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中图分类号：D618 文献标识码：A 文章编号：1002-1590(2014)06-0008-08 2007年10月，“在一个中国原则的基础上，协商正式结束两岸敌对状态，达成和平协议，构建两岸关系和平发展框架，开创两岸关系和平发展新局面”写入了中国共产党“十七大”政治报告。①2008年12月31日，胡锦涛在纪念全国人大《告台湾同胞书》发表30周年座谈会上的重要讲话中再次呼吁，“在一个中国原则的基础上，协商正式结束两岸敌对状态，达成和平协议，构建两岸关系和平发展框架”。②2012年11月，中共“十八大”报告再次呼吁，希望双方共同努力，“协商达成两岸和平协议，开创两岸关系和平发展新前景”。③达成和平协议，是两岸关系和平发展框架的核心内容，也是两岸关系和平发展的最重要标志，“两岸和平协议是结束两岸敌对状态的最后体现形式”。④ 一、现阶段达成两岸和平协议的可行性 马英九在当选台湾地区领导人之前提出了“五不、五要”的政见，曾经表示：“我们愿与对岸协商三十年、四十年或五十年的和平协议。在这个和平协议架构下，也应包括两岸‘军事互信机制’。”⑤2011年10月，马英九在竞选连任过程中再次提出：“未来10年中，应该对两岸在循序渐进的情况下，审慎斟酌未来是否洽签‘两岸和平协议’。”⑥旺旺中时民调中心的相关调查显示，马英九的主张得到近六成台湾民众的支持，“有59％的人认为签订和平协议，有助于两岸稳定交流，避免兵戎相见”，⑦只有16％的人存有疑虑。应当说，马英九就任台湾地区领导人以来，为两岸关系的改善与缓和作出了巨大的努力。两岸两会在“九二共识”的基础上，已经签署了21项协议。海峡两岸均有签署和平协议的意愿和需要，然而现阶段两岸关系发展的客观条件却仍未达到有利于顺利商签两岸和平协议的程度。 第一，民进党等泛绿政治势力仍然顽固坚持“反中”、“台独”的政治立场，煽动部分台湾民众对抗马英九当局推行的大陆政策。在民进党和其他“台独”政治势力看来，“和平协议掉入‘一中陷阱’”，“和平协议即是投降协议”。“台联党”主席黄昆辉攻击“和平协议将成为台湾的‘定时’投降协议”；⑧“马英九的‘和平协议’就是‘投降’，台湾后代子子孙孙也等于签下了‘卖身契’”。⑨民进党指责马英九的两岸和平协议主张“牺牲台湾主权、改变台海现状、危及民主价值、破坏战略纵深”，强调两岸和平协议应该以“主权、民主、和平”等“三个坚持”为前提，“一、坚持主权：任何两岸协商不能以‘一个中国’作为政治前提。二、坚持民主：任何涉及变更台湾现状的政治协商结论，必须以公民投票为前提。三、坚持和平：坚持中国必须撤除对台湾的武力威胁”。⑩台湾社会统“独”对立，对于两岸和平协议并没有共识，台湾大学周继祥教授认为：“台湾内部对于两岸和平协议始终找不到‘台湾共识’，这还是‘空心菜’，需要更多时间讨论。”(11) 第二，国民党当局受到民进党的牵制，马英九连任以后民意基础低落，对推动两岸和平协议缺乏积极性。两岸和平协议牵动台湾社会敏感的统“独”神经，2011年10月马英九提出考虑洽签“两岸和平协议”的主张后，马上又提出了“公民投票”等“十大保证”作为政治安全阀。当选连任以后，马英九更加不敢触碰政治谈判、和平协议的相关议题，认为“目前并没有迫切性，要与中国大陆讨论签署和平协议的问题”；(12)签署和平协议是因为之前有战争，“对两岸来说，这阶段早已过去；以现在的情况，签署和平协议，内容还能增加什么?”(13)台湾大学政治系教授朱云汉指出：“目前台湾没有动力去面对两岸和平协议”，“影响所及是台湾在面对政治议题谈判时太慎重、甚至胆怯，害怕碰触到人民的逃避心理，所以在此氛围下，目前对和平协议的操作，仍将停留在学者议论阶段。”(14) 第三，目前两岸关系建立在模糊的、脆弱的、各自表述的“九二共识”的基础之上，海峡两岸关于“一个中国原则”、台湾当局政治地位等核心政治议题仍旧缺乏共识，尚未形成签署两岸和平协议的牢固的政治基础。“认同‘台湾国’或‘中华民国’的人都有一个共同的心声，放弃国家主权与北京政权和谈，就是投降的行为”。(15)对于台湾当局来说，两岸政治谈判或两岸和平协议的商签，最重要的是确认“中华民国的存在”，《中华日报》社论曾经指出：“两岸和平协议彰显中华民国存在事实。”(16)周继祥教授就认为：“两岸要能和平、对等走下去，至少要给中华民国一个说法。”(17) 马英九在“反独”立场上缺乏政治气魄，台湾当局对于“一个中国”、“国家统一”的用语噤若寒蝉，连单纯的两岸经济合作协议都难以排除“独派”的阻力，更别提纯粹政治性的两岸和平协议了。因此，现阶段仍然难以把两岸和平协议列入两岸协商和谈判的议程，有待条件和时机的进一步成熟。而两岸学界的讨论则已经日益深入，作为另一种务实的做法，国民党荣誉党主席连战曾经建议，“两岸不妨借签署‘周边议题’，以堆积木方式来推动和平协议、建立政治互信，也可由学术界和智库召开和平论坛，大家集思广益，为和平发展和互信创造积极条件”。(18) 二、两岸和平协议的政治性质 两岸和平协议要解决什么问题，要达到什么目的，取决于对两岸和平协议的政治性质的正确定位，因此，应当对两岸和平协议的政治性质和功能定位有一个清晰的认识。随着两岸关系的发展，中国共产党日益认识到“实现和平统一首先要确保两岸关系和平发展”，进而形成了“两岸关系和平发展是实现两岸和平统一的必经阶段”、“两岸关系和平发展是通向和平统一的正确道路”的论断。两岸和平协议的政治性质的准确定位与两岸关系和平发展阶段的政治现实直接相关，两岸和平协议是两岸关系和平发展框架的直接体现。 两岸和平协议实质上是国家统一前的过渡性协议，是规范两岸关系和平发展框架的政治协议，是国家尚未统一特殊情况下的两岸政治关系合情合理的安排的体现。两岸和平协议不是两岸和平统一协议，而是两岸和平发展协议、两岸和平共处协议，不是两岸关系的终极性的政治安排，不可能彻底解决两岸面临的结构性的政治分歧。两岸和平协议不直接处理两岸统一问题，目的是维系台海和平与遏止“台独、分裂”活动，在两岸和平协议中可以不必纳入“国家统一”的相关表述。当然，两岸和平协议也不能成为保障“和平分裂”的协议，“虽然两岸和平协议不是两岸统一协议，但是不能排除两岸统一的政治指向”。(19) 很显然，台湾当局无意在两岸和平协议中处理统一问题。民进党指责马英九推动和平协议，“等于是进入统一进程、确立未来10年想要推动统一的时间表”，因为在民进党看来，“所谓和平协议就是两岸的政治协议，实际上就是以统一为前提的政治协议”。(20)马英九当局反驳了民进党的说法，认为“该协议并非与中国大陆谈判统一，而是为了持续现已获致的两岸和平”。(21)台湾当局的陆委会也认为：“这一政策目标就是让不统、不独、不武的台海现状‘制度化’，创造永久的两岸和平。”(22)台湾民众对于统一为目标的和平协议尚难接受，台湾指标民调数据显示，67.9％的民众不接受和平协议以两岸统一为目标，68.3％认为须等公投通过才可启动谈判，58.6％认为即使谈判结束，仍须交付公投决定。(23)通过商签两岸和平协议确保两岸和平，而不解决台湾社会对立的统“独”问题，这也是台湾社会的普通看法。《联合报》社论认为：“‘和平协议’非但是‘不统、不独、不武’的法制化与固定化；亦应当是‘一中各表’的法制化与固定化。”(24) 两岸和平协议体现了两岸关系和平发展时期双方秉持“求同存异、搁置争议”的务实精神，两岸和平协议更大程度上是维持现状的协议，搁置争议的协议。两岸和平协议在某种程度上也是“不独、不武”架构的法律表现。两岸和平协议是法律上确认“1949年以来，尽管两岸尚未统一，但大陆和台湾同属一个中国的事实从未改变”的法理现状。在两岸和平协议的架构之下，既体现了“大陆和台湾同属一个中国”的两岸领土和主权同一性的“一中架构”的性质，也反映出国家尚未统一的特殊情况的特征。在两岸和平协议的架构之下，“中华民国”的“国号”等政治象征符号依然存在，“中华民国宪法”也依然存在；但是和平协议的达成并非是法律上承认“中华民国”及“中华民国宪法”。通过达成两岸和平协议，台湾方面以确认和承认“一个中国原则”换取两岸和平的维系；大陆以有限放弃使用武力换取台湾方面坚持“一个中国原则”，促使台湾方面放弃“台独、分裂”路线。 三、两岸和平协议的政治前提 两岸和平协议是“在一个中国原则的基础之上”协商达成的和平协议。“一个中国原则”的核心是海峡两岸在主权与领土上的同一性或重叠性，即“大陆和台湾同属一个国家”，也就是“一中框架”。“两岸复归统一，是结束政治对立，不是领土和主权再造”，(25)确保海峡两岸在领土与主权上的同一性是两岸关系和平发展时期的基本要求，是维护两岸关系走向“和平统一”而不是“和平独立”的基本保障。“一中框架”是两岸关系和平发展时期两岸政治关系的基本架构，是两岸关系之锚，海峡两岸共同确认“一中框架”是签署两岸和平协议的政治前提。某种意义上可以说，两岸和平协议是“一中”换“和平”的协议，有“一中”才有“和平”，没有“一中”就谈不上“和平”。 马英九主政以来，海峡两岸对于“一个中国原则”和“九二共识”的认知越来越接近。马英九多次强调两岸关系“不是‘国与国’的关系”。2008年8月，马英九接受墨西哥太阳报记者采访，公开表示：“我们在1992年与中国大陆所达成的一个共识，称为‘九二共识’，双方对于‘一个中国’的原则都可以接受，但对于‘一个中国’的含意，大家有不同的看法。”(26)2013年6月13日，中共中央总书记习近平会见国民党荣誉主席吴伯雄，吴伯雄表示：“两岸各自的法律、体制都实行一个中国原则，都用一个中国框架定位两岸关系，而不是‘国与国’的关系。”(27)2013年7月20日，习近平电贺马英九当选中国国民党主席，马英九在复电中表示：“1992年，海峡两岸达成‘各自以口头声明方式表达坚持一个中国原则’的共识。”(28)海峡两岸对于“一中框架”、“九二共识”的共同认知越来越清晰，一致立场越来越明确，在事关两岸政治定位的“一个中国原则”的核心问题上找到共同表述空间的可能性越来越大，这就为两岸协商和达成和平协议建立了可能的政治基础。 当然，不可否认，海峡两岸对于“一个中国”的内涵仍是有分歧的。台湾当局主张的是“一中各表”，强调“中华民国”的存在；台湾当局仍然强调“各表”的分歧，主张“互不承认主权、互不否认治权”。台湾当局签署两岸和平协议的目标是维系“中华民国”的生存与发展。两岸对于“一个中国原则”的共识仍旧局限在主权层次，在政权层次仍然难以达成共识，因此，政权层次的争议，即“国号”等问题的争议，仍旧必须搁置。 “一个中国原则”的核心是领土和主权的统一，即“大陆和台湾同属一个国家”。毫无疑问，“一中框架”作为两岸和平协议的政治前提，依然会引起台湾当局和台湾社会的疑虑，前美国在台协会理事主席卜睿哲就认为：“两岸若签署和平协议，势必要对‘一个中国’的概念做出更清楚的定义，比九二共识还要明确，这将会非常困难。”(29)但是没有“一中框架”的和平协议对于两岸和平没有实际意义，两岸在“一中框架”达成共识的机会是存在的。两岸应当把商签和平协议当做解决政治难题的历史性机遇，为海峡两岸永久和平奠定基础，也为台湾社会的社会稳定和经济发展创造良好的环境，“着眼长远，两岸长期存在的政治分歧问题终归要逐步解决，总不能将这些问题一代一代传下去”。(30) 四、两岸和平协议的协商进程 可以预见，海峡两岸在和平协议的协商过程中会有很多分歧，台湾方面会力争在和平协议中达到“互不否认”或“互相承认”的政治目的，会要求解决台湾当局的国际活动空间问题，以及大陆撤除对台导弹部署问题，试图在主权层次取得突破，涉及敏感的两岸关系以及台湾政局。因此，对于两岸和平协议的协商进程，可以从长计议，将战线拉长，不必有时间表，不必急于求成。两岸学者大多主张通过多种途径，采取灵活方式，循序渐进地解决相关问题。大陆学者余克礼研究员指出：“结束两岸敌对状态、签订两岸和平协议是一个庞大、复杂而又十分敏感、艰巨的系统工程。两岸要运用政治智慧，求同存异，寻找双方可以接受的方案和途径，从共同关心的问题上开始逐步展开，有序推进。”(31)台湾学者蔡政文教授认为：“由于两岸对许多问题看法相左，要将相关和平议题一步到位协商完毕，并写进一纸名为‘两岸和平协议’的文件上，根本是不可能的。”因此，他建议：“应以‘化整为零’的方式，先以单个议题进行协商再签署协议，然后一件件累积起来成为和平协议的全部。”(32) 商签两岸和平协议的进程，可以具体划分为议题讨论阶段、程序安排阶段、实质谈判阶段、签署协议阶段、生效实施阶段。目前仍处于议题讨论阶段，可以由两岸的学者专家及社会各界就相关的议题展开充分的讨论，相互激荡，酝酿氛围，设计方案；在程序安排阶段，则由受权的协商谈判人员针对谈判的主体、地点、内容、顺序、生效程序进行磋商；在实质谈判阶段，受权协商谈判人员针对相关议题逐项商谈达成共识；在签署协议阶段，应举办相关的仪式，邀请两岸领导人见证，营造国际国内宣传的效应；在生效实施阶段，应当取得两岸民众的充分支持，在程序上符合法律规定，防阻违背协议的行为。当然，个别议题的协商则可以根据需要随时展开，采取灵活务实的谈判方式。马英九当局主张两岸和平协议在商签之前、商签之后都要交由台湾“公民投票”，虽然有助于增强两岸和平协议在台湾地区的合法性与民意基础，但是却给两岸和平协议的商签增加了不可预测的政治变数，也会加剧台湾社会的政治对立。 早在1995年1月，江泽民同志在发表“为促进祖国统一大业的完成而继续奋斗”时就提议“‘在一个中国原则下，正式结束两岸敌对状态’进行谈判，并达成协议”。2007年10月，胡锦涛同志在中共“十七大”政治报告中郑重呼吁“在一个中国原则的基础上，协商正式结束两岸敌对状态，达成和平协议”。正式结束两岸敌对状态与达成和平协议相互联结，正式结束两岸敌对状态成为两岸商签和平协议必要的前置程序，但是随着两岸关系和平发展新局面的开启，海峡两岸许多人认识到商签两岸和平协议可以采取更加灵活的方式，正式结束两岸敌对状态可以融合进两岸和平协议的商签进程中，采取更加简便的方式处理。 2013年8月，台湾企业家蔡衍明在“两岸和平创富论坛”提出“国共两党先签署和平协议”的建议，得到新党主席郁慕明等人的赞同。蔡衍明的主张虽然说不无新意，但是2005年4月国共两党领导人即曾经以新闻公报的形式发表过“两岸和平发展共同愿景”，这份新闻公报无论就形式还是内容看，本身就带有国共两党的“和平协议”的性质，即使重新签署一份正式的“两党和平协议”，在内容和形式上也难免重复2005年的“新闻公报”。 正式结束两岸敌对状态、国共和平协议的主张类似于国际法上“和平初约”的概念，《奥本海国际法》认为：“虽然交战国双方都准备缔结和约以终止战争，但他们往往不能立即谈妥所有条款。在这样情形下，往往先缔结一个所谓和平初约以停止敌对行为，然而再缔结正式和约以代替和平初约。这种和平初约本身也是一个条约，它包括了缔约国双方对于所认为主要的一些和平条件的协议。”(33) 五、两岸和平协议的程序问题 两岸和平协议包括程序性问题与实质性问题的处理。程序性问题包括谈判的主体、谈判的形式、谈判的时间、谈判的地点、谈判的进程、签署的仪式、生效的方式等等。有时程序性问题与实质性问题是相互联系的，如谈判主体的资格问题。程序性问题也应当作出妥善的安排，使两岸和平协议获得最广泛的民意基础和坚实的合法性，使两岸和平协议在两岸关系和国际宣传中产生最大的效用。 两岸和平协议的谈判形式既可以采取双方都派代表团的形式分议题分阶段分次协商，也可以采取双方都派代表共同组成某种会议的形式定期协商；既可以是临时性的谈判组织，也可以是长期性的谈判组织。协议的形式无论采取何种名称，如协议、协定、文件、宣言、公报、备忘录、议定书等，都应当具有相同的拘束力。美国国防大学高级研究员孙飞(Phillip C.Saunders)、美国马里兰大学助理教授卡斯特纳曾经就两岸和平协议的可能形式进行了分析，认为不同形式的协议会有不同的效力和影响，“考虑到中国对于台湾地位认定的政治因素，和平协议最有可能采取联合声明、行政协定，或公报等形式”。(34)事实上，不同形式的协议也会有不同的程序性安排。
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