对农村义务教育各级政府财政责任分工的建议方案，本文主要内容关键词为：农村义务教育论文,财政论文,建议论文,方案论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当我们对重构我国农村义务教育财政体制的理论基础、制度背景和基本思路有了较为深刻的思考和明确的定位后，（注：高如峰.重构中国农村义务教育财政体制的政策建议[J].教育研究，2004，（7）.）还须根据各级政府的财政能力，对中央和地方各级政府承担东部、中部、西部三类地区农村义务教育各项经费的财政责任分工提出具体的建议方案。当前，我国农村义务教育政府预算内公共经费支出主要包括教师工资经费、学校公用经费、基建经费和助学经费四项。为了对三类地区中央和地方各级政府承担农村义务教育上述四项重要经费支出的分担机制做出合理划分，首先，需要对三类地区基本满足当前阶段农村义务教育正常需要的预算内最低保障经费以及其中的教师工资经费、学校公用经费、基建经费和助学经费等四项经费支出的较为合理的比例关系做一探讨。这是我们全面思考和探索各级政府承担农村义务教育各项经费及其财政责任分工的基础。其次，在确定农村义务教育预算内最低保障经费以及上述四项经费的较为合理的比例关系的基础上，根据各级政府的财政能力，对三类地区中央和地方各级政府承担农村义务教育各项经费的财政责任分工提出具体建议方案。我们思考问题所遵循的基本原则是，较高层次的政府应当承担较大的财政责任。再次，依据具体建议方案，对三类地区各级政府分担农村义务教育预算内最低保障经费的数额及其比例关系做模拟测算，以便对具体建议方案的整体合理性做出基本判断。
一、三类地区基本满足农村义务教育最低保障经费及其各项经费合理比例关系研究
我国农村义务教育当前的状况是，财政预算内经费严重不足，而且各项经费的比例关系长期以来处于严重的失调状态。由于农村义务教育政府公共经费总量严重不足，于是不得不把经费首先用于支付教师工资，致使其余三项经费所占比例甚微。农村义务教育财政预算内经费严重匮乏以及四项经费比例严重失调、顾此失彼的现实，意味着我们在对各级政府承担农村义务教育各项经费的分担机制做总体设计时，无法以现实为依托，从而迫使我们不得不首先寻求一种能够比较适合当前农村义务教育发展需要的政府财政预算内最低保障经费和较为合理的四项经费的比例。
本方面的研究首先涉及对三类地区基本满足正常需要的农村义务教育预算内最低保障经费以及其中的四项重要经费的测算。
本研究的基本思路是，通过对上述四项经费中前三项经费，即教师工资经费、学校公用经费和基建经费最低保障经费数据的测算，寻求能够基本满足当前正常需要的三项经费的最低生均指标，与此同时，对三类地区农村小学和初中的在校生人数做出统计，两者之乘积即是三类地区上述三项经费的最低需求数据。对于教师工资经费、学校公用经费和基建经费的最低生均指标，本研究采用了沈百福、李芙蓉在《我国部分省（区）义务教育财政缺口分析》一文中对我国生均义务教育公共投入基本保障线的测算结果。（见表1）
表1预算内教育经费最低生均标准单位：元
小学初中
合计
12321485
生均教师工资9001000
生均公用经费220 350
生均基建经费112 135
资料来源：根据沈百福、李芙蓉《我国部分省（区）义务教育财政缺口分析》（《教育发展研究》2004年7-8期）一文整理而得。
至于学生人数的统计，本研究根据《中国教育统计年鉴2002》的官方数据统计所得。（见表2）
表2 2002年我国东部、中部、西部地区农村义务教育在校学生人数
区域地区小学生人数初中生人数
北京 13704277670
东部地区天津 18306960489
上海 32655 16006
江苏 1527629
2279082
浙江 367898174459
福建 1935133
710181
广东 6133915
1851339
合计 13317341 5169226
河北 4831856
2106012
山西 2178141
739194
辽宁 1744740
924526
吉林 1130830
131849
黑龙江1456092
1220268
安徽 5379334
2033542
中部地区江西 2094734
863552
山东 4331073
1778298
河南 8797370
3733796
湖北 3813079
1485437
湖南 3640345
2034728
海南 666686102579
合计 40064280 17453781
内蒙古965412352562
广西 3903655
798023
重庆 1127503
353990
四川 5726427
1760630
贵州 1045754
1225534
云南 3739880
1050316
西部地区西藏 239338356
陕西 3288462
1182516
甘肃 2481709
810520
青海 30563590967
宁夏 477718149067
新疆 1733677
690778
合计 28035170 8465259
总计 81416791 31088266
资料来源：根据《中国教育统计年鉴2002》第222—225、282—285页数据统计所得。
对于基本满足正常需要的第四项经费即最低助学经费的测算，本研究的思路是寻求对家庭经济困难学生基本支持的生均最低标准，同时对全国农村家庭经济困难学生人数做出统计，两者之乘积即可得出所需的最低助学经费数额。助学经费的生均最低标准，本研究采用了中央财政对国家贫困县农村中小学生“一费制”所收的费用标准，即小学160元/生/学年；初中260元/生/学年，主要包括免除的家庭经济困难学生的杂费，免费向家庭经济困难学生提供的教科书。至于义务教育阶段全国农村家庭经济困难学生的人数，根据教育部的统计，中部和西部地区农村义务教育阶段家庭经济困难学生约计2400多万人，约占中部和西部学生总数的22％。其中小学生1600万，初中生800万。（注：焦新.再次大幅度增加中央财政专项资金[N].中国教育报，2004-8-25.）至于东部地区的家庭经济困难学生人数，由于统计数据的缺失，未能包含在我们的研究之中。
根据表1、表2和助学经费的以上基础数据，我们按东部、中部、西部三类地区制作了基本满足当前正常需要的农村义务教育财政预算内最低保障经费以及四项经费比例测算表。（见表3）
表3 我国东部、中部、西部地区农村义务教育财政预算内最低保障经费以及四项经费比例测算表单位：亿元
教师工资经费 公用经费 基建经费
助学经费
合计
小计 小学 初中 小计 小学 初中 小计 小学 初中小计小学初中
东部地区
240.84 171.55119.86 51.69 17.39 29.3018.09 21.90 14.92 6.98
中部地区
752.77 535.12360.58 174.54149.2280.1461.08 68.43 44.87 23.56
46.40
46.425.620.8
西部地区
471.08 336.97252.32 84.65 91.29 61.6729.62 42.82 31.40 11.42
全国合计
1511.091043.64287.90
133.15
46.40
占百分比
100％ 69.07％19.05％ 8.81％
3.07％
说明：
1.本表数据根据表1和表2计算得出。本表中东部、中部、西部三类地区小学和初中教师工资经费、公用经费、基建经费分别由表1中的小学和初中生均教师工资经费、生均公用经费、生均基建经费乘以表2中三类地区的小学在校生和初中在校生人数得出。
2.本表中助学经费只包括中部、西部地区，且是中部、西部合并统计的数据。小学助学经费由小学家庭经济困难学生人数（1 600万）乘以每年生均补助额（160元）得出。初中助学经费由初中家庭经济困难学生人数（800万）乘以每年生均补助额（260元）得出。
从表3可以看出，由本研究得出的基本满足当前正常需要的农村义务教育预算内最低保障经费为1511.09亿元，与当前实际情况相差巨大。就农村义务教育四项主要经费的比例看，比当前的情况更加合理。
二、三类地区各级政府农村义务教育财政责任分工的具体建议方案
本研究对于重构我国农村义务教育财政体制的基本政策建议是，以农村义务教育是农村的一项十分重要的公共产品作为理论依据，以国家财政为公共财政作为制度背景，在公共财政框架下，区分地区差异，明确各级政府的财政责任，建立东部、中部、西部分地区分级负担的政府农村义务教育经费分担机制和财政转移支付制度。与此同时，根据以上测算得出的农村义务教育四项主要经费占农村义务教育最低保障经费总量的比例，遵循较高层次的政府应当承担较重财政责任的基本原则，对于三类地区各级政府的财政责任和分工机制提出如下具体建议方案。
在东部地区的7个省、直辖市，建议实行以县级和省级政府作为投资主体的农村义务教育财政体制。农村义务教育教师工资经费由县级和省级政府共同负担，如各负担50％左右。其他各项经费由地、县级政府共同分担。其中，学校公用经费和基建经费由县级政府负担，助学经费则由地（市）级政府负担，校舍建设所需土地由乡级政府负责提供。与此同时，省级政府负有统筹责任，必须对省、直辖市内弱势地区的县级地方政府实行财政转移支付，以便保障教师工资经费、学校公用经费、基建经费以及助学经费等的供给，实现省内农村义务教育基本均衡发展。
在中部地区的12个省，建议实行中央和省级政府作为投资主体的农村义务教育财政体制。农村义务教育教师工资经费由中央和省级政府共同负担，如中央负担教师的基本工资，省负担教师工资的地方津贴。其余各项经费则由省、地、县级政府分担。其中，学校公用经费和基建经费由县级政府负担，助学经费则由地（市）级政府负担，乡级政府主要负责提供校舍建设所需土地。与此同时，省级政府必须负有统筹责任，必须对省内弱势地区的县级地方政府实行财政转移支付，以保障四项经费的充分供给，实现省内农村义务教育基本均衡发展。
在西部地区的12个省、自治区、直辖市，建议实行由中央和省级政府共同负责、以中央为主的农村义务教育财政体制。如中央财政负担农村义务教育教师工资全额，其余各项经费由省、地、县三级政府分担。其中，学校公用经费由省级政府负担，基建经费由县级政府负担，助学经费则由地（市）级政府负担，乡级政府主要负责提供校舍建设所需土地。与此同时，省级政府负有统筹责任，必须对省、直辖市、自治区内弱势地区的县级地方政府实行财政转移支付，以便保障四项经费的供给，实现省内农村义务教育基本均衡发展。
与此同时，建议建立规范稳定的上级政府对下级政府的财政转移支付制度，而且这一制度必须建立在对各级政府的财政责任作出明确合理划分的基础之上。在中央财政已经负担了中部、西部地区农村义务教育教师工资的大部分经费的前提下，应当改变现行的作法，重新设置各项转移支付专项资金。本建议方案主张设置贫困地区义务教育专项资金、少数民族地区义务教育专项资金、自然灾害专项资金等，以突出中央政府对弱势地区的特别支持。同时省级政府也必须根据本省情况设置专项资金。
综上所述，对我国东部、中部、西部三类地区各级政府在农村义务教育中的财政责任分工，可以用表4来概括。
表4 各级政府农村义务教育财政责任分工
东部地区 中部地区 西部地区
教师工
公用 基建 助学 教师工公用 基建 助学教师工
公用 基建 助学
资经费
经费 经费 经费 资经费经费 经费 经费资经费
经费 经费 经费
中央 基本工资 全额
省、直辖市、自治区50％
地方津贴
全额
地（市）
全额全额 全额
县50％ 全额 全额 全额 全额 全额
本建议方案具有以下几个基本特点：第一，彰显了农村义务教育公共产品的根本属性；第二，体现了建立国家公共财政体系的总体要求和农村义务教育的政府职能；第三，重视地区差异，有利于改变中部、西部地区农村义务教育的不利处境；第四，明确划分了各级政府分担农村义务教育各项经费的财政职能，有利于从根本上满足各项经费的需求；第五，强化了中央和省级政府对农村义务教育资源配置和宏观调控的职能，提升了农村义务教育经费政府统筹重心，突出了中央和省级政府对农村义务教育的财政责任；第六，建立了切实保障教师工资发放的机制；第七，在明确合理划分的各级政府对农村义务教育各项经费财政责任的基础之上，建立了上级政府对下级政府的财政转移支付制度。本建议方案的实施目标是，实现国家对农村义务教育的充分供给，使农村义务教育真正成为不分地域、没有任何排他性和竞争性的公共产品。
需要指出的是，农村义务教育财政投入体制是国家财政体制的一个组成部分，其改革和完善必然要以国家财政体制的整体改革为背景，必然要经历一个发展过程。因此在新体制建立之前，为解农村义务教育各项经费短缺的燃眉之急，当前中央政府已采取的一系列应急性措施应当继续实施。与此同时，积极做好各方面的准备工作，争取在条件较为成熟之时逐步向新体制过渡。
三、对各级政府承担农村义务教育经费的模拟测算
本建议方案对各级政府在农村义务教育中的财政责任划分提出了新的思路，依据本建议方案，农村义务教育公共经费来源的结构和供给水平将发生重要的变化。因此，有必要对各级政府分担农村义务教育预算内最低保障经费的数额以及比例作模拟测算，以便对本建议方案的整体合理性作初步判断。
1.中央财政承担农村义务教育预算内最低保障经费的数额及其比例
依据本建议方案，在中部地区中央财政应当承担农村义务教育教师的基本工资，据表3，中部地区农村义务教育教师工资经费总额为535.12亿元，如按基本工资占工资经费总额的76.5％计算，中央财政应当承担的中部地区农村义务教育教师工资经费的数额为409.37亿元。同样，依据本建议方案，在西部地区，中央财政应当承担农村义务教育教师工资经费全额，依据表3，其数额为336.97亿元。由此，中央财政负担的农村义务教育预算内最低保障经费的总额为746.34亿元，约占农村义务教育预算内经费总额（依据表3为1511.09亿元）的49.39％。
2.省级财政承担农村义务教育预算内最低保障经费的数额及其比例
依据本建议方案，在东部地区，省级财政应当承担农村义务教育教师工资经费的50％，依据表3，东部地区农村义务教育教师工资经费总额为171.55亿元，故东部地区省级政府负担的农村义务教育教师工资经费为85.77亿元。依据本建议方案，在中部地区，省级政府应当承担农村义务教育教师工资经费的地方补贴。依据表3，中部地区农村义务教育教师工资经费总额为535.12亿元，如按补贴工资占工资经费总额的23.5％计算，省级财政应当承担的中部地区农村义务教育教师工资经费的数额为125.75亿元。依据本建议方案，在西部地区，农村学校公用经费由省级政府承担，依据表3，其数额为91.29亿元。由此，省级财政承担的农村义务教育预算内最低保障经费总额为302.81亿元，约占农村义务教育预算内经费总额的20.04％。
3.地级财政承担农村义务教育财政预算内最低保障经费的数额及其比例
依据本建议方案，在全国各地区，农村义务教育助学经费由地级财政承担，依据表3，中部和西部农村义务教育预算内最低保障助学经费总额为46.40亿元（东部地区统计数据缺失），由此，地级财政承担的农村义务教育预算内最低保障经费约占农村义务教育预算内总经费的3.07％。
4.县级政府承担农村义务教育财政预算内最低保障经费的数额及其比例
依据本建议方案，在东部地区，县级财政应当承担农村义务教育教师工资经费的50％，依据表3，东部地区农村义务教育教师工资经费总额为171.55亿元，故东部地区县级政府承担的农村义务教育教师工资经费数额为85.78亿元。在东部地区，县级政府还应承担农村义务教育公用经费和基建经费的全额，依据表3，上述两项经费分别为47.39亿元和21.90亿元。在中部地区，依据本建议方案，县级财政应当承担农村义务教育公用经费和基建经费的全额，依据表3，上述两项经费分别为149.22亿元和68.43亿元。依据本政策建议，在西部地区，县级财政应当承担农村义务教育基建经费的全额，依据表3，为42.82亿元。由此，县级财政承担的农村义务教育预算内最低保障经费总额为415.54亿元，约占农村义务教育预算内总经费的27.50％。
根据上述模拟测算的结果，可以用表5对本建议方案有关各级政府承担农村义务教育预算内最低保障经费的数额和比例做基本概括。
表5 各级政府分担农村义务教育预算内最低保障经费的数额及百分比
数额（亿元） 百分比
中央 746.3449.39
省、直辖市、自治区302.8120.04
地（市）
46.40 3.07
县415.5427.50
合计 1511.09 100
四、结论
从本研究所做的理论探讨以及实证分析和数据测算的结果可以看出，本研究提出的建议方案以及对我国农村义务教育各级政府财政责任分担机制的设计具有整体的合理性和严谨性。在这一体制中，按三类地区设计的不同农村义务教育政府投资模式，体现了对我国农村地区之间巨大的社会经济发展差异的较为充分的重视；在这一体制中，中央和地方各级政府分工合理，职责明确，并使各级政府在农村义务教育中的财政责任与各级政府的财政能力较为匹配；在这一体制中，由于中央政府和省级政府在农村义务教育中的财政责任明显提升，承担了将近70％的经费责任，成为名副其实的投资主体，从而为从根本上解决中国农村义务教育经费问题提供了切实的保障。当然，从上述初步测算的数据可以看出，本建议方案只是提供了一个解决农村义务教育经费问题和完善其财政体制的基本思路和框架，对于中央和地方各级政府分担农村义务教育各项经费的具体财政责任和比例的划分，本建议方案还只是一个初步的方案，还可以依据各级政府的实际财政能力对其进一步的调整和修正。最后，还想强调的是，本建议方案的实施是有条件的。它的实现有赖于国家财政体制真正转向公共财政，有赖于政府的财政政策对农村义务教育的重视，有赖于各级政府大幅度提高对农村公共产品的投资力度。我们真诚地希望这一天能够早日来到。
标签：农村论文; 农村教师论文; 预算调整论文; 教师工资论文; 中央财政论文; 中国东部论文; 生均经费论文; 财政制度论文; 义务教育论文; 基础教育论文;