职业教育政府投资问题初探，本文主要内容关键词为：职业教育论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G719.20 文献标识码：A 文章编号：1672-8653(2007)11-0051-04
投入不足、经费短缺一直是阻碍我国职业教育发展的“瓶颈”问题，也是我国职教工作者无法回避的问题。虽然1996年《职业教育法》颁布后，我国职业教育已初步形成了“政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与，公办、民办共同发展”的多元投资体制，但经费匮乏的问题一直未得到有效解决。因此，在目前职业教育的地位不断提升、发展职业教育的呼声越来越高的大背景下，政府作为职业教育发展的主导者，其在经费分担中究竟扮演了怎样的角色，如何扮演好自己的角色，这也是需要着重探讨的问题。
一、职业教育政府投资存在的问题
1.财政性教育经费投入严重不足，缺口巨大
我国教育投资分财政性和非财政性两大部分，财政性教育投资包括财政预算内教育经费，各级政府征收用于教育的税费，企业办学经费，校办产业、勤工俭学和社会服务收入用于教育的经费。财政性教育经费的多少可以直接反映政府对某类教育事业的支持程度，而财政预算内教育经费又是财政性教育经费的主要构成部分，因此通过对预算内教育经费的分析可以了解我国职业教育财政投资状况。
图1 2000～2004年我国预算内教育经费投入情况（单位：亿元）
原始数据来源：《2000～2004年全国教育经费执行情况统计公告》
图1显示：2000～2004年，我国预算内教育经费总额逐年增加，由2085.68亿元上升至4027.82亿元，2004年几乎是2000年的2倍，年均增长率达到17.88%，高于财政经常性收入的增长，但中等职业教育预算内教育经费在2000年是172.79亿元，2004年为247.86亿元，年均增长率仅为9.44%。由此可知，虽然近年来中等职业教育预算内教育经费也呈逐年递增之势，但无论是增长的金额，还是增长的速度，都与全国水平相距甚远。再者，随着近几年职业教育在我国受重视程度的不断提高，职业学校招生规模迅速扩张，中等职业学校2000年招生408.3万人，至2005年招生已扩大到656万人，在校生突破1600万人，招生数和在校生数均创历史新高；高等职业学校2004年的在校生已达到595万人，占普通高校在校生总数的44.7%。很显然，在目前的状况下，缓慢增长的财政性经费根本不能满足规模迅速扩张的要求，这就是导致我国职业教育长期经费匮乏的重要原因之一。
图2 2000～2004年各类中等职业学校生均预算内教育经费情况
原始数据来源：《中国教育经费统计年鉴2001～2005》
2.财政性教育经费分配非常不均，差异明显
教育发展不平衡问题一直是阻碍整个社会经济发展的重要因素。一直以来，职教研究者都着重于探讨财政性经费在职业教育与普通教育之间分配是否公平的问题，对财政性经费在职业教育内部的分配问题关注得较少。事实上，目前我国职业教育财政性经费在不同类型职业教育的分配有较大的差异，使得职业教育内部出现了发展不平衡的现象，形成了新一轮的“教育不公”。
由图4可知：首先，从整体水平上看，2000～2004年我国中等职业学校中生均预算内教育经费最大的是中等专业学校，在2000元以上，其次是职业高中，在1000～2000元之间，最少的是技工学校，都在1000元以下，中专的生均预算内教育经费竟是技校的3～4倍；其次，从差异变动情况看，中专和职高的差距逐渐在缩小，由2000年的934元缩小到2004年的464元，但中专和技校的差距越来越大，由2000年的1559元扩大到2004年的1611元。研究证明：由于主办单位不同，公共教育资源在各类职业教育中的分配存在很大差异，中等专业学校的学生得到的财政支持力度明显大于技工学校和职业高中，并且这种差距有拉大的趋势，这是很不公平的。
3.财政性教育经费使用效益较低，资源浪费
教育效率亦称教育投资效率、教育资源利用效率、教育投资内部效益等，指教育资源消耗与教育直接产出成果的比较。我国公共教育资源极其有限，职业教育公共教育资源更加稀缺，资源的稀缺性决定了提高教育资源利用效率或效益的必要性。人员支出占教育经常费比例反映了学校在经费使用中，用于发放教师工资的费用占预算内拨款的比重有多少，过高的比例表明财政性经费过多的用于支付教职工的工资，财政性教育经费使用的结构不合理。
表7显示：2000～2004年，我国三类学校人员经费支出占预算内教育事业费支出比例中，最小的是普通高等学校，比例在60%左右浮动，其次是普通高中，在80%～85%之间，职业中学与普通高中保持同一水平，但略高于普通高中。由此可知：职业中学的人员经费支出所占的比例很大，甚至还高于普通高中，资金使用结构不佳。理论上说，普通高中的人员经费支出比例应该明显高于职业中学，因为普通教育主要采用“粉笔+黑板”的教学方式，教师的质量是决定学校教学质量的关键因素，学校最大的开支应是教师工资。但职业学校不仅要好的教师，还要好的设备，学校经常性开支除用于教师工资外，还要特别注重教学设施、实训基地的维护，因此，职业学校人员经费支出所占的比例应远远少于普通高中这一比例。而导致职业学校这一指标过高的原因有两个：其一，财政性教育经费总量过少。在总量既定的情况下，工资又呈刚性，人员经费所占比例自然很高；其二，财政性教育经费使用效益较低。目前，我国一些职业学校的教师都是低一层次学校教师拔高而成的，如中等职业学校的教师由初中教师拔高而成，高等职业学校的教师是随着中等职业学校升格拔高而成的。这些教师在短时间内难以达到教学要求，不能胜任工作又占用学校财政拨款指标，学校“花钱养闲人、聘新人”，人浮于事，使得人员经费比例过高，资金使用效益很低，造成了教育经费的严重浪费。
二、职业教育政府投资问题的成因
1.政策缺乏配套措施，落实不力
我国自1991年发布第1份《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》（以下简称《决定》）以来，也颁布了一些与职业教育相关的法规、政策，虽然尚无针对财政投资问题的专项法规，但一些政策文本也涉及了这一问题，如《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国职业教育法》、1991～2005年间发布的《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》等。这些法律法规为职业教育政府投资问题的解决提供了有力依据，但由于政策缺乏相应的配套措施，导致了政策落实不力、财政性经费增长缓慢等问题。如1991年国家就要求地方制定生均经费标准，但并没有要求地方何时要制定出来，标准至少要在多少元以上，如不按此标准拨款有什么后果。使得至今为止全国还未明确拨款标准，即使一些地方形式上制定了职业教育的生均经费标准，但这些标准对政府拨款没有起到任何指向作用。相较之下，地方政府普遍对义务教育十分重视，将义务教育的发展视为首要任务，原因就在于义务教育有完善的法律保障体系，如《中华人民共和国义务教育法》就有《中华人民共和国义务教育法实施细则》来配套，详细的界定了各级政府的投资管理责任，使地方政府不能“蒙混过关”，故中央对义务教育施行的政策在地方能具体落实。由此可知：好的政策需要好的配套措施来具体落实，否则就会成为纸上谈兵。
2.管理体制未理顺，政府管理职能“越位”与“缺位”
我国职业教育管理体制是在计划经济以及与这种体制相联系的权利过分集中的政治体制下形成的，政府对职业教育包得过多、管得过死的现象依然存在。目前高等职业学校中，部分学校由行业管理，部分学校由中央、省、中心城市政府管理；中等职业学校中，职业高中因由普通中学改建而来，仍由教育局管理，技工学校和中等专业学校由行业或企业管理。在这种“部门所有，条块分割”的管理体制下，主管部门对职业学校管得过多，该管的却不管，由此出现了一系列的问题。
第一，主管部门管理职能“越位”，使得财政性经费利用率低。主管部门出于自身利益，往往要求职业学校按照自己的要求办学，在专业设置、教学内容等方面对职业学校过多地进行干预，使得职业难以按照市场经济体制的要求办学，造成教育经费使用效益低下。如由各部委及其所属的机构管理职业教育，因这些主管部门往往只关心本部门或本单位的人力需要，使得职业教育专业划分过窄，既需要大量增加专业教学设施和教师，同时在部门封闭办学的体制下又不能充分利用这些设备和人员，大大降低了财政性经费的使用效率。
第三，主管部门管理职能“缺位”，职业学校经费投入不稳定。在现行的管理体制下，职业学校存在多级、多投财政拨款的现象，如某职业技术学院，虽然属于林业厅主管，但其财政投入渠道有两条，即人员经费由省教育厅负责，基建及专项经费由林业厅负责，但资料显示，2005年该校只有教育厅的拨款，而无林业厅的拨款。由此可见，这种多级、多投的体制不仅降低了投资部门的责任感，容易出现“互相推诿”的不作为现象，还使得职业学校的经费投入直接受主管单位、行业效益的影响，由此导致了职业学校经费投入的不稳定。
3.拨款与教育业绩脱节，造成教育资源浪费
学校在我国属于事业单位，在财政上，政府对公立中等职业学校实行“基数加发展”的拨款模式，对公立高等职业学校实行“综合定额加专项补助”的拨款模式。虽然两种模式有较大的差别，但它们在管理上有两大共同点：第一，两类学校都属于政府附属物，即全额拨款事业单位；第二，对学校教职工采用编制管理。在这种拨款与管理模式下，职业学校的拨款很难与教育业绩相联系，由此造成了教育资源的浪费。
例如湖南某国家级重点职业中学，无论是办学条件还是办学质量，都位于湖南省中等职业学校的前列。但对于这样一个学校而言，专业教师的数量不足与质量不高仍是学校比较棘手的问题。这是因为在“定员定额”的拨付标准下，人员经费的划拨并未与学校的效益挂钩，只与学校教职工的人数相关，是“养学校、养教师”的预算，财政拨款与教育业绩完全脱节，使得职业学校人浮于事，该走的教师不走，该来的教师不能来，造成资源浪费。事实上，多数由初中拔高的教师并不能胜任职业学校的专业课教学工作，按照“绩效管理”原则，这些教师不应该留在学校。但由于工资的划拨与他们的工作效率无关，只与有无编制相关，所以他们的经费仍然照拨。对于学校领导而言，接受拔高的教师本是一件“政治任务”，再加上“最大一块”人员经费由政府负担，与学校无直接的利益关系，就不如做个“顺水人情”。教育拨款与教育业绩的严重脱节使得不合格的教师因有编制而不出去，合格的教师因无编制而进不来，学校因没有合格的专业教师，只好自己掏钱聘请兼职教师，最终导致教育资源的严重浪费。
三、解决职业教育政府投资问题的对策
1.制定配套的法律制度，增强各级政府投资的积极性
很多职业教育比较发达的国家都非常重视职业教育法律法规的完善，对于已经颁发的文件中界定不清晰的条款，往往会有一系列的后续文件予以解释或配套，大大提高了政策法规的执行力度。因此，加大对职业教育的投资力度，落实国家的相关政策法规，就要制定与之相关的配套的法律制度。
第一，制定《职业教育法实施细则》。首先，规定职业教育财政拨款的增长要高于财政经常性收入的增长，人员经费、生均公用经费和生均基建费的增长要达到一定的比例；其次，规定中央政府加大对职业教育的投资力度，以一般转移支付和专项转移支付的形式缩小职业教育的地区差异、提升职业学校的办学条件，以助学贷款的形式资助职业学校的贫困学生；最后，规定地方政府定时向中央汇报本地区运用中央拨款发展职业教育的情况，中央以经费使用的效率作为下次对地方拨款的重要参考，保证经费真正用于发展职业教育。
第二，制定《地方职业教育财政拨款条例》。首先，确定本地区职业教育的生均拨款标准，包括人员经费标准、公用经费标准和基建费标准，规定各主管部门要按此标准拨款；其次，规定各主管部门不得干涉所管辖学校教师的招聘、专业的设置等，保证学校的办学自主权，主管部门只负责行使投资职责，并有权利对学校经费使用情况进行监督。再次，规定地方政府把职业教育工作列入年度教育工作报告的重要内容，向人大、政协报告职业教育工作，并接收检查和指导；将主管部门的拨款情况作为官员政绩考核的标准，对未尽到拨款责任的主管部门领导，给予相应的处罚。
2.理顺管理体制，转变主管部门的管理职能
在“谁主管谁投资”的原则下，职业教育管理体制对其财政投资体制具有重大的影响。科学、高效的管理体制是推动职业教育持续健康发展的重要手段，也是保证职业教育财政投入的重要条件。要保证职业教育的投入，就要理顺职业教育的管理体制，转变主管部门的管理职能。
第一，建立国家培训部，统管全国职业教育。对我国而言，要解决职业教育多头管理、各自为政的问题，避免主管部门之间“互相推诿、扯皮”的现象，可以借鉴澳大利亚的做法，设立国家培训部，建立“培训部主管、行业企业配合、学校自主发展”的管理体制。首先，将职成教司改建为国家培训部，统管原来由职成司管理的中等职业教育、成人教育、继续教育，原由高教司管理的高等职业教育，原由劳动和社会保障部门管理的技工学校和培训机构。国家培训部主要负责根据国民经济发展的需要，统一协调和规划职业学校的发展，监督各省职业教育的拨款情况。其次，在各省设立地方培训厅，统管全省的职业教育。在教育管理上，地方培训厅主要负责制定本省职业教育的招生计划、专业设置、职业培训计划、财政性经费投入与分配计划等；在经费投入上，它主要负责协调职业学校各主管部门的利益，督促各主管部门按标准对职业学校拨款情况，并且引导职业学校进行强强合并、强弱合并，整合职业教育资源，提高资金使用效率，每隔一段时间向国家培训部报告拨款情况。
第二，建立职业拨款评审委员会，提高资金使用效益。不直接干预职业学校的日常管理事务，仅以拨款的方式间接调控职业教育，这是很多职业教育比较发达的国家采用的方法。借鉴美国的先进经验，可以在我国每个省设立一个职业教育拨款评审委员会，主要负责监督该地区职业教育的拨款情况。首先，拨款委员会负责监督职业学校使用拨款的情况，制定拨款评价指标体系，如人力资源利用率、物力资源利用率等，考察学校是否将资金用于指定途径，经费使用是否充足、高效。其次，每年年末编制《全省各职业学校经费使用评审表》，并根据该表撰写《全省职业教育拨款情况报告》，呈交给地方培训厅，再由地方培训厅上交给国家培训部。最后，拨款委员会负责管理全省职业教育的专项经费，以历年《全省各职业学校经费使用评审表》为据，按照“绩效考核”的原则对合乎标准的学校给予拨款，提高职业学校资金使用的效率。
3.改善财政拨款模式，提升拨款的公平与效率
我国中等职业教育实行增量拨款的模式，高等职业教育实行公式拨款的模式，由于拨款标准和方式的不科学，职业教育财政性经费投入并没有体现公平与效率，由此导致了教育机会的不平等和教育资源利用率不高等问题。要真正实现职业教育拨款的公平与效率，就要秉承“公平、效率、公开”的原则，引进绩效拨款，改善我国职业教育财政拨款模式。
第一，改革拨款标准。首先，国家根据经济发展的状况和职业教育的需求，制定各级各类职业学校的最低生均拨款标准，要求全国所有职业学校的生均拨款标准不得低于这一指标；其次，国家要求每个省在国家标准之上，结合本地财政状况和职业教育发展状况，制定本省各级各类职业学校的最低生均拨款标准，对于比较冷门的专业，实行较高的标准，对于比较热门的专业，实行较低的标准，要求本省各地区的拨款都不得低于这一标准，确保拨款的公平。
第二，引进绩效原则。首先，引进绩效管理原则，竖立“花钱买效果”的观念，在最低生均拨款标准之上，实行多政策多指标参数的拨款公式；其次，根据职业教育的近期政策制定政策参数，作为拨款的依据；再次，根据各个学校的资金使用效率，制定效率参数，作为拨款的依据，如将“双师型”教师的人数、学生的合格率、就业率等作为参数，激发学校提高办学效益；最后，在结合最低标准、国家政策和学校资金使用效率的基础上，根据固定的公式测算每个学校应得的拨款，确保拨款的高效。