摘要：在我国，近些年经济社会的发展推动我国进入了城镇化发展阶段，城市建设的日新月异使得城市规划越来越重要，各级政府在城市规划管理过程中需要面对与协调的利益关系越来越多，对公众参与城市规划也日渐重视，本文选择该了这一课题进行研究。
我国的城市规划事业已走过了半个世纪的历程，但其中的公众参与因素发展则较为缓慢，在早期的城市规划管理中，城市规划方案就是政府的行政命令，完全是政府意志的体现，公众几乎没有机会和渠道进行参与，但伴随着改革开放带来的大规模城市化，那种完全由政府行政命令决定的城市规划管理过程越来越不能适应新形势下城市建设的需要，我国人民的民主意识也日渐高涨，产生了参与自己家园建设，参与城市规划管理的迫切需要，城市建设脱离实际、损害古建文物、影响生态环境、“千城一面”等问题，也让我国政府意识到，完全依靠政府行政命令进行指导的城市规划管理是不能很好的解决当前城市建设的弊病的，公众参与的重要性逐渐引起了重视，我国政府开始通过制定法律文件来为公众参与城市规划提供法律依据，学术界也开始从各个角度开展了对这一课题的理论研究。
1.城市规划的概念
根据国家标准《城市规划基本术语标准》，“城市规划是对未来一个时期内的经济和社会的发展，城市土地利用，空间布局和建设的综合部署、具体安排和实施管理”，这个定义主要是从城市规划主要工作内容的角度出发对城市规划做出了解释。从这个定义，我们不难看出，城市规划是一项综合工作，并不仅仅局限于通常意义上理解的房地产开发和城市建设，更重要的是通过对城市建设的安排与实施，来对整个城市的经济和社会发展进行控制，最终创造一个适合全体城市居民生活与工作的社会环境和自然环境。
1.1 现代城市规划的作用
建设城市，不可能任由居民和社会组织在城市中按照自身需要毫无章法的随意建设，必须有一个科学、合理的规划，且这个规划必须得到严格的执行，才能创造出一个对市民生产和生活都有利的环境，让城市建设促进整个社会和经济的发展。
1.2 宏观经济调控手段
在市场经济体制下，城市建设是在一定程度的市场机制下运作的，但市场机制的缺点就在于，存在着所谓的“市场失灵”现象，这早已被理论研究和实践所证明，所以即便是在一个充分市场化的环境下，政府对市场的干预和调控也是必要的。具体到城市建设规划领域来说，城市空间和土地构成了整个城市所有居民的生存环境，如果没有政府干预，社会团体和个人在城市建设过程中就会基于其个人利益，推动形成对其私有利益有利的城市空间环境，而将自身产生的外部不经济性推给了社会，从而满足个人利益而损害公共利益，使城市经济和社会发展会陷入混乱无序的状态。因此，需要公共部门对各类开发建设进行管制和调控，减少在城市建设过程中产生的负面影响，进而使城市经济向着对公共利益有利的方向发展。
1.3 保障社会公共利益
城市的人口密度相对很高，所以城市居民对公共产品的需求也相对强烈，例如社会公共设施，福利机构、公共卫生等，还会产生对生态环境、自然环境、历史文化保护的需求等。而这些公共产品由于无利可图，是不可能由纯市场环境提的，反而容易在一个纯市场的环境下受到侵害，这时，就需要政府代表城市公众，对城市社会，经济，自然环境等公共产品的需求进行了分析，维护现有的公共设施、根据人口分布安排新建公共设施，保护生态环境、自然环境、历史文化不受侵害，也就是保障社会公共利益。
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1.4 现代城市规划的政策性
现代城市规划具有政策性，这是因为一方面城市规划是对城市建设和发展的长远计划，其实施过程体现的是政府对城市空间资源、公共利益维护，公共安全保障的有关政策，是政府宏观政策实施的工具，是政府对城市社会和经济发展方向的意志体现；另一方面是因为城市规划的内容关系到城市居民生活质量和水平、社会利益的调配、城市的可持续发展等等，城市规划管理过程是对全社会各个组织、公众个人利益的协调，是对公共利益与个人利益的平衡，所以城市规划“不可能是是盲目和自发的，必须具有明确的导向性，目标和方向”，与公共政策的性质和作用是一致的。
2.公众的概念
一般情况下，公众与“群众”、“人民”、“人群”等是近义词，大多数情况下也是可以通用的，但如果我们从公共关系的角度出发，对这几个词语进行分辨，那么他们还是有区别的。“人民” 与“群众”词语均不是舶来品，如同“民主”一词一样，“群众”一般来说是指从事社会生产的劳动者，在我国，群众也是一个与“党员”相对应的概念，指未加入中国共产党及其它民主党派的公民；“人民”的范围要比“群众”的范围大，人民不仅包括从事社会生产的劳动者，还指那些对历史进步有着积极作用的剥削阶级或集团。人群的概念则比群众要小，是社会学用语，一般来说，人群并不一定具有共同的利益，或并不因共同的利益集合在一起，只要在空间上聚集的一定数量的人都可以成为人群。在本文中，“公众”特指在规划管理过程中，独立于政府之外的，在其法定权利义务范围内参与到城市规划管理过的个人、群体或组织。
2.1 公众参与城市规划管理的主体界定
在城市规划管理实践中，对参与城市规划管理的公众主体进的范围进行确定是非常重要的，只有确定了主体范围，才能让公众参与城市规划具有可能性。所谓“公众参与的主体”，即针对某项具体的城市规划管理决策，需要参与进来的公众范围，在具体的城市规划管理过程中确定公众参与主体范围时，城市规划管理部门应该对以下两点进行重点考虑：一是分清主次，对那些与具体的城市规划管理决策有利益关系的公众，应必须且优先保证他们的知情权和参与权，重点听取他们的意见并提高他们的意见在参与过程中的权重，例如针对某住宅小区的城市规划，参与进来的公众主体应主要为受建设项目直接影响的群众，以及该建设项目的房地产开发公司及相关单位，而此范围外的那些公众虽然也可以参与进来，但其意见并不能被当作主要意见，以此来提高规划决策的有效性；二是要考虑到公众之间有着不同的利益需求，例如被拆迁者希望得到更多的补偿、项目周边居民希望施工不要影响居住环境、房地产开发公司希望得到更多的商业利益，必须公平合理的给予每一个利益团体参与城市规划的机会，收集和采纳来自各个不同利益团体的声音，才能在保障社会公平的同时提高行政的效能，充分发挥公众参与城市规划的作用。
2.2 公众参与城市规划的政治依据
尽管在传统理论中，政府作为公众的代言人，应该是足够理性的，并应该时刻站在公众利益的角度处理公共事务，但纵观整个人类历史，政府并没有始终不移的维护公众利益，也会做出不够理性的、伤害公众利益的决策，有时，政府甚至站到了公众的对立面上。这是因为政府在公众利益之外，也有自己的利益，政府各部门也有自己的部门利益，而政府官员也是“经济人”，也有自己的利益，政府官员的决策水平同样也有高低之分，所以，要求政府足够理性的代表公众利益来进行公共决策是不可能的，只有通过引入政府以外的多元化主体来参与公共决策，才能够与政府力量形成制衡，从而减少与避免政府公共决策的偏差和失误，在这种管理模式下，提供公共产品和公共服务的不再只有政府，而是包括非政府组织、社区、公众等政府以外力量在内的多个主体。这样，公共决策的过程也就不再仅仅是政府行政部门的管理过程，而是整个社会各种力量和主体共同参与的管理过程。
通过以上的论述，我们应当清醒地认识到，在城市规划管理的过程中，任何一方包括城市规划管理部门、规划管理者都不能保证自己站在完全理性的立场上。因为规划管理部门和规划管理者同样在规划管理中同样也存在着自身的利益，为了避免出现在城市规划管理过程中出现“权力寻租”、“暗箱操作”等现象，规划管理者只能也必须和其它社会成员一起，成为整个城市规划管理的作用因素之一，在这一过程中，还必须有其它的社会成员，包括社会组织、社区、公众、房地产开发企业等来同时对这一过程来施加作用，才能够让城市规划管理保持足够的理性，避免为单一利益或单一权利而进行选择性的公共决策。
3.结束
本文简要介绍了城市规划和公众参与的概念，同时对公众参与城市规划的理论基础、政治基础和法律依据进行了阐述。本章是对“城市规划”、“公众参与”两方面相关概念的论述，是全文的理论基础。
论文作者:崔泽松
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2018年第12期
论文发表时间:2018/9/18
标签：城市规划论文; 政府论文; 公众论文; 利益论文; 社会论文; 城市论文; 城市建设论文; 《建筑学研究前沿》2018年第12期论文;