现实困境与路径选择：中国行政法学研究之省思，本文主要内容关键词为：中国论文,路径论文,困境论文,现实论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1008-6951(2006)01-0053-09
按照学界通行的说法，新中国的行政法学研究恢复于20世纪70年代之末，定型于20世纪90年代之中，而今正处于深入发展阶段①。此一时期恰逢我国社会由农业文明向工业文明、由计划经济向市场经济、由人治社会向法治社会的艰难转型期。在中国社会发生翻天覆地的变化过程中，特别是在民主法制重建的过程中，作为一个独立法律部门的行政法扮演着越来越重要的角色。可以说，在过去的二十几年里，行政法是诸多法律部门中发展最为引人注目的一支。与制度建设飞速前进相适应的是，中国的行政法学研究也一路高歌猛进，从被世人遗忘的“冷学”渐成人丁兴旺的“显学”。有学者甚至预言，21世纪的法制将进入较健全、成熟的行政法时代②。
毋庸置疑，如果单从研究成果的数量上来看，当下的行政法学研究似乎已经取得了辉煌的成就。通过学界同仁的努力，行政法学的基本范畴逐一得以确立，行政法学自身的理论体系日益健全、研究领域不断拓展，各种行政法学的基本理念推陈出新，行政法学已经跻身于法学大家庭之内。然而，与渐入佳境的刑法学、民法学及诉讼法学等部门法学的研究相比，我国当下的行政法学研究理论化和市场化程度甚低，不仅对人类的知识存量殊少贡献，而且也难以对真实世界的行政过程作出富有解释力的回应③。面对学科发展新的困境，行政法学人有责任在历史的回顾中进行深刻反思，努力挖掘学科发展的前行力量，促使我国的行政法学以一种更加自信的姿态参与国内不同法学学科和世界范围内行政法学的对话，从而真正迎接中国行政法时代的到来。为此，笔者不揣浅陋，拟在分析当下行政法学研究现实困境的基础上，努力发掘21世纪行政法学研究的目标取向与路径依赖，希冀引发更多同仁的思考。
一、中国行政法学研究的现实困境
人类学术史的经验表明：任何一门学科发展到一定程度都会面临特有的“瓶颈”效应。就我国的行政法学研究而言，在上个世纪90年代之初就曾经出现过类似的现象。后来，在学界认真反思的基础上，行政法学研究逐渐走出低谷，并伴随着大规模的制度建设而获得了长足发展。时隔十多年之后，在我国宪政建设稳步推进、政府规制改革日新月异的背景之下，重新审视当下的行政法学研究，不难发现其再一次面临着“瓶颈”效应。如果学界没有勇气直面当下行政法学研究的现实困境，那么行政法学科极有可能在激烈的学术竞争中“由盛而衰”[1]。笔者认为，我国当下行政法学研究的现实困境集中体现在以下四个方面：
(一)研究内容的严重失衡
作为一门研究行政法现象的兼具价值性与实践性的知识体系，行政法学理论无疑应当能够从各个侧面正确描述和解释中国社会运行中的各种行政法现象。也就是说，行政法学理论体系不仅应当具备内在逻辑的自足性，而且还应当具备组成内容的平衡性。然而，当人们深入到行政法学理论体系内部时，却不难发现构成这一体系的各个部分之间存在着严重的失衡现象。具体来说，行政法学研究内容的失衡表现为四个方面：
1.总论研究与分论研究的失衡。综观20多年来我国行政法学者的研究成果，绝大多数都是围绕行政法学的一般原理和制度展开的，除个别学者对经济行政法用力甚勤之外，其他部门行政法的研究几乎是一片空白④。这种严重的失衡大大削弱了行政法学理论对丰富的部门行政法制实践的影响力，也是不少实际部门工作者批评行政法学研究成果“流于空泛”的重要原因。很显然，作为部门法学研究的行政法学必然要从一般原理走向部门行政法学，只有以扎实的原理为依托并深入部门行政管理的实践才能真正提高行政法学的应用性和可操作性，实现理论研究与制度实践的真正互动。
2.基础理论研究与应用对策研究的失衡。长期以来，我国的行政法学一直被定位为应用法学的一个分支，似乎应用法学的使命就仅仅在于从事对策研究，解决现实生活中的问题。在这种思维的影响之下，多数学者都将精力倾注在对策研究上。从数量上看，这些应用研究成果已经相当丰富，但真正深入实际生活、在掌握第一手调查材料基础上所进行的实证研究却并不多见。与此同时，受知识储备、方法论局限的影响，我国行政法学基础理论研究尚十分薄弱，还没有形成能够全面、深刻解释整个行政法制体系，能作为指导行政法制度建设基础的完善的学说。虽然在行政法理论基础的讨论过程中涌现出多种观点，但除了“平衡论”的研究“最深入持久、投入研究资源最多、研究成果最丰富，进而形成了较为完整的理论体系”之外，其他观点、学说都还处于提出、论证阶段，有的甚至连是否打算论证都令人生疑。这种失衡状况降低了行政法学研究整体的学术水准，也是外界批评其“对人类知识存量殊少贡献”的原因所在。
3.行政法学研究与行政诉讼法学研究的失衡。一个不争的事实是，无论就研究的广度还是深度而言，行政诉讼法学都无法与渐入佳境的刑事诉讼法学及民事诉讼法学相比。其中的一个重要原因就是研究队伍问题。在国内，除了中国政法大学等个别学术研究重镇凭借其天然优势不断推出行政诉讼法学研究成果以外，其他行政法学者大多仅以行政诉讼法学研究为“副业”，甚至根本不研究行政诉讼问题。由此导致一个极为尴尬的局面，即行政诉讼法学既不受诉讼法学界的重视，也不受行政法学界的重视；诉讼法学界往往认为行政诉讼法学应当归属于行政法学，而行政法学界大多则认为行政诉讼法学应当皈依诉讼法学之门。如此一来，行政诉讼法学自身的身份认同便出现了前所未有的危机，其地位日趋边缘化。在经历了上个世纪80年代末、90年代初短暂的“高潮”之后，我国的行政诉讼法学研究一直陷入“低谷”。行政法学研究与行政诉讼法学研究的失衡局面固然与我国行政诉讼制度在实践中的受挫有关，但学人的漠视也是其中的重要原因。
4.宏观、微观研究与中观研究的失衡。行政法学研究课题的大小本无可非议，但如果分布不均甚至出现过度的偏好，那么学科的整体效应就难以形成。检视20年来我国行政法学的发展道路，不难发现，前十年微观研究“一统天下”，主要围绕公务员法、行政行为法及行政诉讼法等领域的具体问题展开。后十年宏观研究与微观研究“并驾齐驱”，前者侧重于对行政法价值定位、核心理念、基本范畴等“元”问题的研究；后者则表现为对行政法各组成部分的细节问题的精耕细作。就宏观研究而论，固然能够解决行政法学的某些根本性问题，但稍有不慎往往就会陷入游谈无根甚至孤芳自赏的境地。就微观研究而言，固然能够解决现实立法、执法或司法之急需，但过多沉湎于此则会导致“只见树木而不见森林”。相比之下，当前立足于真实的行政法世界而又超越具体制度的“中观”性行政法学基本原理研究则非常缺乏。宏观、微观研究与中观研究的失衡影响了行政法学科的整体研究水准，使得现阶段的行政法学研究时常在“重学轻术”与“重术轻学”之间摇摆不定。
(二)研究视域的过度狭窄
如果单从数量上来看，当下的行政法学研究业已是“枝繁叶茂”。尤其是进入1996年以后，每年公开发表的行政法学论文均有近千篇，出版的学术著作也是连年增长。然而，认真检视现有的理论研究成果，不难发现当下行政法学研究的视域仍然极为狭隘。这突出表现在学界对“新行政法”问题的视而不见上⑤。新行政法问题的产生源自我国近年来在环境、药品、民航、电信等诸多行政领域所展开的规制改革。伴随着政府规制改革的兴起，类似于政府规制职权的配置、规制机构的内部架构、规制形式的选择以及监管程序的设计等新问题便急需纳入行政法学的分析视野之中，从而不断革新传统行政法学的概念架构和学理体系，逐步建立起对真实世界行政过程有解释力的现代行政法学体系。但是，遗憾的是，这些丰富的行政法制度实践未能引起行政法学者的广泛关注，大量的研究成果依然沿袭传统的行政法学套路，从法律条文、行政规则等开始，围绕诉讼展开，人为地将行政活动割裂为一个个的“碎片”进行孤立的研究。如此一来，行政处罚、行政许可、行政强制等不同的行政处理形式便涌现出数部相同的著作。更为严重的是，即使是在传统的行政法学研究领域，课题的重复现象也极为明显。许多研究成果往往都表现出简单的雷同现象，其材料使用、文章结构、论证思路几乎如出一辙。这种事例可谓“俯拾皆是”。以下仅举两例，以示并非虚言。例如，学界在一段时期曾对“行政自由裁量权”问题十分关注，但绝大多数成果的论证几乎是一个套路：先说行政自由裁量权在现代社会是多么重要、多么必需，然后话锋一转，说行政自由裁量权又特别容易滥用，最后指出要对行政自由裁量权进行严格的立法控制、程序控制、行政控制和司法控制。又如，近十年来，行政程序问题一直是学术研究的热点，学术成果可谓汗牛充栋，但重复过多。几乎所有的比较行政程序法著作都是在简单地介绍、罗列国外相关立法规定之后，就“急不可耐”地得出结论，并暗示中国将来也要如何如何。至于外国行政程序法制定过程中到底出现了哪些争论，该国当时的政治、经济、社会背景怎样则根本就没有涉及。而对行政程序法中的某些具体问题的研究，如行政程序法的目标模式、基本原则等，几乎都是词语的排列顺序不同或换种表述而已。从事学术研究本是学者的权利，而选择什么课题亦属研究者的自由。但从一国行政法学整体发展的要求来看，研究课题的多样化和适当分工还是十分必要的。我国行政法学研究课题的简单重复不仅浪费了有限的学术资源，而且还不利于行政法学新领域的开拓和理论研究原创性的提高。
(三)研究方法的致命局限
理论的困境往往直接源于方法的陈旧与落后。先哲有言：工欲善其事，必先利其器。良好的研究方法虽然不一定能产出优秀的研究成果，但滞后的研究方法却断难产出优秀的研究成果。正如我国法理学者周永坤先生所言，法学方法是法律人的道德圣典和行为手册，它使得法律人群体得以形成并获得相对独立性，并为全球法律人之间的认同与沟通提供标识与手段[2]。事实上，研究方法的单调和落后正日益成为阻碍我国行政法学研究深入发展的关键性原因，也是中外行政法学交流、对话的“拦路虎”之一。回顾我国行政法学20年来的研究历程，其研究方法主要有理论联系实际、比较分析以及价值分析方法等。然而，这些方法的运用都或多或少地存在一些问题。这里仅以实证分析方法与比较分析方法的运用为例。虽然学界一直在倡导大兴理论联系实际的作风，但真正运用田野调查的方法，在掌握大量第一手资料、数据的基础之上所进行的扎实的实证研究却不多见。特别是司法审查中的一些典型个案以及我国当下正在发生的诸多行政领域中的政府规制改革都没有引起学界同仁的广泛关注。进入上个世纪90年代之后，比较法“就像魔女诱惑性的歌声”一样吸引着行政法学者[3]。一时间，比较行政法学尤其是比较行政程序法学著作如雨后春笋般涌出。然而，仔细检视这些著作，不难发现大都存在“有材料而少比较、有著述而无体系、有个别而乏宏观、有评说而欠方法论”等问题[4]。甚至可以说，当下的比较行政法学研究还停留在简单的外国行政法研究阶段，往往是材料堆积有余而功能比较不足。值得一提的是，近些年来，北京大学的一批行政法学人在行政法学研究方法论的更新上贡献殊多，公共选择理论、博弈理论、利益衡量理论等政治学、经济学等领域的研究方法被引入进来，从而在一定程度上改变了我国行政法学研究方法滞后的状况。不过，就整个行政法学研究而言，方法的局限仍然没有得到实质性的扭转。
(四)学术争鸣的极度匮乏
人类学术史的经验显示：学术的进步与繁荣离不开常态的学术对话与争鸣。回首我国行政法学20年来的发展进程，“自说自话”现象却极为严重。除了在行政法的理论基础及行政主体等极少数课题上曾经出现过几次观点的交锋之外，学界在其他绝大多数课题的研究中都缺乏深层次的学术对话，很多有价值的观点都无法在相互切磋之中获得发展。与同时期“热闹非凡”、争鸣不断的民法学、诉讼法学研究相比，行政法学的研究实在过于冷清。由于缺乏经常性的争鸣，很多具有挑战性的观点、学说提出之后都没有引发学界更为广泛的讨论。这里仅以两例说明之。作为国内第一部行政法哲学专著——《行政法哲学》的作者在其“后记”中表达了这样的期望：“我真正担心的，乃是来自同仁的沉默的宽容，因为那将使我无所适从，更遑论为之申辩了。我渴望批评与指责，哪怕它会将我击倒——倘若对我的批驳有助于行政法理性真正面目的显现，那么，我宁愿承受致命的一击。”[5] 遗憾的是，该书作者所担忧的事情似乎还是发生了。自该书问世起近五年，至今尚未有质疑和回应的文字公开发表。又如，《行政法的私权文化与潜能》的作者在“导言”中指出：“传统行政法学理论和行政法治实践都是以公权为基础建构行政法治的规则体系和规范实践。由公权启动的行政法和行政法学问题也许具有历史的渊源，具有它生根延续的土壤，然而，这样的底土会随着时代的发展而不复存在。现代社会中个体权利，或者私权利的普遍性基础完全改换了行政法的底土。因此，公权建构的行政法学体系和行政法治体系难以对其理论和实践问题进行自我修复”[6]。如果论者的上述命题能够成立的话，那么这将意味着整个行政法学理论要彻底改写。然而，对于这一“惊世骇俗”的观点，自该书问世两年来，并未有学人与其展开论争。对新思想、新观点反映的迟缓甚至冷漠，不仅无助于学术争鸣氛围的形成，也无法真正提升行政法学研究的整体水准。当我们分析20年来国内行政法学研究的状况时，这一点无疑是值得学界同仁警醒的。
二、21世纪中国行政法学的目标定位
中国行政法学研究困境的摆脱首先需要有正确的目标定位。只有在对行政法学研究的总体目标进行科学定位之后，才能够从容地解决当下研究的诸多问题。笔者认为，21世纪中国行政法学的目标应定位在如下五个方面：
(一)行政法学本土化
行政法学的本土化亦可称之为行政法学的中国化，意指需要建构西方行政法治普遍原理同中国行政法制相结合的、能够合理解释中国行政法现象并指导当代中国行政改革的行政法学理论体系。综观中国行政法学发展的坎坷之路，不难发现，由于现实行政法制度建构的急切以及全社会对依法行政的热盼，加之中国本土几乎没有多少现成的制度可资借鉴，因而过去的行政法学理论大多是从国外引进的。小到行政法、行政主体、行政行为、行政程序等基本范畴，大到整个行政法学的理论架构以及“控权”、“保权”、“平衡”等行政法学基本观念，无不深深地打上了英美法系或大陆法系的烙印。毋庸置疑，对外国相关行政法学说和制度的引介能够为国内行政法制度构建和学术成长提供重要的参照系，甚至还可以通过直接援用而缩短与国外的差距。然而，事实已经反复证明，中国行政法治实践中所遇到的诸多难题是无法依靠某国或者某种学说或制度所能够解决的。因此，21世纪的行政法学应当提倡一种本土化的研究风格，努力发展“中国的行政法学”。倡导行政法学的本土化具有重要的理论与实践价值：其一，本土化的研究思维有助于实现中国行政法学自身的功能定位，即未来的行政法学研究应当以为中国行政法问题的解决提供理论支持为己任。其二，本土化的研究能够实现中国行政法学问题意识及学术体系的形成。当代中国急速的社会转型为我们展示了一幅幅波澜壮阔的精彩画面，提出了许多也许只有中国才独有的行政法问题。因此，行政法学人应当更多地关注真实世界的行政法问题，倡导一种“世俗化”的研究。只有建立在这一基础之上的中国行政法学才能贡献出正确描述和合理解释中国社会现实问题的理论学说。其三，本土化的研究为传统行政法学的整体反思和重构提供了契机。我国的行政法学无论是在基本概念的表述还是研究方法的选择抑或理论架构的安排上，都存在明显的盲目照搬、不顾及中国实情的倾向。为此，行政法学人必须立足于中国现实问题的解决，结合政府规制改革的实践，对行政法学的基本范畴、基本原则、学说观点认真进行检视，并在此基础上进行重构。需要指出的是，行政法学的本土化并非是搞盲目的排外主义或者愚蠢的封闭主义，也不可能与全球化的发展趋势相冲突，更不意味着中国的行政法学可以拒绝参与国际对话。本土化的实质是中国行政法学研究主体性的回归，其生命力在于“打造”中国经验与人类普适性行政法治原理相结合的行政法学知识体系。从这个意义上来说，行政法学的本土化是我国行政法学日渐成熟的首要标志，也是其走向世界的必要前提。
(二)行政法学规范化
行政法学的规范化是就行政法学问题的研究方法和思维模式而言的。离开了科学的研究方法，行政法学的学术规范就难以形成，其专业化的水准也不可能得到提高，更遑论指导行政法制的实践。综观我国行政法学的发展历程，在很长一段时期内是不讲求学术规范和研究方法的。以《法学研究》1981年至2000年20年间所刊登的数十篇行政法学论文为例，这些论文的内容从呼吁行政立法，加强国家行政管理制度化建设，到对依法行政概念的探讨，到为行政处罚、国家赔偿立法的鼓与呼，到对行政诉讼、行政程序等问题细致入微的讨论；这些论文从没有注释，到注释马克思主义权威经典语录，到注释国家政策法规文件，到注释行政法教科书、外国行政法著作，到后来形成一个较为严格严谨的注释体例。从上述学术研究的变迁中，人们能够清晰地看到，中国行政法学的学术规范意识在过去的20年间经历了一个从无到有、从不自觉到自觉的转变过程。21世纪之初，这种日趋增强的学术规范意识为中国行政法学的发展奠定了难得的基础。我们认为，未来中国行政法学的一大发展趋势就是规范化，只有树立科学的学术规范意识，行政法学的“专业槽”才能形成，中国的行政法学研究也才有可能真正走向繁荣。在这当中，批判精神的高扬以及多元方法的运用是最为重要的。行政法学家一旦离开了对现实的批判，就会迷失学术研究的方向，甚至会蜕变为“媚俗”的“匠人”，而行政法学也会随之“自我降格为政策阐释学和推行政治权威主义的合法工具”[7]。除了继续秉承并大力倡导学术批判精神以外，未来的中国行政法学应当着力在研究方法上进行大胆创新。鉴于传统的行政法学“顶天不够、立地不足”的尴尬处境，应当大力倡导实证分析方法、有效利用比较分析方法、不断引入经济分析方法，通过多种研究方法的综合运用，逐步提升我国行政法学研究的整体水准。
(三)行政法学和谐化
行政法学的和谐化是就行政法学理论体系的逻辑严密、结构合理而言的。一个明显的事实是，行政法学研究成果要想向现实生活转化，发挥理论本身所固有的现实指导作用，就必须具有一种“规模”效应，即能够建立起体系完整、内部和谐的专业化的知识系统。21世纪中国行政法学的研究必须坚持“和谐观”，注重行政法学各个分支领域研究的整体推进，最终形成规模宏大、结构科学、布局合理的行政法学理论体系。为此，在未来的行政法学研究过程中，必须注意学术研究的分工与合作：“分工”体现了学术研究的自由意识，能够实现行政法学研究的专门化和精细化；“合作”则体现了学术研究中的集体意识，能够实现行政法学研究的全面化和规模化。就广义行政法学而言，应当实现行政法学总论、部门行政法学、比较行政法学及行政诉讼法学等四个组成部分研究的“齐头并进”；就狭义行政法学而言，应当实现行政法学基本原理、行政组织法学、行政行为法学、行政救济法学等四个组成部分研究的“并驾齐驱”。通过有效整合这种单个学者的“个人行动”与学术共同体的“集体行动”，我国的行政法学派别能够不断产生，进而营造行政法学研究的规模效应。可喜的是，最近几年，我国行政法学者的“集体行动”意识明显增强，一些有特色的研究团队业已初步形成，如北京大学的行政法学人近年对行政法基础理论、行政法哲学等深层次问题的持久关注和卓越研究，中国政法大学的行政法学人对行政诉讼微观问题的细致开掘和不懈探索，浙江大学的行政法学人近年来对中观行政法的深入研究和政府规制理论的积极引介等。可以预见的是，随着我国行政法学研究队伍的不断壮大，特别是一批奋发有为的中青年学者的崛起，行政法学研究的领域将日益拓宽，一个和谐的、专业化的行政法学知识体系也将在这一过程中趋于定型。
(四)行政法学综合化
行政法学的综合化意指应当在整个社会科学的宏观背景之下，通过分享其他学科的研究成果，以综合的研究方法构建“开放式”的行政法学。法学的学术史表明，法学体系的发展达到一定的阶段之后即面临学科分化基础上的综合问题。当今时代，无论中外，不仅社会科学领域的研究日新月异，法学各分支学科的研究也取得了长足发展。具体就我国的法学研究而言，十多年前史学家所惊呼的“法学幼稚”局面已经大为改观，各个学科之间的交融、对话业已十分频繁。相比之下，我国行政法学的知识积累明显不足，且没有以一种开放的姿态接受其他学科研究成果对自身的影响。从某种意义上来说，这也正是行政法学研究严重落伍的关键原因。事实上，由于行政管理现象的多样性、复杂性，单靠行政法学自身已经无法合理解释这些社会现象。例如，行政法中的行政审批改革问题就不仅涉及到政府的行政管理手段、模式的变迁，还涉及到政府与市场、公民、社会之间的关系，甚至与政府规制理论及世界贸易组织的协议也息息相关。可见，对诸多行政法问题的研究都应当在“科际整合”的背景下展开。行政法学的综合化可以分解为两个层面：其一，行政法学应当加强与法学其他学科以及整个社会科学及人文科学之间的对话与交流，分享其他学科的研究成果与研究方法。通过广泛汲取，增强行政法学的知识积累，建立科学的方法论体系，为行政法学的综合性研究奠定坚实基础。其二，行政法学应当积极参与某些交叉性问题、综合性问题的研究，进一步扩大本学科研究成果的社会影响。毋庸置疑，行政法学的综合化对行政法学人的知识结构、研究方法都提出了更高的要求，能否尽快回应并适应这种智识的挑战无疑是我国行政法学界当下的重要而艰巨任务之一。
(五)行政法学国际化
行政法学的国际化是就我国行政法学研究的视角和使命而言的。随着全球一体化进程的日益加快，行政法学国际化趋势也日益明显。正如开放的中国离不开世界一样，中国的行政法学也离不开国际行政法学。行政法学的国际化趋势可以从如下两个层面来理解：其一，中国的行政法学者应当通过各种渠道和形式了解国外行政法学发展的最新动态，自觉以全球化的眼光来审视中国的行政法问题。例如，国外行政程序法法典化的浪潮、公共行政改革运动的兴起、政府管制放松和民营化趋势的加强等都值得引起我国学者的关注。当然，这种关注与吸收并非是简单的知识“输入”，而应当是在熟知国外动态基础上的“创造性转换”。在这里，学术界既需要考虑到中国现实问题的个别性，更需要考虑到这些问题的国际性。其二，中国的行政法学者应当以更加积极、自信的姿态研究国际社会共同面临的行政法问题，使中国的行政法学能够走向世界。“全球化的过程就是一个以全球性公共事务为中心的复合治理结构建立的过程，也是一个契约精神融入主权国家参与国际竞争和开展有效合作的过程。”[8] 在全球化的发展进程中，一系列超越民族国家地理疆域的具有全球性的问题不断产生，如地球环境污染、全球气候恶化、跨国恐怖犯罪、跨国毒品交易等。这些问题固然是各个国家的国内问题，但都远非单个国家的力量所能解决，甚至是众多国家联合起来也都难以彻底解决的，而需要国家以及非国家的、公共的和私人的诸多全球性力量共同参与解决。因此，行政法学国际化要求中国的行政法学者关心人类社会发展的命运，参与某些全球性行政法问题的研究，尽可能采取国际行政法学界公认的概念体系、分析工具和研究方法，向国际社会推出高水准的研究成果。如果说行政法学国际化的第一层理解是中国行政法学界单向“输入”的话，那么后一层理解就应当是中国行政法学界对国际社会的一种“输出”。“输入”体现了中国行政法学的发展离不开世界，“输出”则体现了世界行政法学的发展也离不开中国学者的积极参与。毋庸置疑，行政法学国际化的发展趋势将使得中国的行政法学与国外行政法学之间的联系更趋紧密，在这种双向互动中，中国行政法学研究不仅能够吐故纳新，逐渐缩短与西方行政法治发达国家之间的差距，而且还能自信地走向世界，为世界行政法学的发展作出自己的贡献。行政法学的国际化既是一股势不可挡的潮流，也是中国行政法学真正成熟的最终标志。
三、21世纪中国行政法学发展的路径选择
21世纪中国行政法学将在研究使命、研究内容、研究模式及研究方法上出现历史性的转变，进而不断开拓出崭新的研究领域。日益变化的外部社会环境，丰富而急速的行政法制度变革，无不为中国行政法学研究提供了大量全新的课题。笔者认为，21世纪中国行政法学的发展有赖于如下八大方面的研究。换言之，新世纪中国行政法学发展的路径应当包括如下八个方面：
(一)在继续反思和重构的基础上，尽快就行政法学的基本范畴达成广泛共识，建立起概念清晰、逻辑严密的行政法学基础理论体系
行政法学的理论研究大致可以分为基础性研究和应用性研究两类。鉴于现有的行政法学基础理论研究十分薄弱，且与应用性研究明显“失衡”，因而未来一段时期内仍应加强这方面的研究。行政法学基础理论的不成熟，集中体现在专业术语使用的混乱上。由于基本概念内涵的模糊，导致很多学术争论都成了无谓的概念之争。在目前的行政法学理论中，仍然存在着大量诸如抽象行政行为、具体行政行为、事实行为等不确定的概念，同时，学界对行政主体、行政行为、行政法律关系、行政违法等基本范畴的认识还有很大分歧。以行政行为为例，由于学者之间的理解差异很大，因而一些行政法教科书不得不以所谓的“最广义说”、“广义说”、“狭义说”及“最狭义说”来进行区分，徒增笔墨，也令行政法学的初学者如坠云里雾里。可喜的是，近年一些学者已经开始对行政、行政权、行政法、行政法基本原则、行政法渊源、行政主体、行政行为、行政诉讼等基本范畴进行反思与重构。我们认为，21世纪中国行政法学研究的基本任务就是尽快确定行政法学的基本范畴，进一步规范行政法学的概念和术语，使行政法学的理论体系得以建立在概念清晰和逻辑严密的基础之上。只有就行政法学的基本范畴达成共识，我国行政法学基础理论研究才有可能向纵深方向发展。
(二)继续深入研究行政法的理论基础，通过不断对话与争鸣，建立适应时代需要和符合中国国情的行政法哲学
法哲学的研究是部门法研究的最高境界。正如罗豪才教授所言：“对行政法作哲学考察更有助于人们对行政法整体思维的形成，更有助于建构与完善行政法律制度体系，从而使得行政法更富实效地调整行政关系与监督行政关系、最大限度地满足经济发展与社会进步的需要。正因为如此，我们甚至可以断称：特定时期占主导地位的行政法哲学理论主张，在很大程度上直接影响着一国行政法学研究方向与行政法制的完善程度。有鉴于此，对行政法作系统的哲学反思与重构，是各国行政法学都必须关注的重要课题。”[9] 如果说国内刑法学、民法学及诉讼法学是“理论在先，立法滞后”的话，那么行政法学则是典型的“立法超先，理论滞后”。当上个世纪90年代之初国内刑法学者就已经推出研究刑法哲学的著作时，行政法学界甚至连行政法哲学研究的意识都没有形成。事实上，中国行政法学界对行政法哲学的思考是伴随着行政法理论基础问题的讨论而展开的。十年来，学界对行政法哲学之于行政法学研究及行政法制度建设的意义已经达成基本共识。正是基于这些极其珍贵的共识，21世纪中国行政法学仍然应当继续在行政法哲学思考的道路上前行。需要指出的是，今后对这一课题的研究应当注重提高理论的应用性、创新性及适宜性。哲学往往是特定时代精神的精华，因而有什么样的经济基础、政治格局和文化传统，就有与之相对应的哲学理论。因此，未来的研究应当秉承行政法哲学的时代差异性和地域差异性，努力形成能够合理解释本国社会实践、适应时代发展需要和符合中国文化传统的行政法哲学。很显然，要达到这一目的，行政法学者不仅会遇到知识结构、理论素养以及研究方法上的挑战，而且还需要进行深入、持久而坦诚的学术争鸣。能否建立起具有深厚哲学基础的、比较完整的中国行政法学理论体系将成为21世纪中国行政法学研究所面临的艰巨任务，也是中国行政法学能否自信地参与国际行政法学对话的关键所在。
(三)通过细致入微的实地调查和定量分析，关注真实世界的行政法问题，逐步拓展以问题意识为导向的部门行政法研究
我国传统行政法学虽然强调应用性研究，但往往由于侧重于定性分析且远离行政管理、行政诉讼的实践，因而研究成果大多没有现实指导意义。其实，要真正地解决真实世界的行政法问题，就只有深入到各个不同的部门行政法当中进行扎实的实证研究。在21世纪，中国的行政法学应当从“坐而论道”转向“实地调查”、从“定性分析”转向“定量分析”，尽可能通过第一手的数据“说话”，努力增强理论的说服力。当前，除了要结合中国加入WTO重点研究经济行政法以外，还应当关注高等教育、网络政府管制、城市管理、准政府组织、社区自治等领域的行政法问题，努力拓展部门行政法学的研究领域，使我国的行政法学为直接解决社会实践中的前沿性问题服务。以高等教育领域为例，由于高校被诉业已成为令人瞩目的社会现象，因而高校与学生之间的关系急需通过相应的法律规范加以调整。与此有关的一系列重要问题是：高校与学生之间究竟是什么性质的法律关系？高校是否享有自主管理学生的权力？高校对学生的管理是否需要遵守法律、程序正当、合乎比例、信赖保护等诸多行政法基本原则？司法能否介入以及怎样介入高校的内部管理事务？大学自治与司法审查的界限究竟何在？等等。所有这些问题的解决都需要研究者进行细致入微的实地调查，了解高校管理的流程，并对司法实践中的典型个案进行认真梳理。以问题意识为导向的部门行政法研究既昭示着行政法学广阔而美好的发展前景，同时又意味着行政法学人在智识和方法上的双重挑战。无论如何，战胜这些挑战都会迎来中国行政法学研究真正的辉煌。
(四)结合行政程序法、行政强制法等法律的制定及行政诉讼法、国家赔偿法等法律的修改，对行政法具体制度的设计、调整进行“解剖麻雀”式的研究
参与行政立法的过程是行政法学者向社会展示其学识和才华的重要途径，也是行政法学理论研究成果向现实生活转化的主要形式。作为一门部门法学，行政法学在影响行政立法方面曾经发挥过重要的作用。在21世纪，中国的行政法将面临着为市场经济营造法治秩序环境、为民主政治塑造法治政府、为实现人权创造法治保障机制等重大使命。这些任务的完成都需要通过相应法律的立、改、废体现出来，因而围绕重要的行政法律的制定与完善展开研究仍然是未来我国行政法学研究中不可忽略的重要环节。就今后五年来看，我国将如期出台《行政强制法》、《信息公开法》和统一的《行政程序法》，并将对实施多年的《行政诉讼法》、《国家赔偿法》进行局部修改，所有这些重要的立法任务都需要行政法学者的积极参与。可以说，繁重的行政法律立、改、废工作为行政法学研究的拓展及其成果的市场化提供了新的机遇。为此，学界必须针对行政法具体制度的设计、调整进行“解剖麻雀”式的研究，从而使上述重要法律的制定和修改趋于理性化，避免条文设计、制度安排的随意性和简单化。以我国现行《行政诉讼法》的修改为例，学界至少需要对行政诉讼法修改的必要性与可行性、行政诉讼法修改的指导思想、行政审判体制改革(建立行政法院体制)的必要性与可行性、行政诉讼法的基本原则、行政诉讼的目的、行政诉讼的类型化、行政诉讼的受案范围、行政诉讼的管辖制度、行政诉讼的当事人(包括原告、被告及第三人)制度、行政诉讼的证据制度、行政诉讼的法律适用制度、行政诉讼审理程序、行政诉讼审理规则(审理范围、审理强度、庭审方式)、一审程序中的具体制度(如延期审理、诉讼中止、诉讼终结、执行是否停止、被告能否改变被诉行政行为)、行政上诉制度、行政再审制度、行政诉讼裁判制度、行政诉讼判例制度、行政裁判执行制度等子课题逐一进行深入研究，从而为该法的修改提供充足的理论准备。
(五)在系统掌握第一手资料的基础之上，通过高质量的译介，深化外国行政法学的研究，在此基础上适时推进比较行政法学研究
作为一个法治后发型国家，中国的行政法治离不开对域外经验的借鉴，而外国行政法学及比较行政法学的研究则有可能为我们提供更多可供选择的制度建构模式和理论分析框架。自上个世纪90年代以来，随着对外交流的扩大，英美国家及大陆法系国家的一些经典行政法学文献相继传入我国，对我国行政法学研究范式的转换及问题意识的形成起到了重要的推动作用。与此同时，现实的行政法制度建设也受到了国外先进制度和成功做法的影响。当然，了解西方行政法的制度及学说并非是简单地照搬照抄，而是在全面考察、比较基础之上的一种“创造性转换”。为此，今后就必须注意跟踪研究西方行政法治发达国家的有关制度与学说，通过全面掌握、梳理第一手资料，及时把握国外行政法学的最新发展动态。除了继续译介西方国家经典行政法教科书以外，应当着重将西方国家重要的专题性、前沿性行政法学著作及经典的行政案例介绍到国内，从而使中外行政法的学术交流更具实质性的效果。也只有在系统了解各国行政法的发展动态的基础上，我国的比较行政法学研究才能取得长足发展。
(六)加强对行政法律制度实施状况的调研，在社会各方力量的博弈中考察影响法律制度实际运作的相关因素，建立起中国的行政法社会学
近十年来，在“依法治国，建设法治国家和法治政府”的大旗下，我国的行政法律制度得以不断健全，“无法可依”的状况已经基本消除。然而，与快速的制度创建相比，我国行政法律制度的实施状况却令人堪忧。行政诉讼、行政复议、行政赔偿、行政听证等众多体现现代法治精神的良好制度在现实面前都遭受重挫，有的甚至还沦落为法治的“摆设”。为了解决“有法不能依”的问题，行政法学界应当勇于迎接挑战，在研究的重点上实现由“书本上的法”向“行动中的法”、“应当是怎样的法”向“实际上是怎样的法”的转变，通过制定周密的调查计划、科学的问卷设计和有效的资料处理，研究各项行政法律制度的现实命运，考察影响行政法律制度实际运作的相关因素。也就是说，我国今后的行政法学研究主要不应是在“书斋”中而应是在“社会”中进行。这就要求行政法学人应当具备法律社会学的知识，自觉运用法律社会学的分析方法，将具体的行政法律制度与具有主观能动性的人以及丰富的社会生活结合起来进行研究，通过了解行政法律制度与社会各种相关的环境因素，在社会各方力量的博弈中考察守法、违法现象的真正原因。笔者认为，无论是就行政法学研究模式的改造还是解决中国社会现实的行政法治难题而言，大力发展有中国特色的行政法社会学都是极为必要和紧迫的。依托法律社会学的研究，我国行政法学的研究成果将更加贴近于丰富的社会实践，从而大大提升其实证化的水平，为中国行政法律制度的施行与完善提供不竭的理论支持。
(七)加强行政法学与相邻学科关系的研究，努力汲取其他学科的研究成果和研究方法，通过对话与合作不断提升行政法学学术及社会的现实影响力
鉴于行政法学研究中所存在的明显的封闭式“自说自话”现象，今后应当在学界倡导一种开放式的研究，即认真汲取其他相邻法学学科的研究成果和研究方法，加强与其他学科之间的对话和沟通，从而以一种积极的姿态参与不同学科间的“竞争”。应当指出的是，对于某些交叉性问题，同其他学科相比，行政法学界往往表现出相当的迟钝。例如，当下对劳动教养制度改革的讨论事实上主要就是由刑法学界、刑事诉讼法学界、法理学界的学者所“垄断”的，而行政法学界的贡献则殊少；又如，国内刑法学者在不断鼓吹“行政刑法”，甚至试图构建“行政刑法学的理论体系”，对此一新兴的交叉领域，行政法学人则保持了少有的沉默。如果说行政法学界对上述问题较少讨论的负面影响尚停留于学理层面的话，那么学界在行政合同问题上讨论的不深入则影响到制度建设层面：在民法学界主导下出台的《合同法》不仅没有辟专节规定行政合同，甚至连一个条文都没有预留。由此看来，未来的行政法学研究要想产生更为广泛的学术和社会现实影响力，就必须自觉地加强行政法学与宪法学、刑法学、民法学、经济法学、诉讼法学等相邻法学学科及政治学、经济学、行政学等其他相近学科关系的研究，在平等对话、积极参与的过程中进一步扩大行政法学研究成果的影响，使行政法学真正成为我国法学研究须臾不可缺少的重要组成部分。
(八)在充分运用多种研究方法展开行政法学研究的基础之上，建立科学的方法论体系，推动行政法学方法论的研究
规范化是行政法学科学化的必要前提。没有科学的研究方法作为依托，行政法学的研究成果就不可能成为体现理性和科学的知识体系。方法之于行政法学研究，犹如钥匙之于锁、桨之于船。大体上来说，传统的规范分析、比较研究、个案分析、价值分析等研究方法将继续得到运用，而其他社会科学和人文科学领域的重要理论，如公共选择理论、博弈理论、制度变迁理论、机制设计理论等，都可以被引入到行政法学研究中来，成为学术创新的重要力量源泉。在此过程中，行政法学人应当努力建立适应行政法学科特点的多元化、科学的方法论体系，进而推动行政法学方法论的研究。可以说，方法论的改造与更新不仅是21世纪中国行政法学研究取得突破性进展的关键所在，而且其本身亦将成为未来行政法学研究的重大课题之一。可以预见的是，伴随着方法论研究的逐渐升温尤其是行政法学人对社会科学及人文科学共同资源的分享，斑驳陆离的行政法现象将渐次被纳入整个社会科学的视野，从而使行政法学人不再成为“社会科学中的陌生人”。在政治、经济、社会、历史、文化等更为广阔的视角中，传统的行政法学研究将因为重构而获得新生。
注释：
①关于新中国行政法学发展分期的代表性论述，可参见姜明安主编的《行政法与行政诉讼法》(北京大学出版社、高等教育出版社，1999.70-72)。
②参见姜明安教授为北京大学出版社出版的《现代行政法论著系列》所做的序言，第1页。
③著名行政法学者胡建淼教授在中国政法大学五十周年校庆“走向21世纪的中国行政法与中国行政法学专题研讨会”上曾痛陈国内行政法学研究的弊病——“顶天”不够、“立地”不足，此一形象比较生动地反映了当下“黑板行政法学”的积弊。有关这次研讨会的观点综述，可参见司坡森，等.推动依法行政，建设社会主义法治国家[J].行政法学研究，2002，(3).
④在我国大陆，对经济行政法研究作出突出贡献的学者当属王克稳、宋功德两位。前者在十年间曾出版过两部研究经济行政法的专著，即《经济行政法论》(苏州大学出版社1995年版)和《经济行政法基本论》(北京大学出版社2004年版)；后者则出版了其博士论文《论经济行政法的制度结构——交易费用的视角》(北京大学出版社2003年版)。
⑤“新行政法”是一个尚可斟酌的学术用语，意指民营化时代、政府规制改革背景之下的以关注整个行政过程合理性为己任的行政法。与传统行政法学过分关注事后司法救济所不同的是，新行政法学更加关注政府如何选择合理的规制方式去实现既定的公共行政目的。值得一提的是，浙江大学的一批行政法学者已经率先在国内展开对新行政法的系统研究(朱新力等.现代行政法学与政府规制[J].法制日报，2005-03-17)。