我国农村投融资体制的问题与对策——基于全国百县农村财政和金融体系的实证研究，本文主要内容关键词为：农村论文,对策论文,投融资论文,金融体系论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
加大对农村的投资力度是促进农村发展、实现十六大提出全面建设小康社会目标的重要举措。为此，本届政府出台了一系列推动农村基础设施、公共事业投入以及农村金融发展的政策措施。在市场经济条件下，这些政策能否真正发挥效力有赖于农村投融资体制的进一步健全与完善。因此，在采取有效措施促进农村投入增长的同时，积极推动农村投融资体制的改革与发展至关重要。
本研究以全国11个省100个县的实证调查（注：根据研究需要，调查覆盖了东部、中部和西部地区的11个省100个县，其中东都调查范围包括辽宁省、河北省、山东省、江苏省、广东省和广西省共50个县，中部地区包括河南省和江西省共30个县，西部地区包括甘肃省、青海省和贵州省共20个县。）为基础，着重分析农村投融资体系的主导力量——财政和金融体系中存在的主要问题，据此提出以市场化为取向、以财政为支撑、以政策性金融为支点再造农村投融资体系的政策建议。
一、国家财政支农能力呈弱化趋势
财政支农是国际通行的做法，是发挥政府职能提高农业与农村发展水平的重要手段。改革开放以来，我国政府涉农财政投入稳定增长，对促进农业与农村经济发展发挥了不可替代的作用。但是，由于我国财政支农投资以计划手段、直接的项目投资为主，致使财政支农资金有效投入不足、财政资金使用效率低下，直接制约了国家财政对农业与农村的支持能力。
（一）财政支农有效投入不足
改革开放以来，我国对农村的财政支出稳步增加（见表1），据调查，1984年到2002年期间，我国县级财政支出的年均增长速度超过14％，到2002年已经达到人均财政支出511元/人。与农业与农村关系更为密切的乡镇财政支出和农业项目财政投资，在18年间分别以年均14.10％和10.45％的速度增长，到2002年分别达到人均143元和27元。
表1 1984年—2002年百县财政支出基本情况
但是，从整个财政支出体系看，涉农财政投入力度明显不足（见表2），1984年到2002年期间，我国财政支出年均增长15％以上，而所调查的百县同期财政支出年均增长为14.56％，特别是1994年以来，全国财政支出的平均增速超过了18％，而同期百县的财政支出年均增速为15.77％，低于前者2.23个百分点以上。
表2 不同时期百县涉农财政投资力度变动趋势
而且，有效的财政支农投入不足。2002年直接用于农业项目支出的只有人均26.9元/人，仅占县级财政支出的5.26％；虽然对乡镇的财政支出可以占到涉农财政支出的28％，但是其中近80％的财政支出主要被用作行政和教育费用支出，用于发展的投入仅占20％。就2002年的情况而言，真正能够发挥财政支农效果的投入仅占县级财政投资的10％左右，人均50元的水平。这说明对农业的财政有效投入不足，导致每年对农村基础设施的改造只能是小修小补，不能从根本上改善农村基础设施等发展性资源脆弱的状况。从有效财政支农投资力度看（如图1所示），1984年—2000年的财政支农有效投入在县级财政支出甲的比重总体呈下降态势，反映出直接的财政支农力度在不断下降。一方面，财政支农资金占财政总支出的比重的逐年下降，特别是财政资金中直接用于农业生产的支出比重持续下降。另一方面，财政支农资金中用于农业行政事业费支出的比重的不断上升，直接造成的后果是有效的直接农业投入资金严重不足。
图1 百县财政支出中用于农业支出的占比示意图
（二）财政资金使用效率不高
1994年到2002年的8年间，百县财政支出的年均增长达15.77％，其中直接对农业项目支出的年均增长为12.98％，而同期百县农业产值的年均增长率仅为6.98％，远远小于财政支农资金的增长速度；同样，从2000年到2002年的3年间，百县对农业的财政投资总额增加了1.42倍，但农业产值仅增加1.12倍，表明财政支出对于工农业生产总值，特别是农业产值变动的影响越来越小，从一个侧面可以反映出财政支农资金使用效率低（见表3）。
表3 1984年以来百县财政支农资金的发放变化
财政支农资金使用效率低主要来自两个方面原因，一是目前财政支农资金仍然沿袭“政出多门”的分散管理模式，不利于发挥农业投资规模效益，致使资金无法集中管理、统一使用、有效利用；二是由于缺乏专业金融部门的引导和监督，对农业项目投资存在财务软约束现象，导致对农业项目投入普遍缺乏科学的投资预算决策分析，并且造成大量的低效农业项目的投入，甚至形成了部分投入资金的完全损失。
（三）财政支农投入的体制性泡沫
在执行财政支农资金预算的过程中，一些地方政府在局部利益、眼前利益的驱使下，经常挪用、挤占、截留支农资金，从而进一步削弱了财政支农资金的规模，并造成了一定程度上的财政支农泡沫（注：即名义投资很大，但实际投资很小。这样，在名义投资与实际投资之间就存在一定的差额，也就是投资泡沫）。据调查统计，财政对农业投入有30％左右不能及时到位或根本不能到位，特别是上级财政农业立项投资规模也普遍少于实际投资规模。如表4所示，自1984年以来，在百县的农业立项投资中，虽然县级财政对农业的实际投资普遍高于立项投资，但是县以上财政农业实际投资占立项投资的比例最高的仅为1984年的78％，进入2000年以来，甚至下降到立项投资的一半左右，其中有大量的支农财政资金没有有效到位。
表4 百县财政农业立项投资与实际投资的对比
造成名义投资与实际投资缺口差额大的原因很多，虽然有财政投资传导链条较多、财政计划调整等因素，但不可否认的是目前层级管理、层层配套的财政投资体制因素所导致的地方财政项目夸大立项金额、虚假配套以及资金挪用等问题十分普遍，从而形成了财政支农的投资泡沫。
二、金融体系的支农服务存在功能性障碍
农业信贷是农业融资的主要方式，但就农村投融资体制而言，目前农村金融体系存在明显的功能缺失，难以真正发挥出金融支农的作用。
（一）金融支农服务总体上呈萎缩态势
由于我国农业产业比较效益低，对资金的吸纳作用有限，而且农村金融服务交易成本较高，因此在市场经济推进过程中，我国农村金融体系总体上呈萎缩态势。这主要表现在两个方面：
从贷款规模看（见表5），从1984年到2002年间，农村金融机构贷款余额年均增幅为20.73％，小于同期存款余额24.51％的增速；当年净增贷款额年均增长11.20％，小于同期存款净增额增速6.77个百分点，并且绝对数值偏低，2002年当年净增贷款额仅为人均501.88元/人；金融机构投向农业的当年贷款净增额在18年中年均增长10.99％，2002年只有109.52元/人，仅为金融机构当年净增贷款额的21.82％。农村金融机构在很大程度上难以有效起到资金支农的作用，而是将从农村吸收的资金更多地投向非农业产业，从18年期间的统计看，这一局面一直没有得到显著改善。
表5 1984年以来百县金融机构对农业的贷款情况表
另外，农村金融机构萎缩与日俱增。1994年到2002年期间，百县金融机构总数减少了1945个，年均减少243.1个，其中农村信用社年均减少35.2个，农业银行134.1个，工中建三家银行79.6个，其它商业银行年均增加6个，具体变化情况如图2所示。
图2 1994—2002年间百县农村金融机构数量变动情况
最后，从金融服务的结构看（见图3），2002年百县农村的各金融机构的存款占比，份额最大的是工建中行36.00％，其它依次是农村信用社28.44％、农业银行21.88％、邮政储蓄7.95％、其它商业银行6.25％，但从农业贷款占比看，从大到小则依次为：农村信用社79.19％、农业银行19.12％、工建中行1.66％、其它商业银行0.025％。也就是说，农村信用社以28.44％的存款占比承担了79.19％的农业贷款发放，而农村信用社与农业银行以外其它金融机构对农业贷款的贡献率不足2％，这表明具有较强服务能力的金融机构的支农服务功能正在逐渐削弱。
图3 2002年百县金融机构存款余额与农业贷款余额占比分布
（二）农村信用社支农能力不足
虽然在前的农村金融市场中，2002年农村信用社在机构总数中占比56.00％，存款余额占比28.44％，贷款余额占比33.41％，表现为农村金融主导力量。但是，进一步分析发现，受先天条件限制，农村信用社在独立支农方面仍嫌不足。
首先，与其它金融机构相比，农村信用社机构规模偏小，抗风险能力差，对大规模农业项目的资金投入缺乏能力。2003年，除邮政储蓄机构，百县每个农村信用社机构的平均存款余额为0.29亿元，为百县金融机构平均存款余额的50％，仅为其它商业银行的26.85％；信用社机构平均贷款余额为0.23亿元，为百县金融机构平均贷款余额的58.97％，仅为其它商业银行的21.69％，农村信用社机构的规模普遍偏小。
其次，调查显示，与其它商业银行相比，信用社相对落后的结算渠道和金融服务水平难于适应农户日益活跃的资金汇兑需要，这点可以从农村金融机构净增的存款余额得到显示，1994年到2002年期间，农村信用社平均当年净增存款呈负增长状态，为-7.74％，而同期邮政储蓄、农业银行以及其它商业银行的增长率分别为4.52％、8.60％和7.68％，从中能明显地看出农村信用社在竞争力方面与其它金融机构存在明显差距。
最后，目前农村信用社自身巨额不良资产问题、政策定位问题以及粗放式管理等问题都进一步决定了其在独立支农方面难以有大的作为。如图4所示，自2000年来，信用社当年净增贷款在净增贷款总额的比重持续下滑，到2002年仅占30％左右，而且其中还有10％以上的贷款投放于非农业。
图4 1984—2002年百县信用社当年净增贷款变动趋势图
（三）中国农业银行支农弱化趋向明显
作为传统的专业性涉农银行，中国农业银行一直是金融支农的主要力量。但是，随着中国银行业的商业化进程，农业银行逐步淡出农业领域，农业贷款规模逐年递减。
随着近年来农业银行以利润为核心的经营体制改革的深入，开始逐步撤并部分处于农村的亏损网点，并且对贷款审批权限进一步上收，对农业的贷款发放从紧。据调查显示：农业银行2000年到2002年期间在百县退出和撤并的机构共478个，占其总数的25.6％；8年期间，农业银行贷款余额的年均增长率为8.56％，农业贷款增长额的年均增长率为7.69％，分别小于存款余额和存款增长额的年均增长率4.74和5.61个百分点，在净增存款占比为12.22％的情况下，净增农业贷款仅占其4.81％。
而且，农业银行的支农资金由于其信贷门槛、渠道等原因在操作中往往难以落实到位，使农村在一定程度上已经成为农业银行获取资金而不是投入资金的渠道。2002年，百县农业银行净增存款116.48亿元，净增贷款30.31亿元，只占前者的26.02，净增农业贷款3.37亿元，不足农业银行净增存款的3％，仅占净增贷款总额的111.11％。
图5给出了1984年到2002年农业银行当年净增存、贷款以及农业贷款的变化趋势，可以看出，农业银行的信贷支农呈明显的弱化趋势，农村已经成为吸收资金而不是投放资金的阵地。
图5 1984年—2002年百县农业银行贷款发放情况
（四）商业性金融和政策性金融的支农作用不明显
从商业银行看，当前工、建、中等商业银行大举撤出农村市场。2000年以来，所调查的百县中，共减少了工、建、中等国有商业银行分支机构487个，占其总数的23％，特别值得注意的是这些商业银行在农村的惜贷现象，可以说，其分支机构在农村的一个主要功能就是吸存，就百县的情况看，2002年，其当年净增存款超出净增贷款1364亿元，净增贷款仅占净增存款的9.7％，净增农业贷款仅占净增存款的0.6％；1994年到2002年期间，三大国有商业银行当年存款净额年均降低的速度为10.90％，农业贷款净增占当年百县农业贷款净增的数值也从1994年的3.41％进一步降低为2.00％。
就政策性银行而言，农业发展银行政策性金融主体地位不突出。实际上，目前农业发展银行在农村的业务范围只剩下粮棉油收购封闭资金管理，而随粮棉油收购的市场化改革，农业发展银行的支农地位正在虚置。从调查看，农业发展银行在农村投融资体系中的实际缺位，不仅致使农村投融资体系缺乏统一的引导和监督力量，也严重影响了支农资金的有效投入，当前农村金融机构的支农力度正呈下滑态势。
三、农村资金供求矛盾不断加剧
财政支农效率不高、金融支农作用虚化的直接后果就是导致农村资金的流失，严重制约了农村投融资体系作用的发挥，最终使得农村资金的供求矛盾不断加剧。
（一）农村存贷差导致严重的资金外流
如图6所示，1984年以来的农村资金总体上一直存在比较严重的外流现象，存贷差居高不下。2002年百县存款净增5185541万元，贷款净增3209034万元，存贷差达1976507万元，占全部净增存款的38.12％。人均存贷差为309元，占人均农业产值的12.72％，
图6 十一百县农村存贷差变化状况
从各金融机构外流资金的走势看（见图7），1984年到2000年期间，所有的金融机构当年净增存贷差呈上升趋势，但是2000年以后有所下降，其中这期间存贷差最大的是农业银行。另外，各金融机构当年净增的贷款中，用于农业贷款的比例极低，农村信用社为54.98％，农业银行为2.89％，而其它金融机构均不超1％。
图7 百县金融机构当年净增存贷差的变动趋势
（二）农村民间高利贷抬头
由于在农村信用社和商业银行贷款手续繁琐，而且资产保全措施严格，较难取得，虽然利率低，借款额度大，但还是有相当一部分融资需要通过民间借款取得。近年来随着财政资金投入、信贷资金投入的不足，普通农户难以获得农业生产所需贷款，同时，由于我国农业保险仍然作为一种纯粹的商业行为而未纳入国家的政策支持体系，造成目前我国农业保险有名无实，形同虚设，从而进一步加大了金融体系对农业项目的惜贷倾向，在农户资金需求得不到满足的情况下，民间高利贷行为在近期有显著回升。
从调查分析看（见表6），所调查百县的高利贷放款额逐年递增，从1984年的7558万元增加到2002年的61556.8万元，年均增幅达12.36％，人均高利贷的数额高达9.63元/人，2002年高利贷放款额余额占百县贷款余额的0.24％，农业贷款余额的1.23％。特别是农户借款，由于缺乏所需要的担保和抵押条件，基本上难以获取金融机构的贷款而转向私人借贷，调查发现农户借款中约有70％左右就来自民间私人借贷，而其中很大一部分私人借贷为高利贷，这已经成为农户获取资金支持的重要来源渠道。从区域结构看，东部地区的人均高利贷占有额最高，中部人均高利贷占有额最少。2002年东部、中部、西部人均县内高利贷占有额增加到15元/人、0.1元/人和5.6元/人。
表6 1984年—2002年期间百县高利贷基本情况
（三）农村资金外流的制度性因素
农村严重的资金外流现象不仅是当前我国农村投融资体制所存在弊端的集中体现，而且也是形成农村投资缺口的直接原因，是抑制农村发展的关键因素。农村资金外流的几个基本通道有：
一是邮政储蓄只存不贷的特殊制度安排，成为农村资金流失的主渠道。1984年到2002年，邮政储蓄存款余额的年均增长率53.55％，远远大于其它金融机构的吸存增长速度，2002年邮政储蓄当年净增存款占百县净增存款总额的12.22％，百县由于邮政储蓄而流失的资金达人均99.1元，这部分资金全部从百县直接流失。
二是农、工、建、中行及其它商业银行吸收的农村资金通过系统内上存转移到城市或经济发达地区，造成农村资金的流失。从2000年到2002年，上述商业银行从百县获取的当年存款净增额总额为352.85亿元，当年的农业贷款净增额总额不足4.84亿元，仅占前者的1.37％。
三是农村信用社通过存放同业款，将吸收的农村存款存放商业银行或上缴人民银行，形成大额农村资金分流。此外，部分地区的调查报告显示，农村信用社吸收的存款也用于非农领域，对农业的贷款绝大部分也是用于乡镇个体工商户，2002年百县农村信用社的当年贷款净增额为97.78亿元，当年农业贷款净增额仅为65.21亿元，用于非农业领域的贷款占到近1/3。
四、建立适应市场要求的农村投融资体系
综上分析，目前的农村投融资体系存在着明显的不适应性，不仅难以成为促进农村发展投资的主导力量，而且还加剧了农村资金外流，导致了农村投融资的困境。因此，必须适应市场经济规律，按照农村发展的内在要求，再造农村投融资体系。
（一）坚持市场化取向，完善农村投融资体系框架
市场化是不可逆转的趋势，随着我国市场经济体制的逐步建立和完善，任何经济活动都必须在市场规律下运行，农村投融资体系也同样如此，也必须符合市场经济的内在要求，这是任何投融资体系必须遵循的一般性规律。但是，也必须看到我国农村投融资活动的弱质性，如果单纯依靠市场手段，很难建立有利农村发展的投融资秩序。近几年来，农村金融体系的弱化正是市场选择的结果。这反映出农村投融资体系的特殊性。因此，完善农村投融资体系，必须处理好一般性和特殊性的关系，要从一般性出发，坚持农村投融资体系的市场化取向，同时有针对性的解决其特殊性的问题，采取有效的市场干预和公共支持，着力弥补农村投融资体系的弱质性，使其适应市场的要求，能够正常发挥市场经济的投融资规律。
按照上述要求，农村投融资体系框架应包括财政支农、政策性金融和商业性金融三个层次，形成层层传递、分工有序的一体化体系。如图8所示，就农村投资而言，包含了具有公共投资性质的基础性投入和开发性投入。基础性投入是纯粹的公共性投资，主要是对农村发展融资的引导、探索和促进，是财政投入的范畴，资金性质也是无偿的。开发性投入属于中间层次，主要是针对现有市场体系的不足，或是为商业化创造平台与条件，其投入要么风险巨大，要么回报较低，但是这种投资具有一定的商业化属性，因此不能采用财政手段，必须采取金融手段，但是这种投入又是市场化商业金融无力承担或是不愿承担，必须依靠条件优惠、成本不高但有明确政策指向的政策性金融。财政支农和政策性金融的最终目的是促进农村投融资活动进入正常的市场领域，能够有效的利用商业化金融，从而实现农村投融资体系一般性与特殊性的统一。通过财政无偿支持的引导，政策性金融优惠支持，有效地弥补农村投融资体系的弱质性，农村融资活动具备符合市场化要求的投资环境，商业化金融自然会按照市场规律的资金顺利进入。
目前，我国财政支农、农业政策性金融以及商业性金融的功能齐备、体系完善，但是没有由于相互脱节、职能不分，不仅使大量的农业投入没有发挥应有的效力，而且导致农村投融资体系的脆弱。我国的财政支农投入水平并不低，近年来一直保持在8％—10％的水平，但是其中的大量投入以项目直接投入为主，不是起到引导、带动、促进农村商业化融资的目的，而变成了农业开发资金，使资金运用到优势项目和优势区域，成为“富人”的免费大餐。农业政策性金融主要局限在粮棉油流通领域，成为专业化的“孤岛”金融，基本上没有在农村投融资体系中发挥中间传递作用。商业金融一方面没有得到符合有效的市场环境难以按照商业化的原则进行大规模的投入，而另一方面又被要求行使政策性金融职能进行不符合其价值取向的错位投资，不仅难以发挥出作用，而且对商业金融机构本身和农村投融资的体系都带来了损害。因此，按照市场化要求重构我国农村投融资体系，关键在于明确农村投融资体系的层次关系，严格界定职能，切实发挥应有的作用。
（二）以财政为支撑，改善财政支农行为
目前，我国的财政支农方式主要沿袭计划经济思维方式，没有真正区分公共投资和经营投资的界限，以直接性的项目投资为主；没有形成财政与金融的有效连接机制，财政支农与金融体系严重脱节，对农村金融体系的健康发展带来诸多不利的影响。因此，完善农村投融资体系，必须按照市场经济的内在要求，重新理顺财政支农的行为方式。我国财政支农的主要问题是财政资金运用错位和无效率，理顺财政支农方式就是针对这两方面的问题，对财政支农作用的发挥进行重新定位和调整。
在市场经济条件下，财政投资以公共支出为主，主要职能是促进公平，弥补市场失灵，提高市场能力。但是，目前有大量财政支农资金投入到经营领域，使需要发挥作用的公共领域出现空白，抑制了农村投融资市场体系的形成。财政支农必须定位在有效改善农村投融资体系的弱质性上，充分发挥其无偿资金的引导、带动作用，促进农村金融市场的发育。目前，农村资金外流严重，每年大约在2000亿元左右，这是市场选择的结果，就市场化取向的农村投融资体系而言，这正是市场失灵或缺乏公平的直接体现，因此，采取有效手段弥补农村外流资金缺口是财政支农的重要职能。但是，以我国目前的财力，每年全部财政农业支出不足1500亿元，其中还包括了近800亿元的刚性支出支援农村生产支出和农村事业费，真正的基本建设支出在400亿元左右，很难采取直接财政投入来平衡上述缺口。而且，即使有能力，这部分资金缺口只是反映了市场的弱质性，仍属于市场性资金运用，完全采取财政资金进入有违财政资金运用的无偿性原则。因此，财政支农资金要帮助改善农村资金缺口，但并不能也没有条件采取完全的财政投入。
有效的办法应以财政资金做支撑，采取适当的财政贴息和坏账补偿的方式，吸引政策性金融或商业性金融进入，形成有效的财政投资拉动效应。例如，针对2000亿元的资金缺口，改革财政基本建设支出方式，以5％的利率水平进行贴息，考虑到农村投资的风险性，以平均15％的水平进行坏账补贴或是风险补偿（注：这里仅是举例说明，具体的贴息和风险补偿水平应根据不同的投资项目确定。按照市场化原则，可以采取在金融机构中招标的方式，确定贴息和风险补偿水平。），鼓励金融机构进入财政拟投资的建设领域，那么每年财政就可以在保持400亿元基本建设支出不变的情况下，带来2000亿元的基本建设投资，是自身投入的4倍，发挥了财政投资的乘数效应；同时，农村外流资金得到了有效的平衡，而且，由于金融机构大量自身投资的参与，强化了金融机构，的监管职责，形成了财政和投资机构的双重监督，将有效地提高资金运用效率。
（三）以政策性金融为支点，再造农村金融体系
农村金融体系是农村投融资体系的重要组成和主导力量。但是，由于农村金融环境的弱质性，单纯的商业性金融，不可能在市场框架下，有效地改善目前农村金融体系存在的明显功能性缺失，而必须发挥政策性金融的开发性功能，弥补商业性金融的市场缺失，改善商业性金融的市场环境。在农村金融体系中，我国已经建立了专业性的农业政策性银行——中国农业发展银行，但是目前职能比较单一，主要局限在粮棉油流通领域，基本没有起到促进农村金融体系健全和市场化的功能。因此，完善农村金融体系的重点，应重新定位并完善农发行的职能，真正发挥其政策性金融支点作用，再造农村金融体系。
首先，发挥农发行的筹资功能，改善农村投融资缺口。目前我国农村的资金呈现出净流出的状态，大大削弱了农村金融体系自我发展的能力。农村信用社主要表现为区域性、小规模的特点，缺乏强有力的信用保障和广阔的信用筹资空间，资金能力有限。依靠中央银行再贷款对农村金融的扶持，会直接扩大央行的基础货币投放，带来很大的金融风险，也不可能成为农村金融体系的重要资金来源。因此，充分发挥农发行依托国家信用的优势，可以成为拓宽农业与农村信贷资金来源、提高农村金融体系资金规模的重要思路。目前，农发行的资金主要依靠中央银行的再贷款，筹资功能还没有完全发挥，从长远目标看，拓宽融资渠道的潜力巨大，这包括：通过发行农业金融债券，从金融市场上筹集资金；建立农业发展基金、农民共同基金等，面向农业、农民筹资，取之于农，用之于农；通过办理国际金融机构和国际组织转贷业务实现境外筹资，特别是世界银行、国际开发协会和亚行对我国的农业项目贷款和扶贫开发贷款；从邮政储蓄存款、社会保障基金等筹集资金；充分利用财政资金，统一国家支农资金的管理，特别是国家预算拨款用于农业的资金和其他用于发展农业的专项资金，都必须存入农业政策性银行，鼓励或统一规定政府部门到农业政策性银行存款，广辟资金来源，提高信贷投入能力；等等。其次，拓宽农发行信贷支农领域，全面发挥政策性金融支农作用。作为政府的银行，农发行信贷投放应紧紧围绕国家的农业和农村发展政策，围绕农村的全面发展进行信贷支持。在支农领域的选择上，从政策性金融的目的和作用出发，应坚持以下原则：一是坚持与国际接轨，借鉴国际上的通行做法和发展规律，调整农业支持方式，信贷投向应尽量符合绿箱政策规定。二是坚持政策性与效益性相统一，努力实现财政职能和银行职能的有效结合。三是坚持政策性金融与商业性金融分开，避免与商业银行竞争。四是坚持根据国民经济发展和改革的需要，结合加入WTO我国农产品市场的开放步骤和农产品竞争力的提升，调整支持方向和重点。根据上述原则，可以逐步调整农发行的支农范围，探索开展特色农业贷款、生态建设贷款、农业基础设施建设和公共事业建设贷款、农业综合开发、农技推广、农业示范等农业与农村政府大型项目贷款等。
最后，发挥金融杠杆作用，促进商业性金融参与。充分发挥商业性金融作用，也是重要的政策性金融运用手段。因此，政策性金融必须进行手段创新，在直接支持的同时，加强与商业性金融机构的合作，通过对农村信用性等农村金融机构的支持，加强对农村金融体系的渗透，间接的促进农村金融体系的健康发展。政策性银行通过间接手段发挥作用是国际上比较通行的一种做法。根据世界银行1989年的世界发展报告，间接的金融扶持有利于发挥正规金融市场体系的作用，避免因政策性金融直接干预所造成的过度扭曲而对市场产生伤害。目前，美国大约有80％、日本大约有20％的政策性金融扶持是通过间接手段发挥作用的，如为商业性银行担保，对商业性银行债权的收购，参股商业性银行等。但是，也必须看到间接手段的有效运用，必须在严格监管、信息充分和经营机制健全的环境下使用，否则也会由于间接手段的滥用，导致政策性银行风险的增加，对这个金融体系产生伤害，造成国家利益的损失。我国目前的农业政策性资金的使用主要采取直接的方式。下一步，随着农发行经营机制的健全，管理水平的提高，也可以去探讨进行有效的金融手段创新，发挥间接手段，同农村信用社等农村金融机构配合，发挥它们的市场作用和与农民联系紧密、信息充分、监管有效的优势，给予它们合理的资金、信用支持，弥补政策性损失，帮助降低风险，增加流动性，以鼓励它们支农的积极性。
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