美国政府信息指引服务及其对我国的启示，本文主要内容关键词为：美国政府论文,启示论文,我国论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 关于政府信息指引服务（GILS）
面对大量而分散的政府信息资源，从政府机关的角度而言，如何利用网络，组织、管理、共享信息资源，并提供检索，以减少重复劳动，提高效率，提供便民服务是其努力的目标。从使用者的角度而言，如何利用网络跨越政府机关多层组织的障碍，搜寻、判断、获取符合需求的政府信息，提高检索政府信息的查准率和查全率则是其关注的焦点。因此，针对信息做更进一步的描述，发展新一代获取政府信息的检索机制，显得尤为重要。
元数据可处理各种形式的信息，包括还未电子化及电子化的信息，特别是能较好地解决网络信息的发现、控制和管理问题，因此目前在国际上已广泛应用在包括政府信息、博物馆藏品、档案等各种类型的信息。
目前政府信息的元数据格式主要有两种：Government Information Locater Service（以下简称GILS）及Dublin Core。其中依照GILS发展指引服务的国家较多，包括美国、加拿大、日本、俄罗斯等，澳大利亚以Dublin Core为构建系统的标准。在系统规格方面主要遵循Z39.50的信息检索标准，可跨资料库，跨机构组织，甚至国界，以单一检索界面检索所需的政府信息资源。虽然各国采取的标准各异，名称也不尽相同，但为了使政府信息资源达成共享，均朝着全球一体化的方向发展。
对于GILS，有的学者认为是一种信息检索系统，该系统依据国际标准建立，可跨机构查询政府信息，是国家信息基础设施（NII ）的一部分；有的则认为是一种元数据格式，依据信息特性设计栏位，可展现某种知识架构，分析资料来源，保障资料安全，避免使用者直接存取实际资料可能造成损失或蓄意破坏的风险；从字面上看，GILS又像是一种服务形式。综上所述，GILS代表“系统”、“元数据”及“服务”等概念。它是一个辨识描述政府信息资源，提供获得该资源方式的系统，依据Z39.50建立系统规格书，并设计专属政府信息的元数据栏位，建立一套指引记录（类似编目款目），可在网络环境中检索并取用，且记录中可能包含超连接，指向实际文件，提供公众便利获取政府信息的服务。以下便是美国GILS通过Internet进行检索的界面：
2 美国政府信息指引服务的发展成因
GILS的起源可追溯到美国1977 年的联邦文书作业委员会报告（Report of the Commission on Federal Paperwork）及1980年的文书作业简化法案（Paperwork Reduction ACT.）。后因各种原因使GILS发展并不断完善。归纳起来主要有以下几方面的原因：
2.1 文书作业简化政策的促使 1977 年联邦文书委员会认为政府信息缺乏控制及有效管理、搜集、处理与传播，导致各机构间重复作业的现象相当严重，政府不了解政府信息的数量及范围，也不明白更新的频率、来源与用途。面临政府机构内日益增加的文书作业问题，亟需以最符合成本效益的方式来管理政府信息。由此促使GILS的前身FILS （Federal Information Inventory／Locator Systems；联邦信息指引系统）的产生。FILS是一种指引系统，各机构以一套统一标准的信息栏位描述各自的信息，形成一整合系统，旨在支持政府机构获取规划、协调与评估所需的信息，可提高信息的利用率，同时公众也可通过此权威性、集中化的搜寻工具获取所需政府信息。然而FILS仍因其目标制定和相关环境无法配合等原因，未能持续发展而面临转型，但为后来GILS的发展奠定了基础。
2.2 改善公众检索政府信息服务的呼声日益高涨
政府组织内部电子信息资源不断膨胀，政府掌握的信息约占社会信息总量的80％，传统的检索政府信息的工具（如纸本式目录）的低效率无法满足使用者的需求，公众亟需另一种辨识、搜寻与检索政府信息的机制。此外，信息环境逐渐变为分散式，由相关机构分权管理，政府信息分散各处，传统的信息中介者无法完全掌握所有的政府信息，公众检索信息必须花费更多的时间和精力。而公众对政府信息的需求日渐迫切，但联邦政府未能相对提供便利的检索服务，改善政府信息检索的呼声（特别是针对电子信息）日益高涨，成为另一刺激GILS系统发展的因素。1991年有关图书馆与信息服务的白宫会议中，改善公众检索成为主要议题，建议联邦政府应提供所有公共信息的详细索引及摘要，使公众能便利，平等地检索。
2.3 政府信息缺乏整合的检索窗口
政府机构每年根据不同的需求，生产、收集、组织、整理各种政府信息，如政府公报、统计资料、预算、年度计划书等等，它们具有相当大的参考价值，但是政府信息的传播渠道也相当分散，缺乏单一获取的窗口，公众通常必须查询数个机构的信息，才能满足其信息的需求。例如有关科学技术与工程方面的信息，可能以NTIS（National Technical Information Service）的典藏最为丰富，然而用户虽然可获得大部分的信息，但仍然要尝试其它机构是否有NTIS未涵盖的信息。如此分散的政府信息传播渠道给公众检索信息造成诸多不便，使得能跨资料库、跨机构查询的整合系统的产生成为非常必要。
2.4 网络技术快速发展的支持
公众在利用传统的搜索引擎查寻政府信息资源时，会产生回复量过大、检索结果不精确、可供判断的信息不足等问题，网络科技造成若干信息超载的现象，反而陷入另一种困境之中。元数据的出现对电子资源的组织、整理与搜寻带来新的方式。其实“元数据”一词早于网络出现，由Myers在1960年提出， 当时是指能够有效描述资料的方式，后来面对电子信息所特有的分散式、变动性与多元性，元数据再度引起更广泛的关注，现在的元数据重点则在辨识、描述、搜寻网络电子资源。元数据有五种功能：a.定位（location），信息资源的储存位置所在；b.探索（discovery），如何找到所需信息资源；c.文件记录（documentation），描述并记录文件性质与内涵；d.评估（evaluation），协助用户判断信息资源对其的价值；e.选择（selection），帮助用户决定是否取用该信息资源。
元数据的特性及功能正是可能解决政府信息资源数量庞大、储存地点分散、搜寻不易的难题的方法之一，因此20世纪90年代起美国政府开始考虑将元数据技术应用在管理政府信息资源上，联邦政府应用元数据的概念设计出了GILS，用来描述各种政府信息，包括数字化的和非数字化的，建立在线指引器（online pointer），其目的是为公众提供简易、有效地取用政府信息资源的手段，帮助公众简化检索策略、判断检索结果，以决定是否取用该信息资源。
2.5 美国政府的积极倡导
基于政府信息自由流通和公开化的理念，在FILS、GILS等系统发展的过程中均获得政策面的支持，联邦政府长期以来对上述系统的发展保持高度的兴趣与关注，随着信息科技与网络环境的发展和变迁，美国政府积极制定相关政策，或以经费支持相关信息管理计划的实施。1993年，克林顿政府将政府信息政策作为施政的重点，宣布使用新的网络技术，让纳税人便利取得政府信息，并强调各政府机构建立联邦信息资源目录与提供公众检索的必要性，由此使GILS得以更快速地发展。
3 美国政府信息指引服务的元数据格式
美国政府信息指引服务由三种标准构成：技术标准、信息组织标准和控制词表标准。其中大部分规定在GILS应用规格书中，包括元数据核心集、信息检索标准（Z39.50）等。根据GILS应用规格书第二版。目前GILS核心栏目共有28个，依栏位的性质可区分成：必备／非必备（mandatory／optional）、重复／不可重复（repeatable／not repeatable）及控制语／非控制语（controlled／uncontrolled）等三种类型。按其描述对象，可将GILS核心栏位分为信息的拥有者和建设者、信息的内容、信息的表示方式以及管理信息等四类，具体内容如下：
a.资源的拥有者及建置者：Originator（创作者）；Author（作者）；Access Constraints（取用限制）；Use Constraints （使用限制）；Point of Contact（接洽点）。
b.资源的内容：Title（题名）；Language of Resource （资源语文）；Abstract（摘要）；Controlled Subject Index（控制词录）；Subject Terms Uncontrolled（未控制主题词）；Spatial Domain（地理资讯）；Source of Data（资料来源）；Methodology（方法论）； Supplemental Information（补充资讯）；Purpose（目的）；Agency Program（机关计划）；Cross Reference（相互参照）；Language of Record（记录语文）。
c.资源的表示方式：Date of Publication （出版日期）； Place of Publication（出版地）；Time Period（时间）；Availability （可获性）。
d.管理信息：Schedule Number（目录号）；Control Identifier（控制号）；Original Control Identifier（原始控制号）； Record Source（记录来源）；Date of Last Modification （最后修正日期）；Record Review Date（记录审核日期）。
除了核心栏位，GILS应用规格书也赋予具体政府机构自行定义栏位的弹性，使机构能在标准化的原则下也能兼顾其特殊的需要，然而在信息交换时只能就核心栏位进行处理。为了使不同格式的元数据间达成自由交换信息资源，美国国会图书馆将GILS与Dublin Core及USMARC的栏位彼此对照，试图整合现有的所有信息系统，同时试图结合XML 发展相关软件。
4 美国政府信息指引服务对我国的启示
从世界范围看，推进政府部门办公电子化、自动化、网络化，实现信息资源共享已是大势所趋。联合国经济社会事务署把推进发展中国家政府信息化作为今后工作的重点，希望通过信息技术的应用改进政府组织，重组公共管理，最终实现办公自动化和信息资源的共享。目前，世界各国正在积极构建自己的“电子政府”，我国实施“政府上网工程”，其目的也在于推动我国各级政府部门为社会服务的公共信息资源汇集和应用上网，实现信息资源共享，并以此来带动和促进我国国民经济和社会生活的信息化。据2001年1月的统计数据，政府上网工程网站gov.cn下的各级政府域名已达2400多个，其中有1200多个政府部门拥有WWW服务器，面向社会提供服务。到2000年全国已有80％的政府上网。我国政府通过上网一定程度上促进了政府信息资源的公开化，但与发达国家相比还存在很大差距。我国各级政府上网的信息量普遍较少，信息检索、信息服务的功能较弱，更没有将所有政府信息资源数据库以单一窗口检索（跨库检索）的机制。借鉴美国的做法，针对我国的情况，提出如下观点：
4.1 立法开放政府信息是我国加入WTO、发展社会主义市场经济的必然要求 WTO对政府透明度与政府信息公开提出许多新的要求，WTO提到信息公开与民众的知情权联系在一起，这几乎成了目前人们最为关注的话题。在我国，公民的人事档案，公民本人无权调阅；许多涉及公众利益的规范性文件被政府部门作为内部规定对待；公民、法人和其他组织在许多情况下不知道应当遵守何种规则，而这些规则确实存在，并由政府部门内部掌握。其实，那些一向被认为是“内部文件”、“内部材料”的所谓“内部信息”，其中有许多都是可以向社会公开的。由于政府没有及时或准确公开信息而引发的事件全国各地每年都有若干起。同时政府信息的封闭也滋生了腐败。
作为信息的拥有者和管理者，政府本身占有和控制着大量的信息。而信息的价值在于其流动性和共享性，如同货币一样，流动性越强，信息的价值也就越能得到体现。这就要求政府信息公开，政府与社会共享信息资源。在网络时代，政府公开不仅具有民主价值，同时还具有信息资源共享、降低获得信息成本的经济价值。从这个意义上看，引入政府信息公开制度绝不仅仅是为了符合WTO的要求， 更是我国市场经济的内在需要。而网络这种先进的技术传播手段则为政府信息的广泛传播奠定了坚实的技术基础。由此看来，政府公开在网络时代真正成为必须和可能。
4.2 推进政府信息公开应重视信息安全， 同时应科学界定公开与保密之间的关系 信息安全问题是制约政府信息公开的一大因素，甚至可能会因为信息公开影响到国家的根本利益和安全利益，因此应引起高度重视。保障信息安全主要可以通过三种方式实现：一是技术的方式，二是市场的方式，三是政府规制的方式。其中技术的方式是保障信息安全最为基本和可靠的方式，对于诸如网络黑客、计算机犯罪、病毒攻击等威胁，最好的方法是加强技术防范。比如，国外对信息传递过程中的加密技术都非常重视，并不断通过更高的技术要求来保障信息的安全。在美国，为了保障这种技术的垄断性，甚至不允许个人和企业向其他国家出口这种技术。由于我国在电脑和互联网核心技术上处于相对劣势的地位，依靠技术手段保障信息安全在相当的时间内仍然会受到多方面的制约，有时可能甚至不得不采取物理隔离的方式或者加强政府立法的方式。但是，对于某些只能由技术方式解决的问题，过多的政府规制未必会有作用，甚至会产生负面效果。因此，加强信息安全，根本上必须依靠科技进步解决。
政府信息公开往往有一些例外，这些例外领域的政府信息一般并不对民众公开。而保密文件只是政府信息公开的例外之一，除保密之外的其他有些政府信息仍不能对民众公开。在我国，对于保密文件以外的政府信息是否应该公开一直没有一个科学的认识或统一的规定，结果造成了定密范围过大，并使保密文件与非保密文件一样，完全对公众封锁和保密。只有对非保密文件进行合理的分类，并明确哪些可以公开，哪些不应该公开，才有可能科学地定密，并在此基础上实现政府信息的公开化。在这方面，尽管我们可以借鉴其他一些国家的经验来确定例外的领域，但还需要考虑我国的国情。各地应对本地方或部门的特殊情况进行研究，为保密法的修改和进一步制定政府信息公开法做好必要的准备。
4.3 充分利用因特网推进政府信息公开
目前我国在推进政府信息公开的改革中，有一种各自为政的现象存在，一些政府网站发布信息的作用仍未得到充分的发挥。有些政府网站承担了商业网站或专业门户网站的功能，发生了角色错位；有些政府网站承担了报纸舆论的功能，所登载的内容实际上是在重复媒体的报道；有些政府网站的内容有限，长期不更新，失去了信息载体的作用。应对政府网站的公开性进行社会评价，以促进政府上网工程向纵深发展。美国GILS的发展与政策的支持分不开，许多国家或将GILS纳入法令中，或正式公布成为信息处理标准。我国也存在政府信息缺乏整合的检索窗口的问题，也应在制定政府信息公开化原则和法规的基础上，统一信息资源建设的标准，如信息描述标准、系统规格书、控制词表等，为实现单一窗口检索机制，即跨库检索打下良好的基础。同时由于实现跨库检索机制一般采用分散式系统构架，机构各自负责建设和维护数据库，因此需要建立负责协调沟通的部门，而掌握信息资源的各政府部门也须有相应的CIO（Chief InformationOfficer）来全面负责本部门信息资源的建设，包括信息资源的开发、数字化的建设是否符合规范和标准，已建数据库的更新和维护等等。除了以上这些，还须引起注意的是应积极宣传，告诉公众政府信息资源指引服务的优越性，提高公众参与的程度，并进行用户使用行为的研究，据此改善系统。