我国煤炭工业体制改革和政策调整的回顾与展望，本文主要内容关键词为：体制改革论文,煤炭工业论文,我国论文,和政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
煤炭工业是受传统计划经济体制影响最深的行业之一，80年代末以来特别是进入90年代以来，我国煤炭工业在市场化的体制改革和政策调整方面迈出重大步伐，通过体制改革和政策调整，我国煤炭工业获得了长足的发展。
1996年，我国煤炭产量达13.74亿t，比1992年增长2.6亿t，继续保持世界第一产煤大国的地位；煤炭出口比1992年增长1200万t； 煤炭市场从供不应求转变为供给初步过剩，从卖方市场转变为买方市场；国民经济由“以煤定产”转变为煤炭“以销定产”；煤炭行业从1997年开始不得不实行煤炭生产总量和库存量双控制。作为支持国民经济发展和保障人民生活的基础性产业，煤炭工业发展长期滞后的局面得到初步扭转。
从总体上看，煤炭工业基本上能够支撑持续增长的国民经济对基础性产业提出的要求，经济的快速增长没有引起煤炭工业瓶颈状况的加剧。所有这些，都是与改革开放以来特别是90年代以来我国煤炭工业加大体制改革和政策调整的力度，在基础产业引进市场竞争机制的作用分不开的。
一、体制改革、政策调整及其绩效回顾
1.价格体制改革取得进展。煤炭工业属于基础性产业，在产业链中处于中游，因其价格变动对下游产业的成本造成影响，从而引起一系列连锁反应。基于这种考虑，对于煤炭价格的改革，政府一直持审慎态度。80年代，煤炭价格仍处于国家管制之下。进入90年代以来，市场机制在煤炭资源配置中的作用明显加强，煤炭价格基本放开。
煤炭价格改革大体经历了统一调价——价格双轨制——市场定价的过程。1985年以前，以国家统一调价为主，煤炭出矿价格由15.91元／t提高到28.05元／t。从1985年起，国家对统配煤矿实行行业总承包，以上年统配矿产量3.83亿t为包干基数，其中3.57亿t执行计划价格；超过包干基数的加价50%，超过递增计划的加价100%；不纳入国家分配的，价格不受限制。1986年又将各种加价按统配矿计划销售平均分摊，每吨原煤加价2.9元，褐煤5.8元，块煤4.4元。1987 年又由全国平均加价改为分区核定加价，即在1985年国家计划价格的基础上，华北区加价11%，东北区14%，华东区12%，中南区11%，西南区13%，西北区8%。 到1992年7月，全国形成多种煤炭价格体系，其中包括指令性价格； 指导性价格；超包干基数加价50%；超递增计划加价100%； 地方煤出省加价20元；保钢、保电定向煤补贴价；生活用煤补贴价；保化肥出省煤加价30%；市场价格。形成了多重煤炭价格体制。
由于多重价格体系，加上中间环节的各种加价，使煤炭价格十分混乱，特别是中间环节的各种加价的好处，并不能返还到煤炭生产企业，而用户负担却加重了，国家每年还必须给予统配矿大量补贴。针对这种情况，1992年末，国家作出了“三年放开煤价，三年抽回补贴”的重大决策。从1993年起，国家对煤炭价格逐步放开。1993年1 月先放开东北地区的1.6亿t统配煤价格，实行市场调节，并先后放开华北地区和湖南省国有重点煤矿的指令性煤炭价格；同时放开其它地区指令性洗精煤和发电用煤价格；地方煤矿上调的指令性经济煤，在取消补贴后也随行就市。到1994年1月1日，煤炭价格已基本全部放开。
作为与放开煤炭价格相配套的一个改革举措，是建立煤炭交易市场。1992年10月建立了第一家煤炭交易市场——天津煤炭交易市场。到目前为止，我国共有全国性或区域性的大型煤炭交易市场8 家：上海煤炭交易所、东北煤炭交易所、秦皇岛煤炭交易市场、天津煤炭交易市场、郑州煤炭交易市场、太原煤炭交易市场、重庆煤炭交易市场和北京煤炭交易市场。1997年，通过8 家煤炭交易市场配置的煤炭资源占煤炭总产量的20%。与此相应，通过一年一度的国家煤炭订货会这种计划分配煤炭资源的比重大为降低，由原来的几乎100%降到1997年的40%。 这样，煤炭价格初步形成了以市场形成价格为主的定价机制；煤炭销售正在向市场化和产运需综合平衡、全国订货和区域订货相结合、中长期合同订货、直销直供发展。
2.投资体制的改革与投资结构和效益。煤炭作为我国能源产业的主要产业部门，改革开放以前一直是由国家计划投资包揽起来的，投资效益不理想。改革开放以来特别是90年代以来，随着国家投资体制的改革，煤炭工业在投资体制上也作出了相应的调整，进行了投资市场化的探索，多元化的投资主体初步形成，投资结构和效益有一定的提高。
1985年以前，国家对煤炭工业实行基建投资无偿拨款制，煤炭投资渠道单一。国家按照煤炭建设规划和年度建设计划，核拨资金，项目国家定，亏损国家补；建设单位按照国家计划，无偿使用资金。煤炭企业只是国家投资的管理机构，既不承担投资责任，也不承担投资风险。从1985年开始，煤炭基建由拨款改为贷款，煤炭基建投资由煤炭部或国家能源投资公司统贷统还，但实际效果并不理想。1985～1993年国有重点煤矿基建累计负债665.8亿元。 “拨改贷”不但没有建立资金有偿使用机制，反而使煤炭企业背上了沉重的债务负担。1994年以后国家实行基建投资银行借贷制，建立投资风险责任机制和约束机制。为调动各种投资主体投资煤炭行业的积极性，煤炭行业推行“国家、集体、个人一起上”和“大、中、小并举”的方针，从而使煤炭工业的投资来源增多，投资渠道拓宽，国家投资的相对份额下降。煤炭工业的基本建设投资总额从1985年的61.14亿元增加到1996年的181.24亿元，增长了1.96倍； 但是国家投资比重下降较快，从1985年的61.1%下降到18.73%。
随着煤炭投入的增长，煤炭产量有了较大的增加，1985年全国煤炭产量为87228万t，1996年增加到137408万t，比1985年增长 57.5 %。1991年至1996年，全国煤炭产量从10.84亿t增长到13.74亿t，平均每年递增煤炭4833万t，平均增幅达到3.84%。 而投资来源的多元化使煤炭生产结构向多元化方向发展，统配煤矿在煤炭总产量中所占的比重由1985年的46.75%下降到1996年的39.10%，地方国有煤矿所占比重由26.14%下降到16.16%，乡镇煤矿所占比重由27.29 %上升到44.74%。
90年代以来煤炭行业投资管理体制改革的另一项重大举措是把过去的项目承包改为项目法人责任制，项目法人对建设项目的筹划、筹资、建设、经营、偿还贷款以及资产保值增值等，实行全过程的全面负责。同时，为提高工程效益，还推行了工程招投标制、建设监理制和工程合同制等基本管理制度。1996年煤炭部选择了平朔安家岭露天煤矿、盘江局金佳矿和响水矿、淮南局张集矿等4个大型煤矿作为试点， 将权力全部下放给项目法人，由项目法人自主决策，走边产边建、高产高效、滚动发展的路子。
投资体制改革带动了煤炭投资效率的提高，1992～1996年共建成投产矿井137处，新增原煤生产能力17836万t，平均每年新增能力3500 多万t；建成高产高效矿井71个。
国有重点煤矿矿井平均产量由1980年的57.25万t提高到1996 年的81.64万t，提高42.6%；采煤工作面平均单产由11032t提高到21800t，提高97.6%；原煤全员效率由1985年的0.939t／工提高到1996年的1.91／工，增长了近一倍；1997年达到2t／工以上；国有重点煤矿百万t 死亡率由2.16下降到1.168，下降了46%；采煤机械化程度由36.36%提高到71.7%，提高了35个百分点。
3.积极引进外资。从1983年到1994年底，煤炭工业已利用外资近40亿美元，其中包括日本能源贷款、世界银行贷款，瑞典、意大利等国家政府贷款，以及外商的直接投资。这些投资共形成1亿t煤炭生产能力，并对坑口电厂、煤气厂、水泥厂的建设资金起到了缓解作用。近期，煤炭部推出300多个招商引资项目，包括寻求合作和引资的煤矿项目16 个，燃煤电厂项目39个，多种经营、综合利用项目180个。
4.开展多种经营。近年来煤炭工业体制改革和政策调整的另一个重要方面是多元化经营的普遍展开。为配合“七五”开始的煤炭行业实行投入产出总承包，煤炭企业普遍实行了以产定人、减人增效，加大了分流富余人员的步伐；同时，为了改变煤炭企业长期以来存在的产品单一、经营狭窄的不合理格局，煤炭企业也开始走向以煤为本，综合开发下游产业，开展对原煤的深加工，增加煤炭洗选，扩大型煤生产，充分利用煤炭及其伴生矿物资源，发展煤电、煤化、煤气、煤的深加工，发展煤泥、煤矸石及煤系伴生矿物资源的综合利用。国家也对煤炭行业发展多种经营实行一些优惠政策，其中一项是每年给予煤炭行业30亿元的转产专项贴息贷款。“九五”以来， 煤炭行业发展多种经营的步伐加快。 1996年，国有重点煤矿多种经营厂点2万个，从业人员200万人，国有重点煤矿多种经营产值达到385亿元，比1995年增加85亿元，增长28.3 %；实现利润15.5亿元，比上年增长53.4%；安置人员5万人；1997年， 国有重点煤矿多种经营创造产值445亿元， 相当于煤炭产品产值的57%。
多种经营的开展，有效地分流了煤炭行业的富余人员。从1993年到1997年，全国国有重点煤矿企业精简分流富余人员87万。由于实行了减人提效、多种经营，国有重点煤矿亏损额逐年减少。1992年，93个国有重点煤矿只有9个有盈利，除山西省外，所有产煤省区全部亏损， 年亏损额57.5亿元。1995年亏损额降至10.3亿元，减亏近50亿元；1996年盈利企业已上升至55个，亏损面下降到41%。1997年国有重点煤矿整体上实现扭亏为盈，实现利润近2亿元，盈利企业由1992年的9.7%增加到70%，结束了煤炭行业连续13年亏损的历史。多种经营的开展，还为衰老矿区的转产提供了经验，对探索煤炭等传统衰退产业的改造也具有十分积极的意义。
5.企业制度改革与企业管理改革取得成效。1996年，煤炭行业结束了历时11年的行业总承包，颁布了《“九五”时期煤炭工业改革与发展纲要》，改革盈亏管理模式，将93个国有重点煤矿按其资源、交通等客观条件差别分成较好、较差、很差三类。把较好的一类推向市场，使其实行自负盈亏，税后利润基本全留给企业；对较差的给予一定的资金及政策扶持，确定扭亏时限；对很差的一类进行了领导班子的调整，责任制的落实，继续实行以产定人，减人增效。此外，国有重点煤炭企业建立现代企业制度试点也在紧锣密鼓地进行，1996年，兖州、郑州、平顶山、盘江矿务局已改制成为国有独资性质的公司制企业，其中兖州公司国内上市额度已获得国家批准。
在企业管理方面，普遍推行了“三线”管理，对煤炭生产、多种经营和后勤服务分别进行核算，模拟市场运转、如开滦、大雁、萍乡等企业，对矿务局内部的矿、厂、处等二级单位实行内部模拟法人运转，并把有条件的改造为自主经营的法人实体，打破企业内部的“大锅饭”。
二、煤炭工业进一步改革的取向
1.按照社会主义市场经济的要求，建立以行业管理为核心的管理体制，撤消煤炭部，把其承担的职能进行分解，分别归行业管理协会和国家综合经济部门。此外，要对现有的93个国有重点煤矿进行重组，但不能搞行业内独此一家的国有控股公司，而要按照“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”的原则，对其存量资产进行重组和公司制改造；要鼓励煤炭企业进行跨所有制、跨地区的兼并和联合。
2.进一步拓宽资金来源。从1992年开始，我国煤炭的社会库存连续4年高达2亿多t。而且，从未来一段时间来看， 这种状况不会有很大的改变。从生产能力来看，目前全国国有煤矿新矿井、改扩建投产及老井达产的煤炭增量潜力已达1亿t水平。从煤炭需求来看，1998年社会对煤炭的需求增量，除电力企业增加2000万t到3000万t外，冶金、化工、建材、燃料等其它行业的需求量均呈下降趋势。出口煤炭受国际煤炭价格的影响增长数量不大。从总体上看，1998年煤炭产需矛盾仍将十分突出，对煤炭生产总量和库存量仍需继续实行双控制。为使总量控制能够真正起作用，当务之急是要提高煤炭行业的进入壁垒程度，提高矿井的集约化水平。对于国有重点煤矿平均井型要达到100万t以上，地方国有煤矿平均井型达到15万t，乡镇煤矿骨干矿井产量达到3万t以上， 其它矿井产量达到1万t以上。对于达不到上述要求的企业及矿井，要一律关闭。其次，要逐步取消对统配矿电煤的指令性价格，改变煤炭价格偏低的状况，理顺电煤价格，适度提高过低的电煤价格，为煤炭企业成为市场化的经济主体创造一个良好的外部环境。
3.改革投资体制，优化产业结构。要尽快建立煤炭基本建设资本金制度，落实资本金来源，改变煤炭建设项目100%负债的局面； 要改革煤炭建设项目贷款利息回收办法，在新建煤矿达到一定生产能力前，不计利息或计息挂帐，待煤矿产量超过盈亏平衡点后再行回收。