论地方财政可持续性的分析方法，本文主要内容关键词为：持续性论文,地方财政论文,方法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
地方财政是一国财政经济的重要组成部分，保持地方财政的健康稳定发展，对于一国经济社会的发展具有极为重要的意义。尤其是近几年，受国民经济增长的不确定因素的影响，地方财政面临着许多困难和不利因素，对地方财政经济构成强大压力。为了采取针对性的措施，促进地方财政经济的持续快速稳定发展，需要对地方财政状况有较为科学的分析。
考察地方财政状况有多种方法，一般是在定性分析的基础上进行定量分析，通常采取的基本定量方法是分析财政收入、支出、净债务等占GDP的百分比，或对财政收入、支出、净债务等的人均实际数进行横向比较。这种比较无疑是有用的，但因它基本上是静态的，很难说明地方财政的动态可持续性。因此，本文试图借鉴国际上通行的财政可持续性定义和分析方法，设计采用其他一些尺度来分析地方财政可持续性。由于地方财政的可持续性与一国中央财政的可持续性存在许多不同之处，因此，设计时必须充分考虑地方财政的特点。
一、地方财政可持续性的涵义
要衡量地方财政的可持续性，首先需要明确究竟什么是财政的可持续性。在我国，通常认为，地方财政可持续发展是指地方财政收支平衡协调、地方财政运行健康有序的发展状态。因而，我国学者是从积极的意义上来考察地方财政可持续性的，是一种力求要达到的状态。但是，从国外研究财政可持续性的一些主要文献来看，西方学者主要是从维持现状的角度来考察财政可持续性问题的，即维持原有财政状况的能力。例如，一种较为简明的定义是：如果在确定财政收支水平时，能够使所考虑时期内的净债务占GDP的比重不变，则此种条件下确立的财政收支就是可持续的(OliVier Blanchard，1990)。这种定义比较狭窄和简单，因此有人主张在此基础上采取更复杂的定义，如分析财政政策的代际可持续性(Alan Auerbach and Laurence Kotlikoff，1995)。但简单的方法自有其优点，即它很简明。如果说用某种单一指标去衡量一国财政状况的话，采用债务占GDP的比重自然是首选指标。
有了可持续性概念后，还需要采取一些具体方法才能将其运用于实际。一种做法是保持目前政府支出占GDP的比例不变，或者说维持当前的政府支出（不包括债务利息支出）在经济中的相对比重不变，分析税收占GDP的比重应为多少才能在预期的政府债务水平和GDP增长率下使债务占GDP的比重稳定不变。换句话说，要分析税率应为多少才能维持当前的支出水平而不会引起债务/GDP比重上升或下降。
有了这种财政可持续性概念，我们就可以通过一些指标的比较来分析财政可持续性。例如，我们可以比较地方政府为维持债务/GDP比重不变的税率水平（我们称之为可持续的税率水平）的高低，来说明财政的可持续性，而不是像以往那样仅仅考虑当前的税收收入占GDP的比率（我们称为实际税率）。而且，通过分析可持续的税率水平与实际税率水平之间的差异（即税率缺口），我们还有了一个衡量尺度，即可以了解政府在未来究竟有多大压力要对财政收支加以调整。税率缺口实际上告诉我们，在目前财政状况下，是否有必要或者按多大调整幅度对财政政策加以调整。此外，通过考察实际税率与可持续税率之间差异的变动情况，我们可以确定财政是否朝着更具可持续性的方向前进。
同样道理，如果给定当前的税收占GDP比例不变，我们也可以计算出为维持当前的债务占GDP的比率不变所需的支出水平（我们称之为可持续的支出水平）。为了避免累赘和重复，这里我们着重分析和考察可持续的税率水平。
二、地方财政可持续性的衡量方法
分析地方财政可持续性需要考虑的一个因素是，地方政府的一个重要收入来源是中央政府的转移支付。我们首先分析地方政府的简单预算约束式。地方政府的预算约束是政府支出等于各种来源收入。地方政府有三种基本收入来源：税收、债务发行和来自中央政府的转移支付。政府支出大于税收与转移支付收入而发生的赤字要通过出售政府债券来融资，相反，税收与转移支付收入大于支出产生的盈余可用来偿还到期政府债务。为便于讨论，我们可以从一个简单的恒等式开始，作简单的代数计算。地方政府在一个年度中的资金使用必须等于其资金来源，即：
式(4)清楚表明，有三个关键因素影响地方政府的债务占GDP的比率。一是基本赤字。基本赤字表示项目支出超过税收和转移支付收入，从而该年度政府债务增加。基本盈余则表示一种相反情况，税收与转移支付收入超过项目支出，从而该年度政府债务净减少；二是到期债务的应付利息。利率上升，债务成本亦上升。如果其它条件不变，年度赤字就会上升，债务累积速度就会加快；三是GDP的增长率。经济增长越快，债务占GDP之比就越小。就这三个因素而言，关键是看政府债务的利息率(r)的经济增长率(a)的相对大小。从直觉上看，如果利率超过增长率，因偿付到期债务导致的债务增量的影响就会超过因经济增长而产生的影响。这样，债务与GDP之比就会上升。
按式(5)计算出可持续税率后，我们可以将实际税率(
)（也就是地方政府自有来源的实际税收收入占GDP之比）与可持续税率加以对比，以判断现行财政政策是否可持续。如果税率缺口（
）为正数，即可持续税率大于实际税率，则当前的财政状况不可持续，因为在这种情况下，必须对税收政策或财政政策加以调整才能避免债务/GDP的上升；相反，如果税收缺口为负，则根据已有定义，现行财政状况同样是不可持续的，因为除非对税收或支出政策加以调整，否则债务占GDP的比率会在来年下降。因此，税率缺口告诉我们为维持当前的债务占GDP的比率，财政政策需要作何种调整。
需要强调指出的是，这种财政可持续性定义只是一种中性的定义，并不涉及财政政策优劣的判断。在某些情况下，允许政府净债务占GDP比例的上升或下降完全可能是一种很可取的政策。也就是说，可持续的财政政策有时候是好的财政政策，有时候则可能是不好的财政政策。因此，在债务比率比较高时，政府就需要实行某种能降低债务占GDP比率、而按照我们的上述定义又是不可持续的财政政策。
我们还可以对方程(4)和(5)做进一步阐述。若地方政府支出水平(g)较高，税率(t)较低，中央转移支付收入(f)较少，从而赤字过大，则会使债务占GDP的比率(b)日益上升而使得财政变得不可持续。但债务占GDP的比例不可能一直增长下去，因为债务偿付成本(rb)会逐渐增大，直至超过经济本身提供的融资能力。而且，要使财政状况回到可持续的轨道上来，导致当前的债务占GDP比率过高的以往过度举债行为，最终必定会导致税率的上升或支出水平的下降，而这会抬高利率水平(r)，增大债务偿付成本(rd)。如此继续下去，为保持财政的可持续性，必须进一步提高税率(t)，增加中央转移支付收入(f)，或降低支出水平(g)。因而，重要的是要尽早对不可持续的财政政策作出系统判断。此外，这几个方程式也凸现出经济增长在财政政策可持续性问题上发挥的重要作用。
需要指出的是，与人们通常认为的不同，可持续的财政政策并不需要政府实行平衡预算，甚至在整个经济周期内都不需要实行平衡预算。为了解这一点，可将(5)式重新整理，求出可持续的赤字（以占GDP的比例表示）：
这是维持现有的净债务占GDP比率刚好不变所需要的赤字占GDP的比率。只要实际赤字低于或等于这一比率，即
，债务占GDP的比率就不会上升。因而，预期的经济增长率(a)越高，政府就可以有更高的可持续赤字水平。
但是需要注意的是，根据财政可持续性的要求，在政府财政出现债务后就不应再出现基本赤字，甚至应该有基本盈余。这意味着政府征集的收入应超过扣除利息支付后的政府支出，这一点也可以通过重新整理(5)式得到。求解可持续的基本赤字（同样以占GDP的比例表示）：
式中，
为可持续的基本赤字。如果r＞a，则
为负，即需要有基本盈余才能保证财政可持续性。在计算可持续性的具体数字时，需要明确两点。第一，需要再次强调，不应将前面所定义的财政可持续性当作最优财政政策。当需要将政府的债务占GDP之比调整到一个新的比率时，所采取的财政政策完全可能是某种不可持续的财政政策，但却是一种适当的财政政策。因而，对于实际税率持续高于或低于可持续税率，就其本身来说很难判断其优劣，它只不过是作为一个指标说明了政府财政调整方向。第二，正如前面所指出的，可持续性方程是前瞻性方程。例如，(4)式是在给定了GDP增长率、利率、税收收入、转移支付收入和政府支出的预期值之后，对债务占GDP比率的预期值进行描述。但是，也可以对可持续税率进行回顾性的计算，即根据历史资料评估政府的财政状况的变化。
三、结论
在我国，地方财政可持续性的通常概念是：地方财政可持续性是指地方财政收支平衡协调、地方财政运行健康有序的发展状态。因而，地方财政可持续性是一种需要努力达到的状态，它与本文所说的财政可持续性概念是有差异的。但我们认为，本文借鉴国际通行做法所设计的分析框架和计算方法，可以用来更客观、准确地衡量地方财政状况。
通过科学地分析和把握地方财政可持续性，可以为制定针对性的改进措施提供依据。例如，最近几年，地方国民经济受多种不确定因素的影响，使地方财政面临许多困难和不利因素，一些地方县乡级财政困难，工资普遍欠发、赤字规模扩大、实际债务负担沉重、财政风险日益加大。通过地方财政可持续性分析，可以发现，主要问题在于地方的自主性收入增长的不确定性。在保持财政支出占GDP比重不变（从而使财政的相关职能不至于削弱）的情况下，就只有增加其他收入来源，这只有两条途径，即或者增加地方政府债务发行，或者从中央政府获得相应的转移支付收入。在地方政府债务发行不可行的情况下，就只有依靠来自中央政府的新增转移支付。因此，为了地方政治经济的稳定和社会各项事业的健康发展，中央财政通过转移支付等手段提供支持是责无旁贷的。
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