浅议《土地管理法》修改，本文主要内容关键词为：土地管理法论文,浅议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
法制建设
国务院副总理邹家华在前不久召开的全国土地管理厅局长会议上指出：当务之急是要修改《土地管理法》。这是实际的需要，时代的呼声。现有的《土地管理法》虽在1988年12月进行了修改，但与当前整个土地使用制度改革和管理的要求已不相适应，为此，要总结经验、深入研究当前土地管理中存在的问题，尤其是《土地管理法》实施中的问题，兹此就管见所及，浅议如下：
国有和集体土地的所有权、使用权主体及其法定代表人问题
《土地管理法》第二章“土地的所有权和使用权”只规定城市土地属国家，农村和市郊土地属集体所有。国有土地所有权主体是国家是众所周知的，谁有权代表国家行使土地所有权，法无规定，便各行其是。按照周恩来总理建国初对两航起义在港财产属中华人民共和国，归中央人民政府管理的声明。国有土地所有权的代表应为中央人民政府，即国务院（宪法第85条）。而今各级地方政府均以国有土地所有权代表者自居。在其管辖范围内的土地使用权出让金均作为地方财政收入。全国历年出让金无一入国库。集体所有土地产权代表亦有些问题。以致集体土地资源的破坏，资产的流失，比比皆是，无法追究法律责任。此次《土地管理法》修改，应予明确。
土地的利用和保护问题
《土地管理法》第三章土地的利用和保护，首先是未对“土地利用总体规划”赋予应有的法律地位和效力。涉及与城市规划的关系时，只在第16条规定“应当协调”。“协调”二字，概念模糊，如理解为“协商调解”，则于法理不符。因国家事务任何组织和个人无协商权，调解原则亦不适用于行政诉讼，其次，土地保护方面只在第20条作了简单的概括规定，既不完善，又无明确的禁止性措施，难以达到保护土地资源的目的。
城乡建设和土地征用问题
《土地管理法》第四、第五两章规定城乡建设用地的征用、划拨、使用等问题。首先是土地的征用。土地征用权是由国家行使的一项特有权。亦是国家以主权者的身份行使的政治权，其严肃性自不待言。土地征用权的构成要素有三：1.国家用于公共目的；2.必须经国家审查批准；3.应给被征者以合理补偿。这三个构成要素缺一不可。《土地管理法》对征地用于公共目的这一点，规定不明确。第21条规定：“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有土地的”这个范围很广。所谓“公共目的”一般认为它必须是代表公共利益的主体使用。《土地管理法》第23、第24条只规定“国家建设征用土地”，对国家建设未作限定性解释，使征地和划拨在适用上有一定的机动性。正由于此，长期以来凡取得政府批准书的建设项目用地，都实行征用。以至以营利为目的的企业用地（包括国营、合资、私营等企业）也都通过征用取得土地使用权。西方国家对土地征用权的行使，限制十分严格。美国法院在30年代对为改善贫民生活，政府建造贫民居室是否属于“公共性”尚发生争论。由是观之，《土地管理法》修改对土地征用的“公共目的性”要作明确界定。
关于土地征用的审批权，原规定过宽。要在千亩以上耕地才报中央审批。查民国时期的行政院《公有土地管理规则》第五条规定：“凡属公有土地，非经行政院核准，管理机关不得放领、标卖、设定负担或10年以上的租赁”。“面积在1 亩以下者得由省政府或直辖市核准处分之，但须报行政院备案”。当时全国仅4亿人口，人均耕地达3.5亩，审批尚如此严格，可以借鉴。《土地管理法》规定审批权限过宽，不仅导致了国有土地资产的大量流失，而且在一定程度上侵害了集体土地所有权，相对来说不利于保护耕地。
由于建国以来一直采取无偿无期限的划拨土地使用制度，现在各机关、单位、社会组织、企业所使用的土地多为过去无偿划拨。对于无偿划拨用地，使用单位按批准用途使用。和一般租赁房屋一样只准自己居住，不准出租，在民事权利上属于债权，不是物权。以此而论，划拨土地使用方不具有物权性质的权利。由于《土地管理法》对划拨土地未作明确规定，在审批、划拨、使用、流转、管理等方面存在不少问题。此次修改应作专案研究。
乡村建设用地，审核权在乡，批准权在县。一定程度上是凭借行政权力供地。用地无计划，使用多无偿，布局不合理，利用率偏低，违法用地多是其基本特点和普遍现象。农村土地，各国都规定限于农业，改变农地用途，权在国家。今后对改变农地用途使用，应有严格限制。
法律责任问题
《土地管理法》关于法律责任的规定存在下列问题。
1.第6章各条一个明显的特点是只追究非法占地者的责任， 不追究非法转让者的责任。例如第43～46条，第48～49 条都是这样表述。 如47条虽规定对非法买卖、出租的出卖、出租方亦进行处罚，只处以没收非法所得了事，而对受让方则要拆除或没收非法新建筑物。
2.对非法批地只规定“骗取批准”“越权批准”两种。“骗取批准”过失在骗取方。则非法批地只“越权批地”一项。事实并非如此简单，这样规定给其他非法批地、占地、让地以可乘之机，却因法无明文规定，难以处罚。
3.《土地管理法》与《55号令》中对没收非法所得表述不明，对拆除或没收规定不一。
4.《土地管理法》第13条、第19条、第51条、第52条、第53条均有禁止性规定，如禁而不止，对违禁者如何处罚未作规定，为逍遥法外者开方便之门。
其他两个不容忽视问题
其一，《土地管理法》（修正）第二条第四款关于“国有土地和集体所有土地的使用权可以依法转让”的规定有副作用。国有土地在城市主要用于建设；集体土地在农村，主要用于农业。两者的本质属性、使用权均不相同。市地的转让可以通过招标、拍卖、协议等市场调节形式转让；农地限于耕种，不得作其他用途。所谓流转，只能由发包方以联产承包形式转包给他人继续耕种。这两类性质完全不同，使用权各异的土地，并用并列联语表达“可以依法转让”，今后修改，应对这一款作分别规定。
其二，《土地管理法》第36条对“集体所有土地的使用权可以作为联营条件”的规定是当时为适应横向经济联合的需要而作出的。实行社会主义市场经济后，横向联合问题已不突出。而且土地已实行有偿使用。1988年修改时本应对此规定予以废止，但未予改善，以致为集体所有土地的任意开放开了一个很大缺口。不少农村，特别是城乡接合部，利用土地入股联营之名，行出让、出租之实。以致私营企业、合资企业、外资企业直接到农村租地建厂，建公寓或作其他土地投机开发活动。不仅造成集体土地资产的大量流失，而且造成耕地的破坏和损失。
《土地管理法》的修改是当前国家的一件大事。笔者认为首先应从立法指导思想和理论观点上根据中央指示精神，进行深入研究。把中央要求切实加强土地统一管理和保护耕地的指示精神贯彻到每一法条中。《土地管理法》制定时的立法指导思想与现行的土地使用制度和管理要求有较大的不同。在注意法的继承性的同时，应特别重视法的适用性。土地的双重所有权是土地产权制度的通性，土地的社会性和永续利用性是土地使用制度应保持的基本特性。在《土地管理法》的修改中应予以注意。
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