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我国失业保险萌芽于20世纪50年代的失业救济，发端于20世纪80年代中期的待业保险。20世纪90年代末随着市场经济体制深化改革，国企改革进入攻坚阶段，政府不得不直面失业问题。通过失业保险制度的定型不仅解决国企下岗职工基本生活保障问题，还推动了我国经济体制改革与现代企业制度的建立。因此，我国失业保险制度为特定历史时期的经济发展服务并解决失业问题做出了重要贡献。然而，30多年的经济转型与社会变迁使我国就业形势严峻的同时，失业保险制度也显现出一些不足。国之根本在于民生，民生之本在于就业。失业保险制度亟须完善，但在制度完善之前，尚有一些理论问题有待探讨。
一、失业保险的制度存废
不论在理论上，还是实践中，国内外对于失业保险的存在一直有质疑的声音。失业保险是否已经过时？是否可以被“失业保险储蓄账户”，甚或被救助(如“低保”或者“就业互助基金”)所取代？澄清这一问题是构建与完善失业保险制度的基础。
中国社科院唐钧研究员撰文指出，工作时缴纳失业保险费，失业时可在规定期限内领取失业金的制度，实际上已是过时的制度设计。因为这样设计是以“充分就业”为前提的，是与20世纪五六十年代的社会经济脉络相契合的。但是，从20世纪末开始，全世界的劳动就业状况已经发生了根本的变化。在失业和非正规就业剧增的大背景下，以充分就业为基础而建立的失业保险制度尽显颓势。被制造业淘汰出来的工人，尤其是蓝领工人，再想正规就业的概率是微乎其微，长期失业成为一种常态。因此，这种有期限的失业保险根本无法解决真正的劳动力市场矛盾。①
马丁·菲尔德斯坦提出建立“失业保险储蓄账户”取代失业保险。其运行方式为：要求每个雇员在他的失业保险储蓄账户里存款，直到账户余额足以支付大约为当前收入一半、长达6个月的失业救济金。这些资金将用于投资并获得市场收益。在过渡阶段后，根据现行的失业保险规定，每个有资格享受失业救济的人都能从其失业保险储蓄账户中支取同样的数额。当然，当事人到退休时，他可以取出账户里的余额用于消费。如果一个人在退休前不幸亡故了，那他可以把他账户里的余额转让给他人。简言之，人们可以把失业保险储蓄账户里的钱完全视为自己的钱。对那些在退休时账户仍留有余钱的人，失业保险储蓄账户计划可以给他们提供和当前制度同样的保障，但是不会带来任何扭曲。失业保险储蓄账户制度通过内化失业成本，减少了传统失业保险制度下的道德风险，并对再就业有很好的激励作用。②
在拉丁美洲(智利、巴西、巴拿马、阿根廷等国)的实践中，“失业保险储蓄账户”建立以来，参保人数不断增加；积累了大量失业保险基金；通过加强监管，基金的投资风险在可控范围之内，2008年全球金融危机对拉美国家失业保险储蓄账户基金的影响也不大；对劳动力市场带来积极影响：为非正规部门雇员提供了失业保护；对劳动就业有促进作用。但在实践中也暴露出一些问题：低收入者仍缺乏收入保护；储蓄性质的账户基金对金融市场要求比较高。因此，在实行失业保险储蓄账户制度的国家中，一般还有其他制度作为补充，如阿根廷、巴西和智利等国还存在解雇金制度和失业保险制度。③
甚至也有学者认为，应该用社会救助(例如，我国的“最低生活保障制度”)取代失业保险。当失业者及其家庭因为失业沦入贫困，则完全可以将其作为救助对象。这样做可以免去对失业者是否失业及领取待遇期间是否再就业进行动态监管的困扰。全球建立失业保险的国家数量远远少于建立养老保险、医疗保险或工伤保险的国家。截至2008年9月全球183个国家中只有66个国家建立了失业保险制度。④这些国家绝大部分为北半球经济发达国家。究其原因在于发展中国家通常是因为经济承受能力及社会保险管理能力所限而用失业救助取代失业保险。此外，还有学者指出应将“失业保险基金”改为政府出资或社会公众捐资成立的“就业互助基金”。由缴费义务与待遇权利相结合的“保险”性质转变为“救助”性质。
但是，笔者认为失业保险在我国即未过时，更不可替代。
第一，市场经济必然存在失业。经济全球化的今天，一国的经济波动在“蝴蝶效应”的作用下甚至会迅速蔓延至全球，从而放大失业风险。这可从2008年由美国次贷危机引发的全球经济萧条窥见一斑。虽然可以预见到未来劳动就业状况必然会发生根本性变化，届时长期失业问题将成为主要矛盾，而有期限的失业保险貌似无法解决这一矛盾。但是，毋庸置疑失业保险为劳动者及其家庭提供了安全稳定的心里预期，并可以通过制度设计与执行以及与社会救助制度的衔接为长期失业者提供更多的保护。我国是人口大国，长期存在着劳动力就业需求和劳动力总量过大、素质偏低不相适应的矛盾。加入WTO之后，我国经济的敏感度与对外依存度日益提高，致使失业问题更为严峻。此外，随着我国事业单位聘用制改革的推进以及公务员聘任制的开展，机关事业单位人员的“铁饭碗”终将被打破。这将客观上加大对失业保险的迫切需求，也使当前失业保险的存在极具必要性。
第二，失业保险也不能被失业保险储蓄账户制度所取代。由于失业保险储蓄账户制度采用完全个人账户方式，不符合社会保险的基本原则，不能通过大数法则分散风险(尤其经济危机时期)，反而由于收入差距加大了保障的不平等。加之其存在基金投资管理保值增值的压力与监管的问题。在当前我国养老保险基金投资管理体制尚未理顺，金融市场发展不成熟、CPI与社会平均工资连续高涨的情况下，建立失业保险储蓄账户制度并不可取。
第三，不论从学理还是法理来看，“就业互助基金”都不该由雇主与雇员缴纳的失业保险基金充当。可以考虑作为“社会救助”由政府出资，也可以由社会公众捐资形成。但这就不再是失业保险问题，而成为社会救助的范畴。并且“就业互助基金”在运行中也存在被挪用或滥用的风险。因此，目前失业保险于我国必不可少，也不可被救助所替代。
二、失业保险的功能定位
进入21世纪世界各国失业保险制度的变迁与发展，不禁使我们反思失业保险的基本功能应该是“保障生活”，还是“预防失业”或者“促进就业”？在澄清功能定位的基础上，又该如何厘清失业保险与社会救助和社会福利的界限？如何做好失业保险与社会救助之间的衔接？
从学理分析，失业保险的基本功能应该是保障基本生活；预防失业与促进就业只是失业保险制度设计与执行中衍生出来的附加功能。
第一，失业保险从其1901年在比利时诞生之日起就是政府为了帮助工业化社会中劳动者分散失业风险的工具。从基本运行规律来看，应符合“保险”的基本运行规律——“预筹基金，抵御风险”；并遵循“权利与义务相结合”的基本原则，由失业保险基金为发生失业风险的参保失业者提供收入补偿。可见，失业保险所具有的保障生活的功能与其基本运行规律密切相关，因而是失业保险所应具有的基本功能。虽然不可否认失业保险可以通过调整制度设计而具有“预防失业”与“促进就业”的功能，但是如果舍本逐末脱离了“保障生活”这一基本功能，过分夸大失业保险的其他功能，则失业保险会偏离“社会保险”的既定轨道。
第二，虽然我国失业保险基金连续增长，但相对于严峻的就业形势及庞大的失业群体而言，基金毕竟有限。如果用于预防失业与促进就业的比例过多，就会减弱基金抗击失业风险保障基本生活的能力，不可能既“顾此”又不“失彼”。
第三，由于担心“养懒汉”，加之我国经济尚不发达。与欧盟国家相比，我国失业保险待遇期限和替代率显得苛刻，不够慷慨，失业保险并没有真正起到保障失业者基本生活的作用。虽然20世纪70年代至今，发达国家削减了失业保护与失业福利水平，甚或将“失业保险”更名为“就业保险”(例如，1974年日本将失业保险更名为“雇佣保险”；韩国和加拿大分别与1995年和1996年将失业保险更名为“就业保险”)。但这是这些国家纠正失业待遇过高以避免“失业陷阱”，并配合积极劳动力市场政策所做出的调整，并不代表失业保险“保障生活”的基本功能发生了根本变化。
第四，如果失业保险的促进就业功能不控制在合理的范围，将会导致促进就业功能泛化，甚至激发失业保险部门与就业促进部门间的利益之争。
因此，当前我国应该明确并坚持“保障生活”才是失业保险的应有之义，而预防失业与促进就业也只是附加功能。当然，失业保险应与其他促进就业的积极劳动力市场政策相互协调配合，以期共同解决失业问题。
我们还应厘清失业保险与社会救助及社会福利的界限。结合西方福利国家失业保险“去商品化”过程中对劳动力市场产生的负面影响，我国应划清其与社会福利之间在水平、目标、功能、运行机制方面的界限。
还应厘清失业保险与社会救助之间的边界。失业保险与通过收入再分配实现反贫困目标的社会救助在目标、保障对象、保障水平和运作原理上明显不同。当然，由于长期性失业可能愈演愈烈，因此我们还应做好失业保险与社会救助之间的衔接工作。
三、失业保险的覆盖面与保障程度
纵观世界各国失业保险的建立与发展历程，有一个共同特点，即制度建立初期，覆盖范围仅限于“正规部门”的劳动者，而把在“非正规部门”就业的劳动者排除在外；随着经济与社会的发展及各国政府对失业的理解加深，失业保险覆盖范围逐步扩大到非正规就业者。而我国在事业单位已经参加失业保险的背景下，公务员及非正规就业者应否纳入？若纳入，该如何界定其失业并进行管理？若不纳入，该如何解决其失业问题？覆盖面越大是否保障程度越高？统筹层次需要提高吗？在制度完善之前，这些问题亟待达成共识。
首先，有人认为公务员几乎无失业风险，可以不纳入失业保险，而辅之以单独的失业保险。但笔者认为，随着公务员与事业单位人员聘用制的深入开展，公务员与事业单位人员也会具有失业风险；并且为其单独建立制度有违社会保障的公平性，也加剧了管理的复杂化；如果失业保险制度将低失业风险者排除在外，也不利于分散失业风险。因此，公务员与事业单位人员应完全纳入失业保险覆盖范围。
其次，有学者基于“社会保险应与正规就业相关，非正规就业者应自愿加入”的看法，认为我国城镇灵活就业人员及现阶段的农民工群体等非正规就业者应自愿加入失业保险，而非强制加入。其原因为，如果将非正规就业者纳入失业保险覆盖范围，在当前失业保险较为苛刻的待遇领取条件下，他们可能只缴纳保险费，而享受不到失业金，从而未必增进其福利。当然，非正规就业者可以自愿加入，并可以由其选择缴费水平。笔者不认同此看法。虽然这种看法的确揭示出现行政策存在由于待遇领取条件苛刻导致“有风险者无保障，无风险者有保障”⑤的问题。但如果非正规就业者不纳入失业保险，那么其相对较高的失业风险如何获得保障呢？这只能加剧贫富差距。当然，我国失业保险制度应结合非正规就业者的职业特点做出适当调整，以提高对其保障程度。但是，促进非正规就业者就业应是中央政府主导财政资金保障的就业政策的职能范围。对于认定其失业与否及动态监管以杜绝即领失业金又隐性就业的欺诈行为，可以参考美国利用社会保障号码加强对收入的监管的做法。其基本逻辑是：具有社会保障号码是参加工作领取工资的前提。因为有正式收入就有依法纳税的义务，联邦税务局要求每个人的来往账目都反映在他唯一的社会保障号码之下。⑥对于失业与否的界定及动态监管，可根据收入变化做出判断。为了有利于就业不充分者的保障问题，通过收入监管制度，只要其收入在既定水平之下的参保劳动者都有权享受失业待遇。
此外，由于我国失业保险统筹层次较低，除北京和天津外，大部分地区失业保险基金实行市、县级统筹。这导致在因严重自然灾害、经济结构调整、甚至经济危机等导致某一地区内集中性失业的情况下，各地失业保险基金规模差异较大，严重影响失业保险基金发挥互济性，需要政府有计划地逐步提高失业保险制度的统筹层次。虽然，全国统筹是我们的终极目标。但针对各地失业保险结余基金畸轻畸重，鉴于中央政府与地方政府之间的利益博弈以及制度惯性所造成的统筹层次提升的阻力。因此，笔者认为目前还不是失业保险全国统筹的时机，可以考虑失业保险的统筹层次与基本养老保险保持一致，即目前提升至省级统筹，并将失业保险的责任主体下沉至省级政府。届时劳动力跨省流动，失业保险缴费记录可以跨省接续只是技术问题，不会影响劳动力流动。
此外，还应该关注失业保险制度的“瞄准率”⑦，即失业风险高的群体是否已经被“有效覆盖”。这里“有效覆盖”有两层含义：第一，该群体已经通过缴费参保被失业保险制度所覆盖；第二，即使该群体是就业流动性大且劳动关系不稳定的非正规就业者，其失业时也能符合制度所规定的享受资格，而成为制度的受益者。但目前我国失业保险制度却存在覆盖范围逐年扩大，但失业风险高、自身抗失业风险能力低的进城务工的农民工群体以及城市中的灵活就业人员往往由于未达到领取失业金的最低条件(至少累计缴费1年以上)而未被“有效覆盖”，致使制度的“瞄准率”偏低。可见，失业保险不但会存在由于保障水平高而存在对于失业者的“失业陷阱”的道德风险问题，也会存在政府对参保群体进行利我主义的“撇奶油行为”的道德风险下的逆向选择。近年来我国就业形势严峻而失业保险结余基金非正常增长的原因即在于此。如下图所示，自1999年实施《失业保险条例》以来，其受益人数量曲线呈抛物线状，而同期城镇登记失业率曲线则略微上扬，形成一个“剪刀口”，并具有逐年扩大的趋向。中国失业保险受益率的“剪刀口”现象显示，中国失业保险的“瞄准率”出现了严重偏差。⑧
图1 2001-2010年城镇登记失业人数与失业保险受益人数的关系(万人)
四、失业保险的缴费
失业保险的缴费水平与缴费机制事关用人单位与个人的负担能力，更影响制度功能的发挥。完善我国失业保险制度之前，我们需要反思现行制度的缴费水平是否适度？缴费率应该固定不变，还是更具灵活性？失业保险费率自动调节机制可否取代统一费率？
首先，我国政府当前应该适度降低失业保险的缴费水平。面对规模庞大并逐年递增的失业保险基金，反思失业保险缴费环节，学界和业界一直认同目前我国失业保险缴费率偏高，这不利于降低企业负担，也不利于减缓基金增长速度。
其次，应建立行业差别费率和浮动费率结合的失业保险费率自动调节机制，充分发挥失业保险预防失业、促进就业功能。统一缴费率忽视了用人单位之间在失业风险与雇佣水平上的差异性。而同一行业内，效益好的企业由于支付较高的工资，职工在面临较小失业风险的同时，企业要承担较高的失业保险费，由此形成“多支出少失业”，影响缴费主体的积极性。而在企业效益不佳时，失业保险对企业、特别是小微企业支持力度不够，导致这些企业在经济效益好转的情况下缴纳失业保险的意识不强。⑨笔者认为，失业保险是分散失业风险的机制，因此可以考虑实施行业差别费率和浮动费率结合机制，将“高失业风险、但低收入低回报的行业”的部分失业风险转嫁给“低失业风险、但高收入高回报的行业”。⑩即在各行业不同失业风险程度的基础上，将对各行业失业保险费率与该行业失业率结合起来，并因此在行业间分散失业风险，促进劳动力密集型行业更多地吸纳劳动力，从源头上稳定并促进就业。采取此种方案原因在于，每次经济危机或经济结构调整导致产生大量失业时，具有专业技术的高素质高学历者能更快就业，其所在企业能更快复苏；而无专业技术低劳动力素质者及其所在企业则往往很难走出经济危机阴霾。虽然，我国亟待经济结构优化、产业升级和发展方式转变。但这个转变实现的核心在于技术创新，不在于减少收入再分配。并且我国现有的以农民工为主体的低素质的劳动力队伍及其所在企业，也需要政府给予更多的政策倾斜。加之，缴费率要比目前水平有所降低，因此执行中的差别是能够令各类企业所接受的。
此外，可以结合最近两或三年内本企业解雇员工状况及宏观经济状况建立失业保险费率的浮动机制。例如，美国现行失业保险制度采取经历税率，即雇主缴纳失业保险税的税率，由雇主解雇员工的经历确定。解雇率越高则税率越高。实行经历税率，将失业成本更多地由解雇工人造成失业的雇主承担，鼓励雇主稳定就业，鼓励雇主参与失业保险计划，以保证失业工人享受保险金资格的准确性。经历税率的程度反映了雇主为失业承担的费用和雇主之间失业成本的分配。(11)这种浮动费率可以规避雇主与雇员之间合谋所产生的道德风险，即雇主将“雇员自愿离职”说成“非自愿性失业”来骗取失业金。此外，只要浮动费率的浮动幅度不要超过行业差别费率的上一个档次，则行业差别费率与浮动费率对企业吸纳就业的激励就没有冲突。同时还会引导良俗良德的社会风尚。当然，浮动费率机制可以考虑结合经济周期性波动而相应调整使缴费机制更具灵活性。在经济危机来临时，适当调低失业保险缴费率，减少企业用工成本，帮助企业渡过难关，不论对于应对危机还是稳定就业其意义非凡。此次我国政府应对2008年金融危机中降低失业保险费率、缓缴失业保险费等一系列社保新政就是一次有益的尝试。我们下面要做的就是在进一步调研的基础上建立失业保险费率自动调节机制，并将其制度化。
五、失业保险的待遇给付
制度完善还应该反思现行制度的待遇给付与缴费的关联性如何？给付水平与待遇期限是否适度？是否更好地体现“权利与义务相结合”？是否有利于保障生活的同时预防失业并促进就业？
与欧盟国家和同等发展水平的发展中国家相比，以及从我国近年来逐年递减的受益人数来看，我国失业保险替代率和待遇期限偏低、给付与缴费缺乏关联。在制度改革与调整中需注意以下问题：
首先，失业金通常被限定在高于当地最低生活保障水平、低于当地最低工资标准的范围内，脱离失业者失业前的收入水平。虽然《社会保险法》取消了低于最低工资标准的规定，给失业金水平的提高留有空间，但是实践中各地在失业金给付水平上尚未做出调整。这表明我国失业金定位于应急救助而非补偿收入损失，也明显背离了社会保险“权利与义务相结合”的基本原则，对中高收入者显失公平的同时，制度也缺乏吸引力。
其次，给付水平与待遇期限应适当。作为刚刚进入中低收入国家群组下沿的最大发展中国家，中国在较长时期内应将保持和提高就业率作为重中之重，这是福利制度中的最大福利。在五项保险制度中，失业保险对劳动力市场弹性的影响最大。在这方面，欧洲有很多经验教训。对此，我们既要防止“泛福利化”倾向，又要防止失业津贴导致产生“失业陷阱”的倾向发生。(12)可以考虑的解决办法是建立缴费与给付之间的关联机制，实行更为灵活的差别性失业金给付机制。第一，记录个人及其所在用人单位失业保险缴费记录，并与失业待遇发放关联，这也遵循了“权利与义务相结合”的基本原则。目前，由于缴费与给付之间关联度不够，就业关系变动后无法携带缴费记录，抹杀了用人单位和个人缴费积极性。因此，政府应该在推动社会保险信息化建设的同时，完善企业及个人失业保险缴费记录，并将失业保险待遇给付与缴费关联，提高其参保积极性。第二，参考国际劳工公约规定的失业金不低于原工资的50%，(13)同时设定下限为最低工资标准的80%～90%(考虑为防范“失业陷阱”，失业金水平应低于最低工资标准。但目前我国最低工资标准也偏低。鉴于此，下限的确定应该通过进一步调研测算获得，这里笔者只是做以简单设想)，上限为城镇居民月人均收入水平。第三，针对失业问题中较严重的长期失业问题，可参考德国给予不同年龄劳动者不同期限的失业待遇。因为，一般年长者在劳动力竞争中处于劣势，其长期失业将导致长期贫困，也不易通过技能培训或者继续教育提高其人力资本水平，从而其再就业能力较差。此外，对年长者延长待遇期限，年轻劳动者随着年龄增长也会有享受此待遇的机会，因此也不存在待遇不公平的问题，比较容易让公众接受。
最后，按照是否接受培训及失业期限长短来确定失业金给付标准。接受培训者，提高给付标准或者延长给付期；随着失业时间推移，给付标准逐步递减。例如，英国对参加培训并取得资格证书的失业人员，分别按资格等级增加失业金给付；美国规定参加职业培训的失业人员，可适当延长失业金给付期；法国规定，最初的失业金待遇为日基准工资的57.4%，其后则每4个月调低一次。(14)这也符合前述“工作搜寻模型”中分析得到的结论，即由于失业金的抑制效应，失业早期的再就业率较低，但随着领取期限的减少，资格效应会导致再就业率提高，失业保险可通过改变给付方式来激发失业者的求职意愿。
六、失业保险基金的性质及管理
失业保险基金是失业保险制度的命脉。失业保险结余基金的规模与去向影响失业保险制度运行的合理性、有效性与持续性。尤其针对当前我国失业保险结余基金连年激增，同时政府试图扩大其支出范围用以促进就业的背景下，更应该反思以下问题：失业保险应否有大量结余基金？结余基金应该如何使用？可以直接用于“促进就业”吗？政府在“失业保险”与“劳动力市场政策”中的责任边界在哪里？失业保险基金的性质是“财政性资金”吗？政府随意处置有合法性吗？如何监督基金不被滥用？
近年来，我国失业保险基金增长迅速。从1999年的累积结余160亿激增至2009年的1 524亿，10年增长了近10倍，年均增长率近20%；即使在2008年国际金融危机肆虐、全球失业保险基金面临巨大压力、中国新增失业人员2 500万人、占全球新增5 000万人的一半的极端形势下，失业保险基金仍保持着快速增长，2008和2009两年净增了545亿元，占全部滚存结余的1/3。(15)依据失业保险平滑经济波动的附加目标，在经济繁荣时期失业保险形成结余基金本无可厚非。但是我国失业保险在参保人群与失业人群错位的情况下产生巨额结余基金就应该予以反思制度设计与执行环节的合理性与有效性。此外，国际比较发现，我国目前出现的巨额失业保险基金结余从未在欧洲国家发生过，因为欧洲都是实行实实在在的现收现付制，其中还有一部分国家需要财政拨款支持。而我国失业保险逐年递增的大量结余基金也与我国现收现付的制度设计初衷严重不符。可见，我国巨额失业保险基金的形成，既不合理，也不符合国际惯例。
而在此笔巨额结余基金的去向问题上，呈现出偏离制度设计初衷的现象。这主要从2008年金融危机后，我国失业保险结余基金的使用上得以体现。2008年金融危机之后，我国政府非常重视就业促进工作，并积极实践探索扩大失业保险基金支出范围用于援企稳岗。2009年7月人力资源社会保障部和财政部联合下发了《关于延长东部7省市扩大失业保险基金支出范围试点政策有关问题的通知》(人社部发[2009]97号)。同年12月的人社部发[2009]175号文和2011年的人社部发[2011]95号文将该政策一再延续至2011年底。2009年“五缓四减三补贴”政策共为企业减轻负担410亿元，其中失业保险资金占了200亿元。这200亿元中，有120亿元属于失业保险费的缓缴、减免和降低费率，80亿元是结余的失业保险基金用于岗位补贴和社保补贴，有2.5万户企业受益，稳定职工740万人。(16)与此同时，业界与学界普遍认为，“在当前国际金融危机的背景下，我国应该突破传统失业保险的理念，进一步完善我国失业保险制度，变被动失业保险为提前治理失业，筑起预防失业的坚固防线。”(17)但是冷静思考即可发现其中存在的问题。
首先，从学理来看，失业保险的基本功能是保障生活，预防失业与促进就业只是衍生功能。当前我国失业保险基本功能并未实现，更不应强化附加功能。其次，从法理来看，我国失业保险相关法规明确规定失业保险基金的管理与使用办法，并非用于促进就业。1999年《失业保险条例》第十一条规定：“失业保险基金必须存入财政部门在国有商业银行开设的社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，由财政部门依法进行监督。存入银行和按照国家规定购买国债的失业保险基金，分别按照城乡居民同期存款利率和国债利息计息。失业保险基金的利息并入失业保险基金。”虽然，按照此管理办法，失业保险基金收益率显然难以战胜CPI，仅2007和2008年失业保险基金分别贬值高达2%和4%左右。面对增速如此之快的失业保险基金规模和如此之低的收益率水平之间的巨大矛盾，失业保险基金面临巨大贬值风险，失业保险制度面临巨大社会压力。(18)但这也只表明，改革失业保险基金投资体制和提高收益率势在必行，刻不容缓。此外，我国《社会保险法》第六十四条规定，“社会保险基金专款专用，任何组织和个人不得侵占或者挪用。”第六十九条规定，“社会保险基金不得违规投资运营，不得用于平衡其他政府预算……”然而，失业保险扩大支出范围援企稳岗，特别是对困难企业发放岗位补贴，这一做法在我国现行法律中找不到依据。而金融危机前后政府出台一系列扩大失业保险基金支出范围的文件，也只是以《通知》的形式存在的“部门规范性文件”，其法律效力远低于《失业保险条例》及《社会保险法》。同时由于困难企业的界定标准不统一以及补贴过程缺乏监管，还会存在滋生权利寻租、产生腐败、资金被滥用的风险。因此，试图将“失业保险扩大支出范围用以促进就业”转变为长效机制的做法，应该予以警惕。
在此基础上，我们必须深入反思失业保险基金的性质为何，政府处置该基金的行为是否合法等一系列问题。解决此问题的核心在于明确失业保险基金的产权归属。从根本上说，产权问题是经济体制的核心问题，产权改革是确立市场经济不可逾越的环节。1999年党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中明确指出，“加快社会保障体系建设……要采取多种措施，包括变现部分国有资产、合理调整财政支出结构等，开拓社会保障新的筹资渠道，充实社会保障基金。”随着国企改革的深化，健全社会保障体系已经成为产权改革的要求。自此，学界和业界对社会保险基金的性质是否属于财政性资金进行了激烈的争论。明晰社会保障的产权关系是加强政府信用和建立责任政府的内在要求，也事关制度转型中政府责任定位以及社会保险历史债务的认定与处理。基于对失业保险基金的研究，笔者认为，失业保险基金是特殊的社会公共基金，不属于财政性资金范畴，其产权应归属所有参保职工。通过对失业保险基金的来源和归属两个方面的考察，可以帮助我们正确认识失业保险基金的性质。
首先，失业保险基金的来源主要是法定的企事业单位和劳动者缴纳的失业保险费。此外，还有财政补贴和利息。因此，失业保险基金实际是由企业、个人和国家三者共同分担。企业缴纳的费用既归入企业成本，又属于企业福利费用支出，体现的是集体公助性质；个人缴费实际是在本人工资中预先扣除，所以具有自助属性；国家财政支出则是来自于公共税收，其表现出的公助性质最为明显。此外，失业保险基金所具有的再分配功能，又使其具有共济互助性质。由此可见，失业保险基金是公助、自助和互助三种属性的结合物，它与完全依赖于公助(财政拨款)的社会救助基金、社会优抚基金，以及基金来源更为广泛的社会福利基金，都有着明显的区别。
其次，虽然失业保险基金的来源是多渠道的，但鉴于失业保险基金筹集各方，特别是国家和企业所承担的义务，失业保险基金只能归属于参加失业保险的全体劳动者。这种归属也明晰了失业保险基金的性质，既是被保险的劳动者所共有的一项社会公共基金，也是用人单位对被保险对象的一项负债资金。正是由于这种归属和特性决定了失业保险基金只能按照限定范围和法定标准，只能用于对失业者提供经济援助，不能挪作他用，更不能被用来弥补财政赤字。换言之，它的归属决定它不属于国家预算外资金，实际它处于一种“独立的法人地位”。(19)如果政府部门在未得到产权人授权的情况下扩大失业保险基金支出范围，尤其是将基金用到非产权所有人身上，应该明确为违规行为，这样做侵犯了参保人的财产权。
最后，应该厘清政府在“失业保险”与“劳动力市场”中的责任边界。毫无疑问，中国失业保险基金的支出范围存在进一步扩大的空间，但要适度，而不应过度，这是因为：失业保险基金的支付目标与劳动力市场政策的功能应有所区别，正常年份的失业金支出与紧急时期的临时措施应有所区别。劳动力市场政策的成本应主要由国家财政来承担，如果失业保险基金的功能过度延伸并常态化，就等于将国家的责任转嫁给了参保人，加重了参保人的缴费负担，这不仅有失社会公平，也不利于扩大社会消费。由此，在适当扩大失业保险基金支付范围试点过程中，应划清失业保险基金支出范围与国家责任之间的边界。事实上，在4年试点过程中已出现了失业保险促进就业资金与财政促进就业资金的关系问题，一些地方出现了实行财政资金与失业保险促进就业资金的“双轨”问题。(20)对我国而言，失业保险基金的大量结余既是问题也是机遇。从我国目前情况看，可将这笔资金用于失业保险待遇水平的提高，或用于就业促进，或兼而有之。但这都需要我们深入反思：失业保险在促进就业中应当发挥哪些作用？失业保险基金促进就业支出项目应当有哪些，标准和程序如何确定？失业保险促进就业资金与财政安排的就业资金的关系应该如何处理？否则，没有法律依据、没有标准、没有程序，基金必然存在被寻租或被滥用的风险。
综上，失业保险在我国即未过时，更不可替代。其基本功能是保障失业者基本生活，预防失业与促进就业只是附加功能。应厘清失业保险与社会救助及社会福利的界限。公务员与非正规就业者应纳入失业保险覆盖范围，并结合非正规就业者职业特点做出适当调整。失业保险可提升至省级统筹，并将责任主体下沉至省级政府。应降低失业保险缴费率，并引入失业保险费率自动调节机制。应提高失业险待遇水平，并使失业金支付与失业者失业前收入相关联，与失业期限及培训等因素相匹配，形成差别性失业金给付机制。我国巨额失业保险基金的形成，既不合理，也不符合国际惯例。失业保险基金是特殊的社会公共基金，不属于财政性资金范畴，失业保险基金用于促进就业，既不合学理，也不合法理。应该厘清政府在“失业保险”与“劳动力市场”中的责任边界，不能将政府责任转嫁给用人单位和参保人。此外，我国政府实施积极劳动力市场政策，增强劳动力市场安全性与灵活性，并紧密关注外部条件变化，深入贯彻《劳动合同法》、加快完善我国失业统计指标体系与失业统计制度、失业动态监测、失业预警机制及收入监管制度等相关配套措施，提高制度的“瞄准率”。
注释：
①唐钧.失业保险改革宜早不宜迟[J].中国社会保障.2010,09.
②Martin Feldstein.The American Economic Review[J],Vol.95,No.1(Mar.,2005),p.1—24.
③张占力.失业保险新发展——拉美失业保险储蓄账户制度[J].中国社会保障.2012(2)：36-38
④ILO,World Social Security Report 2010/11[M],p.58.
⑤目前事业单位人员几乎没有失业风险，却可以享受失业保险；非正规就业者由于就业不稳定导致缴费不连贯，虽然失业风险高，却由于无法达到待遇领取条件而无法享受失业保险。
⑥王尔山，王则柯.社会保障在美国[M].广州：中山大学出版社，2000:51
⑦笔者认为，所谓失业保险的“瞄准率”是指失业风险高的劳动者被失业保险制度“有效覆盖”的比例。
⑧郑秉文.中国失业保险基金增长原因分析及其政策选择——从中外比较的角度兼论投资体制改革[J].经济社会体制比较.2010(6)：10
⑨孙洁，高博.我国失业保险制度存在的问题和改革的思路[J].西北师大学报(社会科学版).2011(01)：122—127
⑩据此想法，笔者也认为我国现行工伤保险差别费率设置应该倒置，煤矿等高危行业应该略低，而金融保险业应该略高。
(11)耿晋娟.美国失业保险制度的变革及其对我国的启示[J].资政文摘·管理版.2009(04)：5
(12)郑秉文.中国失业保险基金增长原因分析及其政策选择——从中外比较的角度兼论投资体制改革[J].经济社会体制比较.2010(6):13
(13)林萍.浅析中国失业保险制度[J].北方经贸.2007(1)：87
(14)马永堂.从保障生活到促进就业——国外失业保险制度改革综述[J].中国劳动保障.2007(1)：54
(15)郑秉文.中国失业保险基金增长原因分析及其政策选择——从中外比较的角度兼论投资体制改革[J].经济社会体制比较.2010(6):1
(16)夏育文.失业保险随“机”应变[J].中国社会保障.2010(7)
(17)厚坤.建立积极失业保险制度的最佳时机[J].中国就业.2009(7)：8—12
(18)郑秉文.中国失业保险基金增长原因分析及其政策选择——从中外比较的角度兼论投资体制改革[J].经济社会体制比较.2010(6):17
(19)吴晓巍.劳动保险概论[M].沈阳：辽宁教育出版社，2006:65
(20)郑秉文.中国失业保险基金增长原因分析及其政策选择——从中外比较的角度兼论投资体制改革[J].经济社会体制比较.2010(6):14
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