产权和体制限制，无法成为农民自己的组织。“公司+农户”通过较稳定的市场契约关系提供服务，效果较明显，但只覆盖少数农户，且存在公司与农户的利益冲突。专业合作社覆盖农户范围小，服务能力不足，出现大户控制，合作性质不充分。
广覆盖、广参与、多功能、权能分设的农民合作组织，可真正采取合作机制，为全体农户提供社会化服务，通过这类区域性的农民合作组织，以农业社会化服务的规模化弥补个体农户生产规模的不足问题。
二是可解决农村发展“金融限制”问题。
资金短缺是“三农”难题之一。农村信用合作社早在计划经济时期即已失去合作性质，在改革过程中出现离农趋势。商业金融机构因农户信贷规模小，风险难控制，业务成本高，缺乏对农户开展信贷业务的积极性，将农村存款转投于非农产业，投于城市，成为农村资金的抽水机。通过商业机构运作的政策性惠农小额信贷，坏账率很高。近年来鼓励小额贷款公司及村镇银行为农民服务，但受机制影响，与农民存在利益冲突，运营成本高，信贷投向也主要是非农商业领域。农村贷款难的问题并没有得到缓解。2007年国家出台农民资金互助社规定，利用合作机制办农村金融，但至今银监会只批准49家正式试点，上万家各地政府批准兴办的资金互助合作社在合法性上都陷入尴尬境地。2009年中央提出专业合作社内部开展信用合作，至今未出台具体细则。而由综合性农民合作组织开展合作金融服务，可发挥社区合作机制的优势，解决商业金融存在的问题；可突破单一资金互助的局限，将金融服务与生产、供销甚至农民消费结合起来，通过生产、销售服务掌握农民的信用，管理农民的资金；可突破专业合作社规模限制，在更大范围融通资金，为全体农民服务。
三是可成为农村社区建设的重要力量。
我国城市社区建设取得很大成就，民政部将其经验推广至农村，于2006年开展农村社区建设试点。至2012年，全国约30%的农村建立了社区服务中心，在改进政府基层公共服务、方便村民办事方面作用明显。但政府自上而下的社区建设缺乏农民自主参与，缺乏活力。改革以来，全国约70%以上的村民委员会没有了集体经济，受经济能力及人才限制，难当社区建设大任。综合性农民合作组织参与社区建设，其经济职能的收益可为社区服务提供支持，农民的经济参与可与社区参与结合起来，相得益彰。农民的能力也在合作组织发展中得到培育和提高。山西永济蒲韩社区的经验说明了这一点。韩国的“新村运动”也是由农协负责开展起来的。
四是可为政府惠农政策提供高效的基层平台。
政府惠农项目、资金的管理和运作，在基层缺乏有力的依托。借助行政体系运作，受机制及机构编制制约，效率不高，还易出现“漏出效应”。村民委员会层级低，无公共资产，法律上也没有授予生产、经营功能，无力承担政府农业政策委托事项。公司及农业大户为私人性质，与“三农”政策的普惠目标不一致。专业合作社规模小，只覆盖部分农户，且存在公司、大户控制现象。综合性农民合作组织功能多样，成员覆盖广，自己有一定的经济实力，农民参与充分，可从根本上解决上述问题。
如何推进综合性农民合作组织发展
建议对综合性农民合作组织采取上层推动、基层组织的机制。
基层组织采取县领导、乡办的方式推进。在乡镇建立基层的综合性农民协会，简称“综合农协”或“农协”。可选取若干个专业合作社数量较多、服务较充分、特别是有资金互助经验的乡镇开展试点。由这些合作社联合起来，并吸收其他农户参加，建立乡镇综合农协。其功能包括合作金融、供销合作、设施共同利用、农业服务、社会服务。
村民委员会与设在乡镇的农协形成层级互补关系，支持综合农协发展，配合其进行选举。以村民小组为单位，选出村民代表，参加综合农协代表大会，形成综合农协最高权力机构。村委会与基于二轮承包形成的“经济合作社”或“经济合作联社”分离，后者行使农地集体所有制产生的经济职能，前者行使非经济职能。
随着农村社区发展，实行“政社分离”，类似于城市社区居委会与社区工作站的“居站分离”。政府公共服务职能可以考虑由综合农协接受政府委托，完成分离后的农村社区服务站(中心)的功能，支持村委会回归村民自治社会组织。村委会行使的选举权、监督权，以及自我服务、自我管理、自我教育职能，将来应逐渐与综合农协融合。
综合性农民合作组织发展与供销合作社改制结合起来。
基层农协由于地域及规模限制，难以做好城乡之间商品流通，需要联合起来建立上层服务机构。近年来供销合作社推动领办专业合作社，与农村基层结合，方向是对的，但受产权制约，难以整合不同法人之间的业务关系。建立基层综合农协，可与供销合作社实现组织上的融合。
至于县供销合作联社乃至全国供销合作总社的改革方向，要待乡镇综合农协的试点比较成熟，且有必要设立其上级单位——县农协时再行考虑，可以放后一步。
发展综合性农民合作组织，关键在于建立农村社区合作金融。
在理念上，新中国成立之初我们即明确农村合作金融取向。20世纪90年代引入的扶贫小额信贷以及近年试点的资金互助社，反映了社区合作金融的活力。充分利用这一机制，不仅可打开农村金融局面，还可为农民组织提供稳定的收益，奠定组织发展的基础。日本九州24个基层农协的统计资料表明，其金融业务的收入，与农协各部门全体员工的工资支出相近。这样，农协其他经营就可以让利于农民，生产服务及社会服务甚至可以亏损运作。因此，应当授权乡镇综合农协开展金融业务。
乡镇综合农协的金融服务，要与农村信用合作社改革结合起来。
社区合作金融需要有专业金融机构提供资金和业务支持，可采取专业金融机构批发，综合农协零售的方式运营。我国农村信用合作社在改革中曾提出恢复合作性质，但未能实现，综合农协将在基层提供新的金融机制，给农村信用合作社改革提供新的条件。
建立综合性农民合作组织，是我党的优良历史传统。
毛泽东同志早在延安时期，就多次撰文和在演讲中提到要大力发展“延安南区合作社式的包括生产合作、消费合作、运输合作(运盐)、信用合作的综合性合作社”，还提及综合性合作社是“私有制为基础的”“集体经济组织”，其业务有10项：“工业、农业、运输、畜牧、供销、卫生、信用、教育、植树、公益。”正是这种综合性合作社，支撑了根据地的经济社会成长，使我党获得了农民的衷心拥护。而1958年设立的人民公社就有综合性合作社的影子，可惜的是，人民公社由党和政府一手包办，错误的体制和机制压制了这种模式的长处，使得事情走向反面。
在改革开放的新历史时期，习近平同志曾多次肯定浙江瑞安关于信用合作应与农民专业合作、供销合作“三位一体”的经验，并在视察河南南马庄经验时特别提及要重视综合性合作社的发展。
历史的经验和教训应该让我们变得聪明一些了。在今天，建立综合性农民合作组织，其实是一场不亚于当年小岗村改革意义的新形势下重大的农村改革，它涉及农村基层社会组织结构的调整，牵涉很多涉农部门的实际利益，必然与现行的行政体制和机制发生一定的冲突。只有摸清底细，了解所有问题、困难和准备好解决问题的各类方法并在实践中经过一番探索，才能设立战略、明晰策略，痛下决心。
建议党中央、国务院将此项工作列入十八届三中全会的改革议题，将综合性农民合作组织与家庭农场、农民合作社并列作为探索中的多种新型农村合作组织写入三中全会报告，并授权中央农村工作领导小组带领党委的农村工作部系统统一研究、统一选取适当省份，用以县带乡的方式展开综合性农民合作组织的试点，以便及时总结经验，为推进这项改革做好各种准备。
此项改革在后期势必会涉及多部涉农法律的修订，甚至有必要像当年设立村民委员会组织法那样，为综合性农民合作组织制定属于宪法体系的特定法律。在试点的早期，可沿用以往做法，由试点地区制定工作条例加以实施。
注释：
①见《改革内参》2013年第17期。