世纪之交中国民族政策调整的思考，本文主要内容关键词为：民族政策论文,世纪之交论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[分类号]D633.0 [文献标识码] A [文章编号]1002—3887（1999）02—0002—12
历史正沿着时间的轨道向21世纪迈进。
中国共产党运用马克思主义民族理论，结合中国民族问题的实际制定了一整套民族政策，自中华人民共和国建立近50年来，为维护国家统一，增强民族团结，保证社会稳定作出了伟大的贡献。
但是，百年风雨，万事沧桑，世纪之交的中国民族关系在经济全球化的大背景下，在社会主义现代化建设进程中，在计划经济体制向市场经济体制的转型时，已出现了新的情况、新的问题，这是我们必须正视的事实。为了使中国在21世纪屹立于世界先进民族之林，我们必须针对世纪之交中国民族关系中出现的新情况、新问题，调整民族政策，以巩固和发展中国社会主义的民族关系，把建设有中国特色社会主义事业全面推向21世纪。
一、对中国民族政策的总体评估
中国共产党运用马克思主义民族理论，结合中国民族问题的实际所制定的民族政策是中国共产党协调民族关系，解决民族问题的行动准则。在我们即将迈入21世纪的时候，有必要对中国民族政策作一个总体评估。
中国民族政策是中国共产党坚持马克思主义民族理论与中国民族问题实际相结合的结晶，它具有鲜明的革命性、平等性、团结性、互助性，是一个完整的政策体系。
建国近50年来，中国民族政策的贯彻和执行为国家的统一，民族的团结，社会的稳定作出了重大贡献。
1.民族识别政策的贯彻执行，为少数民族翻身作主人正了名
建国后，到1953年我国普查汇总登记的民族有400多个。 若不加以识别，民族工作难以进行。与此同时，解放了的少数民族随着民族意识的觉醒，为了争取民族平等的地位和权利，也要求进行识别。于是中国共产党通过民族识别政策的贯彻执行，从1956年开始在全国先后确认了55个少数民族为单一民族，使我国历史上长期受歧视、受压迫，不被承认或不敢承认自己的广大少数民族明确了族属，受到了国家法律的保护，为少数民族翻身作国家的主人正了名，促进了中国民族关系健康地发展。
2.少数民族社会改革政策的贯彻执行，废除了民族地区的剥削制度，解放了社会生产力
建国前及建国初期，我国少数民族社会经济结构极不平衡，有的是封建地主经济占统治地位，有的是封建农奴制占统治地位，有的是奴隶制占统治地位，有的仍保留着原始公社制残余，甚至有的民族内部有几种不同的经济结构，这是一方面。另一方面少数民族的政治制度也错综复杂，在封建地主经济占统治地位的少数民族地区，有的还存在着封建宗法制度、门宦制度、封建王公制度和土司制度等。在保留封建农奴制的西藏地区，存在着政教合一制度。在保留奴隶制的凉山彝族地区存在着“家支”制度。在保留原始公社制残余的民族中，存在着长老制度、山官制度、合亩制度和氏族公社制度等，这种状况长期以来阻碍了少数民族社会的发展和繁荣，少数民族社会改革政策的贯彻执行，尤其是民主改革政策的贯彻执行，根据不同民族不同情况和社会特点，采取了不同的方式和政策进行了民族改革，彻底废除了民族地区的剥削制度，解放了生产力，为少数民族社会的发展和繁荣开辟了道路。
3.民族区域自治政策的贯彻执行，使少数民族翻身作了国家的主人
建国后，面临着多民族的存在，实行什么样的政治制度才能既有利于国家的统一，又有利于少数民族享受政治平等的权利？对此事关国家统一的大事，若决策不当将后患无穷。而民族区域自治政策的贯彻执行，把民族因素和地域因素正确地结合了起来，把政治因素和经济因素正确地结合了起来，最大限度地满足了少数民族平等自治、自主管理本民族、本地区的内部事务的要求，从而真正成了国家的主人，既加强了民族团结，又巩固了国家的统一。
4.少数民族干部政策的贯彻执行，为民族区域自治的实施解决了关键问题，也为少数民族长远的进步和繁荣培养了领导骨干
毛泽东在《对西北民族工作的指示》中曾高瞻远瞩地指出：“要彻底解决民族问题，完全孤立反动派，没有大批少数民族出身的共产主义干部是不可能的。”（注：毛泽东：《对西北民族工作的指示》，《人民日报》，1973年3月15日。 ）建国后在少数民族地区要实施民族区域自治制度，少数民族干部就成了问题的关键。而少数民族长远的进步和繁荣也必须要有自己的领导骨干。这样少数民族干部政策，包括培养少数民族科技人员政策的贯彻执行，既解决了少数民族地区实行民族区域自治的当务之急，也为少数民族长远进步和繁荣培养了包括一大批科技人员在内的领导力量。
5.少数民族经济政策的贯彻执行，为少数民族的进步和繁荣打下了基础
中国的现代化不能没有少数民族经济的发展，毛泽东曾说过：“我们的国民经济没有少数民族经济是不行的。”（注：《毛泽东选集》第5卷，北京：人民出版社，1977年版，第241页。）因此，少数民族经济政策的贯彻执行，在国家的领导和帮助下，建国近50年来从横的方向看尽管少数民族地区的经济发展与东部发达地区相比还有很大的差距，但从纵的方面看，从少数民族地区自身经济发展的情况来看，中国的少数民族地区基本上都发生了翻天覆地的历史性变化。以广西为例，远的不说，1978年广西的国内生产总值为304.25亿元，1993 年为788 亿元， 1995年为1666亿元，1997年为2015.20亿元，19年间翻了6.6倍。这就为少数民族今后的进步和繁荣打下了基础。
6.少数民族教育政策的贯彻执行，大大提高了少数民族的整体素质
建国之初，我国少数民族的教育水平是极其低下的，有的少数民族几乎没有一个受过正规小学教育的学生，基本上处于文盲状态。少数民族教育政策的贯彻执行，如创办民族学院，举办民族中、小学等政策措施的实施，经过近50年的努力， 不仅许多少数民族地区基本上实现了9年义务普及教育，大学生成批地培养了出来，而且有的已有了自己民族的硕士、博士、教授，民族的整体素质大大提高了。
7.少数民族语言文字、风俗习惯和宗教信仰政策的贯彻执行，使民族问题中的敏感因素得到了化解
民族问题中语言文字、风俗习惯和宗教信仰历来是敏感的因素。近50年来少数民族语言文字、风俗习惯和宗教信仰政策的贯彻执行，在语言文字上根据“自愿自择”和有利于本民族发展繁荣的原则，有的继续使用原来通用的文字，有的在原有基础上稍加改进继续使用，有的在原有的基础上进行了彻底的改革，有的创制了新文字，有的使用多种语言，有的使用汉语；在风俗习惯上既尊重少数民族的风俗习惯，又积极引导少数民族在自愿的基础上，自己对落后的风俗习惯进行改革；在宗教信仰上坚持宗教信仰自由的政策，有效地化解了民族问题中的这些因素的敏感性，促进了民族团结。
总之，实践是检验真理的唯一标准，建国近50年来，中国民族政策的贯彻执行从大局上巩固了国家的统一，增强了民族的团结，维护了社会的稳定。这已为中国近50年来社会主义革命和建设，尤其是改革开放，进行现代化建设所取得的成就所证明。因此，从整体上看，从基础上看，中国的民族政策是正确的，这是我们对中国民族政策总的评估，也是我们在思考调整中国民族政策时不可动摇的一个原则。
二、世纪之交中国民族关系出现了新情况、新问题
民族政策作为协调民族关系，解决民族问题的行动准则，有一个适应问题，即民族政策如果与民族关系相适应，则可以促进民族关系的发展，反之，则可能破坏民族关系。因此，一旦出现了民族政策与民族关系不相适应的情况，就必须进一步调整民族政策，以适应民族关系的变化和发展。那么，中国社会主义民族关系的现状又如何呢？
中国社会主义民族关系的建立是中国共产党领导中国各民族人民进行社会主义革命的一项重大成果。但是民族关系是一个动态过程，当前影响中国民族关系的因素很多，从国际方面来说，有国际环境的影响，西方反华势力和国外分裂势力的存在，以及世界性宗教的影响；从国内方面来说有民族工作重心的转移，经济体制的转型，民族意识的增强，人口的流动和文化的碰撞。
在这些因素作用下，随着改革开放的深入，90年代以后中国的民族关系出现了一些新情况、新问题，主要有：
1.少数民族和少数民族地区从封闭走向开放
改革开放使我国的少数民族和少数民族地区打破了封闭，走向了开放。进入90年代以来，在世界格局发生变化，我国同周边国家关系日益融洽的新形势下，少数民族和少数民族地区积极探索对外开放新途径，大胆走出去，抓住机遇，发展了以边贸为先导的对外经济交流与合作，逐步形成了沿海、沿江、沿边、沿线全方位对外开放的格局。1997年，全国8个民族省、区的边境小额贸易总额为17亿美元，占全国的90%。 同年，广西对外贸易总额达到30.68亿美元。与此同时， 又积极引进外资外企，云南的“昆交会”、新疆的“乌洽会”在国内外影响不断扩大。而在广西，据统计，改革开放以来全区累计利用外资66.42 亿美元，其中1992年实际利用外资为2.37亿美元，1997年为12.7亿美元，在全国排第12位。1997年末，广西历年累计共批准外商投资项目8505个，实际利用外资达到67.1亿美元。
少数民族和少数民族地区还积极扩大了与国内兄弟省区的经济技术协作，从1985年到1997年仅广西与兄弟省区共实施经济技术联合协作项目就有2.48万项，引进资金156.3亿元。此外， 还有大批的少数民族走出大山，到东部发达地区打工、行商，也有一批发达地区的能工巧匠和企业家进入少数民族地区经商、务工。这样，使得少数民族地区初步形成了全方位、多层次、宽领域的对外开放格局。
开放促进了发展，但是，开放也使少数民族和少数民族地区被封闭隐藏起来的一些先天不足的问题凸现。这主要表现在经济整体开放度还不高，交通、电力等基础设施还较落后，对外经济体制与国际经贸规范还有较大差距，参与国际竞争的能力较弱，等等。如广西引进外资虽有大幅度的增长，但总额并不多，1996年全国人均实际利用外资39.9美元，广西人均只有21美元，仅为全国人均数的52.63%。
2.少数民族地区的经济发展进入了“快车道”，但东西部差距却进一步扩大
在改革开放的大潮中，我国少数民族地区的经济进入了“快车道”。在这20年里，全国少数民族地区国内生产总值年均递增10.9%，比全国平均增幅高1.1个百分点；人均国内生产总值增长了15倍。 许多民族省、区都出现了历史上从未有过的经济快速发展的势头，拿广西来说：
——1997年全区国内生产总值达到2015.2亿元，按不变价计算，是1957年的17.8倍，年均增长7.6%，尤其是“八五”期间， 国内生产总值年均增长达到16.7%，高出全国5个百分点。 其国内生产总值在全国排位从1990年的第17位上升到1997年的第15位；人均国内生产总值从1990年的第29位上升到第21位；
——1997年全区农业产值达981亿元，比1978年增长2.6倍，年均增长6.9%。1997年粮食产量达1669.11万吨，比1978年增长1.84倍，年均增长5.66%；
——1997年实现工业总产值2421.08亿元，比1980年增长16.82倍。钢产量78.63万吨，比1978年增长4.91倍；
——1997年城乡居民储蓄存款余额达1013.14元，比1978 年增长33倍；职工年均工资5540元，比1978年增长2.8倍； 农民人均纯收入1815元，比1978年增长1倍；
——加大了扶贫的力度，到1997年底，累计解决了1140万人的温饱问题。贫困人口发生率从27.2%降至9.3%； 贫困地区农民人均纯收入由不足300元增加到1746元；49个贫困县已有33个基本解决了温饱。
少数民族地区经济快速发展的这种势头虽然很猛，经济实力也大大增强，但是由于自然的、历史的、社会的各种原因，少数民族地区的经济基础还比较脆弱，产业结构和经济结构单一，人口素质还不高。从横的方面看，少数民族地区与全国平均水平的差距仍然存在，据统计，全国8个民族省、区国内生产总值年平均增长速度，1986～1990年为7.4%，比全国低0.3个百分点；1991～1992年为9.9%，比全国低0.6 个百分点；1993年为10%，比全国低3个百分点；1997年为9.52%， 比全国低0.99个百分点。
再从广西来看，1997年，全区人均国内生产总值4356元，只相当于全国平均水平的71.66%。人均工业产值、人均财政收入、 人均农民纯收入也分别只相当于全国平均水平的43.40%、49.73%、89.71%。
由此可见，东西部经济发展差距仍然很大，而且这种差距不是越来越小，而是越来越大。正如零点调查公司与万通集团最近公布的《两广经济发展差距比较研究报告》所指出：广西与广东之间的差距是全面的、结构性的，这种差距在整体上仍呈现出继续拉大而非缩小的趋势。（注：凌月：《广东／广西：差距究竟何所在？》，《民族团结》1998年第11期，第40～41页。）其它少数民族地区与广西的状况大抵相当。这种状况已经使少数民族干部“感到心理十分难受，又极不平衡。”（注：胡鞍钢等：《中国地区差距报告》，沈阳：辽宁人民出版社，1995年版，第469页。）
3.经济体制的转型把少数民族和少数民族地区推向了市场经济
市场经济这种经济形态作为适应社会化大生产和市场国际化的需要，作为一种以市场来配置资源的经济运行形式和方法，在我国经历了从否定、对立、部分承认到全面运用的曲折过程后，终于在党的十四大上得到了确认，从而使我国经济体制发生了根本性的转变。随着这种转变的实现，长期处在封闭的计划经济体制下的我国少数民族和少数民族地区一下子被推向了市场经济。
众所周知，市场经济以竞争为其主要特征。在竞争中使得商品、资金、技术等生产要素在市场上不断地流动，实现资源的优化配置，使市场充满生机和活力。而在计划经济体制下生活惯了的少数民族和少数民族地区，缺乏市场经济竞争机制的锻炼，历史遗留下来的“先天不足”，如基础设施落后、产业结构和经济结构单一，人口素质低等，再加上在计划经济体制下难以真正做到合理地进行资源配置，未享受到投资体制优惠政策的“后天失调”，使得他们与发达省、市处于同一条起跑线上竞争时常常处于劣势，或者根本无力参加竞争。这种“适者生存，优胜劣汰”的市场法则，使得稀缺的资金和资源大量向发达地区流动，使得少数民族地区资金和资源的供需矛盾十分尖锐。而市场经济所强调资源的优化配置，尤其是最短缺资源货币的投向是追求利润的最大化，加之金融组织日益商业化，金融系统的信用原则和少数民族地区地方财政的困难，不同程度地制约了少数民族地区经济发展的速度。
此外，由于计划经济体制向市场经济体制的转型，使得国家原来在计划经济体制下对少数民族地区实行的一些优惠政策失效，从而也容易引起少数民族心理的不平衡。
4.国家在少数民族地区投资力度加大
改革开放以来，国家为了加快少数民族地区经济社会的发展，加快缩小历史上遗留下来的民族之间在经济和社会发展上差距，加大了对少数民族地区的投资力度，优先安排了一批资源开发和基础设施建设大项目，如广西1978年到1998年全区交通基础建设共完成固定资产投资182.02亿元，平均每年9亿多元，为改革开放前29年总投资的24.47倍， 同时鼓励发达地区到少数民族地区投资，从而进一步带动了少数民族地区经济社会的发展。
国家加大对少数民族地区的投资，一方面给少数民族地区带来了资金、技术、人才，拉动了少数民族地区经济的快速发展；另一方面在处理国家整体利益与兼顾少数民族地区利益关系方面还存在不顺的地方，如国家投资兴建的一些大型项目——大水电站、大矿山、大工厂、铁路等大型国有企业在开发建设中没有充分注意照顾少数民族和少数民族地区的利益，作出有利于少数民族地区经济建设的安排，照顾当地少数民族的生产和生活，从而往往会影响民族团结。
5.民族意识增强
建国以来，由于民族识别的完成，以及民族区域自治政策的贯彻落实，少数民族当家作了主人，民族意识空前增强。但是民族意识是一个具有两重性的东西，在国内、国际环境的影响和作用下，90年代以来中国社会主义民族关系中，民族意识的负作用滋长，在有些地方甚至成了破坏国家统一，破坏民族团结的主要危险因素。这十几年来曾发生过多次的西藏的骚乱、新疆的事件就是一种警示。当然，西藏的骚乱和新疆的事件是地方民族主义走向极端的表现，一切均发生在明处，性质明确，比较好处理。值得注意的是目前在一部分少数民族干部和群众之中正在增强的民族意识，如果我们没有正确的认识，没有正确的政策，一旦被西方反华势力和国外分裂势力所利用，那后果是不堪设想的。
与此同时，值得注意的是还有另外一种倾向，那就是当前一些地方在强调按市场经济运作方式办事时，不注意照顾少数民族的特点；在贯彻实施民族区域自治法时，不尊重少数民族的自治权利；在资源开发上没有能够与帮助少数民族地区发展繁荣和照顾少数民族群众的具体利益相结合。这种容易被人们忽视的倾向，是民族意识负作用滋长的另一种表现。
民族意识负作用的滋长，如果没有正确的对策，让这种表现在意识形态上的民族关系的变化发展下去，不仅会破坏民族团结，严重的甚至会导致国家的分裂。
6.第三次民族主义浪潮的影响
80年代末90年代以来，随着东欧的剧变、苏联的解体，在世界范围内掀起了第三次民族主义浪潮。民族问题已成为世界不稳定的一个重要因素，成为西方反华势力“西化”、“分化”社会主义国家的突破口。他们妄图对我国进行颠覆和演变，与侨居国外以及国内的民族分裂势力相勾结，制造矛盾，挑起事端，破坏民族团结，制造民族地区的不安定，妄图分裂祖国，这是我们必须高度关注和警惕的。
三、中国民族政策滞后的表现及原因分析
面对90年代以来，中国民族关系出现的新情况、新问题，中国民族政策的近状如何呢？
1.中国民族政策滞后的表现
据我们的调查和研究，自90年代以来，随着改革开放的深入，市场经济体制的建立，过去在计划经济体制下制定的一些民族政策已不适应少数民族地区社会经济的发展，亟须进一步的调整，主要表现：一是民族区域自治政策的滞后；二是少数民族经济政策的滞后。
民族区域自治政策的滞后突出地表现在《民族区域自治法》（以下简称自治法）的无法实施上。按一般常理，既然自治法是仅次于国家根本大法——宪法的基本法之一，那么自治法是很有权威的，是必须实施，必须执行的。但是，自治法实施细则却迟迟出不了台，各自治区的自治条例久久不得批准，人们认为自治法可实施也可不实施，可执行也可不执行。凡此等等，究其问题的症结点并不在如何实施，而在自治法本身不完善，无法实施。
少数民族经济政策的滞后突出地表现在民贸“三照顾”政策的名存实亡上。1991年国务院颁发了国发（1991）16号文件，对“八五”期间民族贸易的具体优惠政策作了新的规定，其最主要的内容是对民贸产业流动资金贷款月利率按优惠二厘四执行。但是，就是这种新的规定，也由于市场经济体制的制约和作用只在开头二年执行了一下，其后银行也不肯执行了。
中国民族政策的滞后带来的后果就是政策的失效。所谓政策失效是指中央政府的各项政策特别是地区发展政策不能够在全社会范围内实现社会公平目标，其结果进一步加剧发展的不平衡性，将会影响民族团结，造成社会的不稳定。
2.中国民族政策滞后原因探析
中国共产党历来善于把马克思主义民族理论与中国民族问题的实际相结合，制定适合中国国情的民族政策。那么，进入新时期以后，中国的民族政策为什么滞后了呢？
我们的分析是：
（1）对马克思主义民族理论的基础理论研究不深
中国共产党在坚持马克思主义民族理论与中国民族和民族问题的实际相结合时，一贯重视对马克思主义民族理论基础理论的研究，毛泽东、周恩来、邓小平、李维汉等领导人在民族理论研究方面都有建树，有成果，在运用马克思主义民族理论解决中国民族问题方面为我们做出了榜样。但是粉碎“四人帮”以来，在民族理论研究拨乱反正以后，我国的民族理论界没有适应新形势，紧紧抓住改革开放的新走向、新问题，运用马克思主义民族理论深入研究基础理论的问题，如社会主义时期民族发展的趋向问题，民族意识的调适问题，社会主义时期民族问题的实质问题等等。不少论文和论著不是仅对政策作一些解释，就是围绕着某些名词概念争论不休，而各种版本的民族理论教材和专著大多雷同而且缺乏创新，更不用说对解决中国民族问题得出具有普遍意义的有指导意义的结论。所以，民族理论至今还不能说形成为一门系统的有真正意义的独立的学科。
（2）对民族政策缺乏理论探索
民族政策学是政策学的一个分支，中国民族政策如前所述是中国共产党在解决中国民族政策的实践中，逐步形成的一个完整体系。本来民族理论研究者应该从学科构建的目的出发，从理论上对中国民族政策进行理论的概括和提升，从中总结和升华出中国民族理论制定、形成、发展和完善的规律来，从而使中国民族政策学成为一门科学，而不仅仅是政策汇编。但遗憾的是我们对中国民族政策的研究仍基本上停留在解释政策的水平上。
（3）对中国民族和民族问题缺乏多学科的综合研究
民族政策是协调民族关系，处理民族问题的行动准则，其涉及人与自然、人与人、人与社会之间的广泛的问题。对中国的民族和民族问题要作深层次的研究，必须进行多学科的综合研究，否则的话只会瞎子摸象，只知局部不知全局，研究方法单一，只是就民族问题研究民族问题，缺乏运用相关学科的理论、知识以及方法对比进行综合研究，这不利于民族理论学科的自身发展。
（4）对中国民族问题缺乏超前研究
事物是发展的，中国的民族问题也会随着国际、国内形势的变化而变化、发展而发展。不应该仅仅是解释政策以及总结解决民族问题的经验，更重要的应该是能掌握中国民族问题发展的规律，对其作超前研究，对政策的时效性和适应性作出评估，并提出完善、调整民族政策的建议、对策。可惜的是我国的民族理论界还缺乏这种未来学、预测学的超前研究。
（5）民族理论研究专业队伍的老化和青黄不接
改革开放初期，中国民族理论研究的专业队伍还是十分活跃且有生气的，取得了不少研究成果，但是90年代以来，随着民族理论研究科研队伍的老化和流失，七八十年代活跃在民族理论研究领域里的专业人员，近10年来大多退休而去，年青的又接不上茬，能干的不是当了领导放弃了专业，就是转了行。
此外，高层次人才培养也跟不上。至今全国尚未有一个民族理论方向的博士点。这就制约了民族理论高层次人才的培养，制约了民族理论研究的深入。
（6）计划经济体制的制约
中国的民族政策大多是在计划经济体制下制定的，其中凡涉及到经济、财政、外贸、基本建设方面的民族政策被制约得最深。而这一切又集中表现在自治法关于自治权的兑现和落实上。
自治法是在我国实行计划经济体制下制定的，其内容特别是经济、文化方面的自治权及国家对民族自治地方的领导和帮助等大体上是按照计划经济体制的要求作出的规范。而民族区域自治法关于上级国家机关对民族自治地方的帮助条文，只有定性，没有定量，如“努力帮助”、“给予扶持”、“给予照顾”、“应当照顾”、“适当照顾”、“适当放宽”。这就使一些上级国家机关可以不受法律约束，而对帮助民族自治地方采取随意的态度，有的以自治法中没有明确规定为理由，不予扶持和帮助，在政策上不给照顾和放宽。更重要的是民族区域自治法没有对法律监督和检查作出规定，加上目前我国守法、执法和司法方面未形成良好的机制，人们的法制观念特别是民族法制观念淡薄，因而民族区域自治法在许多情况下无法执行，民族自治地方在维护自己的自治权方面无法诉诸法律。这是计划经济体制弊端在民族政策上的深刻反映。
四、调整中国民族政策的基本思路
调整中国民族政策已势在必行。那么，世纪之末，面临新世纪的挑战和机遇，我们调整中国民族政策的思路是什么呢？
1.邓小平理论是调整中国民族政策的指导思想
江泽民总书记在党的十五大报告中说：“在社会主义改革开放和现代化建设的新时期，在跨越世纪的新征途上，一定要高举邓小平理论的伟大旗帜，用邓小平理论来指导我们整个事业和各项工作。这是党从历史和现实中得出的不可动摇的结论。”因此，毫无疑义，调整中国民族政策必须以邓小平理论为指导思想。这是因为：
第一，邓小平理论坚持的解放思想，实事求是的思想路线是调整中国民族政策的基本前提。
解放思想、实事求是是邓小平理论的灵魂，正如邓小平所说：“只有思想解放了，我们才能正确地以马列主义、毛泽东思想为指导，解决过去遗留的问题，解决新出现的一系列问题，正确地改革同生产力迅速发展不相适应的生产关系的上层建筑，根据我们的实际情况，确定实现四个现代化的具体道路、方针、方法和措施。”（注：《邓小平文选》第二卷，北京：人民出版社，1994年版，第141页。）“实事求是， 是无产阶级世界观的基础，是马克思主义的思想基础。过去我们搞革命所取得的一切胜利，是靠实事求是；现在我们要实现四个现代化，同样要靠实事求是。 ”（注：《邓小平文选》第二卷， 北京：人民出版社，1994年版，第143页。）
联系中国社会主义民族关系发展的历史，我们可以很清楚地看到：什么时候坚持了解放思想，实事求是的思想路线，中国民族政策的制定和执行就生气勃勃，就成功；什么时候背离了这条思想路线，不实事求是，那么中国民族政策的制定和执行就脱离实际，脱离群众，甚至造成失误。所以，调整中国民族政策，必须坚持解放思想、实事求是的思想路线，这是一个基本前提。
第二，邓小平理论揭示的社会主义本质论是调整中国民族政策的基本目标。
我们搞社会主义，不能不明确社会主义的本质究竟是什么？邓小平曾深刻地说：“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”（注：《邓小平文选》第三卷，北京：人民出版社，1994年版，第373页。）因此， 调整中国民族政策，必须从大处着眼，紧紧把握住“实现共同富裕”这个社会主义的基本目标。
第三，邓小平提出的社会主义初级阶段理论是调整中国民族政策的基本出发点。
当前，中国最大的实际就是还处于社会主义初级阶段。邓小平在党的十三大召开前夕就明确说：“社会主义本身是共产主义的初级阶段，而我们中国又处在社会主义的初级阶段，就是不发达阶段。一切要从这个实际出发，根据这个实际来制订规划。”（注：《邓小平文选》第三卷，北京：人民出版社，1994年版，第252页。）
正是由于过去我们没有认清社会主义初级阶段是一个不可逾越的历史阶段，所以在社会主义建设过程中曾出现过许多严重的失误和挫折，甚至提出“跑步进入共产主义”的口号。在处理民族问题上，我们也不会忘记，在大跃进时代曾经犯过否认民族差别，批判民族地区“特殊论”、“落后论”、“条件论”的极“左”错误；“文化大革命”中曾经犯过否认民族和民族问题存在的极“左”错误。所以，今天我们探讨中国民族政策的调整，从中国还处于社会主义初级阶段的实际出发，就必须明确社会主义初级阶段民族问题的客观性、复杂性和长期性。只有这样，民族和民族问题才能在我们的头脑中定位，才能提到我们的议事日程。所以，邓小平提出的社会主义初级阶段的理论是调整中国民族政策的基本出发点。
总之，以邓小平理论为指导思想，坚持解放思想，实事求是的思想路线，认清社会主义的本质把握社会主义初级阶段的理论，是我们调整中国民族政策的三个基本点。
2.调整中国民族政策的具体思路
（1）从关系国家命运的高度重视少数民族地区
我国是一个多民族的国家，国家的长治久安无不与少数民族地区有直接的关系，因为，中国的少数民族地区“地大物博”，且大部分聚居在祖国的边疆和国防要冲地带，战略地位十分重要。北部是内蒙古自治区，西北是新疆维吾尔自治区，西南是西藏自治区，南部是广西壮族自治区。介于西藏和广西之间的云南省，分布有二十多个少数民族。祖国东北地区的黑龙江和吉林两省，也聚居了一些少数民族。祖国南部的海南省，是黎族和苗族的聚居区，在整个祖国漫长的国境线和海防线上，几乎到处都居住着少数民族。这一切都与国家的主权、祖国的统一息息相关。可见少数民族地区的问题，对于一个多民族的国家来说，确实是一个关系到国家命运的重大问题。所以，在调整中国民族政策中应该像关心国家命运那样重视少数民族地区。只有重视才能真正调整好民族政策，协调好民族关系，放在相应的位子上去，才会下功夫去研究如何调整民族政策。这是在政治思想路线上保证调整中国民族政策能够成功的一条思路。
（2）从战略高度加快少数民族地区经济发展和社会进步
当前少数民族地区存在的矛盾和问题，归根到底要靠发展经济来解决。我们处理民族地区的各种问题，都必须牢牢掌握经济建设这个中心，千方百计地加快民族地区经济的发展，逐步缩小民族之间的发展差距，逐步实现各民族共同繁荣。为了加快少数民族地区的经济和社会发展，中央和国务院应采取特殊措施，通过政策倾斜，如将对少数民族地区发展有利的减免税、吸引外资、财政包干，以及大幅度增加对少数民族地区的投资等优惠措施法律化，加以实施，以加强国家对少数民族地区的扶持和帮助。同时，经济发达地区也要加强对口支援，从资金、技术、人才方面帮助少数民族地区发展经济和文化。民族地区要自力更生，发挥自己的优势，变资源优势为经济优势，通过共同努力使发展差距逐步缩小，最终实现共同富裕的目标。这是在经济上保证调整中国民族政策能够成功的一条思路。
（3）完善民族立法政策
民族立法政策是国家立法政策的重要组成部分。当前，我国的民族立法政策，一则由于自治法本身是计划经济体制下的产物，许多条文，尤其是关于自治权的条文大多已过时而无法实施，二则其立法本身的不完善，如无解释机关、无监督机关、无实施细则而无法实施，所以极需要对民族立法政策加以完善。
现代社会是一个法制社会，在对中国民族政策进行调整时，充分注意民族立法政策的完善，才能使各项民族政策进一步法制化。这是在法律上保证调整中国民族政策能够成功的一条思路。
（4）完善培养少数民族高级干部的机制
随着改革开放和社会主义现代化的深入发展，与各条战线都有人才断层的情况一样，少数民族高级干部也有后继乏人之紧迫感和危机感！在中央，副部长级以上的少数民族干部偏少；在地方，省级干部中，除五个自治区主席和云南、贵州等省的省长是少数民族干部外，其他省、市包括副省级干部在内，少数民族干部也偏少。就是在自治区，有些地方少数民族的高级干部也偏少。但是，改革开放和市场经济体制的建立，亟须大批能驾驭经济管理和懂得科学技术的少数民族高级干部，这是新形势下解决中国民族问题的关键。因此，要进一步建立一个比较完整的举荐、培养和选拔少数民族高级干部的机制，这是在组织上保证调整中国民族政策能够成功的一条思路。
（5）充分发挥中央政府的主导作用
调整中国民族政策，无论是政治上调整的思路，还是经济上调整的思路；也无论是法律上调整的思路，还是组织上调整的思路，一句话都必须要有一个头，即要在中央的领导下进行。中国民族众多，民族问题又具有复杂性和长期性，尤其是改革开放以来中国民族关系出现的新情况、新问题的根本解决，中央政府具有无可替代的主导作用，调节少数民族地区与发达地区的经济差距“兼顾公平”等都是中央政府的职能，而且，在市场经济体制下，中央政府是地方利益唯一的调节者。所以在调整中国民族政策时，必须充分认识和发挥中央政府的主导作用，这是在行政管理上保证调整中国民族政策能够成功的一条思路。
总之，上述政治、经济、法律、组织和行政管理五条是调整中国民族政策基本的思路。
五、调整中国民族政策的建议
世纪之末，面对新世纪的挑战和机遇，以及建国近50年的经验和教训，中国民族政策的调整，要站在解决中国民族问题的战略高度，不能仅仅着眼于短期考虑，还应从长期考虑。为此，特提出如下九点建议：
1.建立权威的中央民族工作领导小组
在社会主义的政治体制改革中，民主与集中都是不可偏废的。试想，56个民族之间的关系，谁能起协调作用？民族自治地方与非民族自治地区的关系，又是谁能起协调作用？民族自治地方与国务院各部委之间的关系又是谁能起协调作用？中央涉及民族工作的有关部门如中央统战部、全国人大民族委员会、全国政协民族宗教委员会、国家民族事务委员之间的关系又是谁能起协调作用？凡此等等，答案只有一个，只有党中央能起协调作用。鉴于中央有科教领导小组，由朱镕基总理任组长，协调全国的科教工作，那么关系到国家统一，民族团结的民族工作更应该建立一个权威的中央民族工作领导小组，由中共中央政治局常委兼任组长。
2.建立民族区域自治法修改委员会
自治法既然是我国的基本法之一，因此应该下功夫、花力气对其进行全面的修改。为了修改好民族区域自治法、建议参照制定香港特别行政区基本法的经验，由全国人大牵头建立自治法修改委员会，吸收各自治区的代表，以及有代表性的自治州、自治县的代表参加，同时也吸收民族理论和民族政策、民族法学方面的专家、学者参加。这样做能扩大民族自治地方参与中央决策的机会，既是决策民主化的重要途径之一，也是权力纵向制衡、以权制（约）权的现代政治体制建立的重要方面之一。
3.对民族区域自治法进行全面的修改
近几年来，修改自治法的呼声很高，中央有关部门也有对其进行修改的意向。现在民族自治地方需要的是一部能体现邓小平“使各民族真正实行民族区域自治”（注：《邓小平文选》第二卷，北京：人民出版社，1994年版，第339页。）思想的自治法。
关于修改自治法的意见，从法律的规范来说，应该规定：（1 ）由国务院根据自治法的规定制定实施细则；（2 ）实施自治法中的具体问题，由国家民委负责解释；（3）建立和强化自治法执法监督机制， 以及对不执行自治法或违犯《民族区域自治法》的惩处法律；（4 ）能作定量规定的尽可能作定量规定，从而提高自治法作为基本法的权威地位。
从法律的内容来说，应该补充规定：（1 ）在自治区内自治民族聚居县的法律地位和权力；（2 ）在自治区内散居在汉族地区的自治民族聚居乡镇的法律地位和权力；（3）明确民族乡的性质和法律地位；（4）明确自治县改市后的法律地位；（5 ）近几年对民族自治地方放宽的各项政策在自治法中确定下来。
4.将“自治区”改为“自治省”
我国民族区域自治制度将省一级的民族自治地方称之为“自治区”，这个名称很不规范，在实际运用中，人们往往视“区”为市辖区，甚至是县辖区，造成误会或不方便。所以将“自治区”改为“自治省”，可以起到正名的作用，既有利于省一级自治地方地位的确定，也有利于省一级自治地方进行国际交流。
5.规范中央政府与民族自治地方事权的划分
在计划经济体制下，发展经济均由中央下达计划、比例，地方则按计划、比例组织生产，自治地方仅仅是机械执行上级的指令，几乎没有发挥发展经济的主动权，自治法规定的自治机关的自治权利，难以兑现。因此，在调整民族政策时势必涉及到政府权力划分的问题，因此，要调整好中国民族政策，建议规范中央政府与民族自治地方的事权划分，制定有关的法律，严格规定凡是依法属民族自治地方的权力，民族自治地方可以不受中央政府干预而行使，而中央政府也不得干预。
6.对少数民族地区实行国际通用的财政转移支付制度
1994年我国分税制财政体制的改革，标志着我国规范的政府间财政分配关系的基本框架已经初步形成。因此，建立科学、合理的中央政府对地方政府的转移支付制度，既是实行分税制财政体制改革的一项重要的配套措施，也是不断完善分税制的核心步骤。
但是，由于1994年实行分税制时中央对某些发达省份作了过多的让步，改变了原以1992年年度各地区财政收入作为返还基数的方案，而采取了按1993年为基数的方案。这样一来中央对地方财政返还数过大，占中央本级财政收入比重过高，扣除返还地方数之外，中央能用来平衡各地区过分悬殊的财政收入水平的财力极其有限，形成了“富省多返还，穷省少返还”，“一省一率，一省一额”的非规范财政转移支付，未能按照国际通用的财政转移支付制度进行有区别的财政分配，这导致两个结果，一是进一步削弱了中央财力，中央实际财政收入（指扣除返还数的）占GDP比重进一步下降；二是进一步扩大了地区差距。 （注：胡鞍钢等：《中国地区差距报告》，沈阳：辽宁人民出版社，1995年版，第356页。 ）而本来就大大落后于发达地区的少数民族地区在这种态势下问题严重，致使自治地方财力减少，财政收入增长潜力下降。有鉴于此，建议在调整中国民族政策时，财政转移支付应采取纵向为主，纵横交错的财政平衡模式，取消1993年按原财政基数返还的做法，改变“一省一率”的状况，坚持“统一税率，公平负税”和“财政贡献与经济贡献成比例”的分税制原则，对少数民族地区实行国际通用的以“简明、透明、公平、效率”为特点的财政转移支付制度，即按人均GDP 水平实行有区别财政转移支付。
7.建立中国民族投资发展银行
要缩小差距，加大对少数民族地区的投资，国家除了对基础产业（农业、水利）和基础设施（公路、铁路、通讯设施、航空港口等）公共投资重大项目的投资实行重点分配制度，有区别地规定地方配套资金比例，原则上人均GDP水平越低的省区，地方配套资金比例越低； 反之则高，以及开辟多种资金渠道支持和帮助欠发达地区发展国道、铁路等基础设施以外，建议在对中国民族政策进行调整中，国家建立少数民族投资发展银行，一方面专门管理国家对少数民族地区的建设投资资金，其来源除了中央交通部、铁道部专项拨款和地方配套资金外，在每年上千亿国债中设立少数民族地区基本设施建设专项资金；另一方面将现在划入农业发展银行的各自治区、自治州、自治县的信用社，划归少数民族投资发展银行管理，由各自治地方自己管理，资金由民族自治地方使用。这对从根本上增加少数民族地区的经济活力和财力将会起很大的作用。
8.制定加快民族教育发展的政策
教育的巨大经济功能已成为人们的共识，所以对于社会经济文化发展相对落后于发达地区的少数民族地区来说，以“教育为本”显得更重要，更迫切。我们在研究与少数民族和少数民族地区有关的所有课题中，都无一例外地感到民族教育的落后，从而导致民族素质低下，是少数民族和少数民族地区落后的根本原因之一。因此，要加快少数民族和少数民族地区社会的发展，使少数民族地区的社会结构起良性变化，从根本上解决好民族问题，在调整中国民族政策中，必须制定加快民族教育发展的政策。
9.坚持马克思主义民族观的普及教育
民族问题的长期性、复杂性，决定了学习和研究马克思主义民族观，有助于认识世界民族问题发展的规律，洞察世界民族问题变化的风云，有助于指导和总结民族工作中的经验教训，更好地搞好新时期的民族工作，从而巩固国家的统一，增强民族的团结，维护政治的稳定，因此，在调整中国民族政策中，为了从根本上在新世纪保证中国民族政策的调整、执行和发展，必须在全国普及马克思主义民族观的教育。过去总认为学习马克思主义民族理论和党的民族政策是少数民族干部和在少数民族地区工作的汉族干部的事，实际上这还远远不够，在全国干部中，尤其是在中央机关工作的干部中进行马克思主义民族观的教育从某种意义上来说可能更重要。
收稿日期：1998—11—20