修改实施办法强化保障措施——新版妇女法实施办法巡礼，本文主要内容关键词为：实施办法论文,保障措施论文,新版论文,妇女论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D923.9 文献标识码：A 文章编号：1007-3698(2009)04-0005-04
《中华人民共和国妇女权益保障法》(以下简称妇女权益保障法)是我国的妇女基本法，它在第60条第2款规定：“省、自治区、直辖市可以根据本法制定实施办法”。这部法律经2005年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过的《关于修改＜中华人民共和国妇女权益保障法＞的决定》修正后，许多地区都修改了原有的实施办法，颁行了新的实施办法。这些办法在总结经验的基础上，根据妇女基本法的要求和本地区的实际情况，对原有的实施办法作了较大幅度的修改和补充，从地方性法规的层次上丰富和发展了妇女权益保障的规范体系，必将对妇女基本法的贯彻执行发挥重要的作用。
实施办法贵在实施，基于保障妇女权益、促进男女平等的立法宗旨，将全国性法律中各项规定加以细化，通过相应的、更为具体、更具有操作性的保障措施，将妇女权益的享有和行使落到实处，是实施办法特有的重要功能。《妇女观察》近期对2008年以来制定的若干部妇女法实施办法进行了比较和剖析，总的印象是新一轮的实施办法较上世纪90年代制定的原实施办法有显著的进步，在保障机构、保障措施和程序性规定等方面均有所创新，有所突破。特别需要指出的是，一些实施办法在保障措施中出现了不少引人注目的亮点，其中有些规定过去曾被列入妇女权益保障法修正草案的建议稿和征求意见稿，后来未被采纳。某些实施办法在制度创新上先走了一步，令人可喜可贺。本文为篇幅所限，仅以下列几个问题为例，做一些初步的评述。
保障妇女政治权利，提高女性参政水平
人民代表大会制度是我国根本的政治制度，全国和地方各级人民代表大会的代表中女性所占的比重，是衡量妇女参政水平高低的重要尺度。为了保证占人口半数的妇女在代表中不低于一定的比例，在妇女权益保障法起草和修改过程中，曾提出几种不同的立法方案，一是宣示提高妇女参政水平的目标，并继之以原则性、导向性的规定；二是确定代表候选人中女性所占比例的下限；三是对代表中女性所占比例的下限作明确的、刚性的规定。出于种种原因，2005年修正的妇女权益保障法第11条第2款仅作了如下规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表中，应当有适当数量的妇女代表。国家采取措施，逐步提高全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的妇女代表的比例”。实践表明，这种宣示式的原则性和导向性的规定，是很难从根本上改变女性参政的滞后状况的。所谓“逐步提高”，也是较难落实的。近若干年来，我国的全国人大代表中女性所占比例，在世界各国的议员中女性所占的比例的国际排名中不断后移，为了提高女性参政的水平，必须采取切实有效的对策。
通过量化的方式，确定地方各级人民代表大会的代表候选人中女性所占比例的下限，是新一轮的妇女法实施办法的亮点之一。各地的具体规定不尽相同，大致可以分为以下两种情形，一是对本省(自治区、直辖市)各级人民代表大会代表候选人中女性所占比例的下限作统一的规定。例如，山东省、云南省规定为30％，辽宁省规定为28％，河北省规定为25％。二是对不同级别的人民代表大会代表候选人中女性所占比例的下限作分别的规定。例如，河南省规定省、设区的市为30％，县(市、区)、乡(镇)为33％。福建省规定省、设区的市为30％，县(市、区)、乡(镇)为25％。重庆市规定市和区县(自治县)为25％，乡、镇为20％。此外，有的地区还规定，地方各级人民代表大会常务委员会组成人员中应当有适当数量的女性，以及村民代表会议、居民代表会议代表候选人中女性所占比例的下限等。江苏省规定村、居“两会”代表候选人中女性所占比例不得低于30％。
由上可见，各地区规定的代表候选人中女性所占比例的下限是略有高低之别的，有的作统一的规定，有的作分别的规定，有的是上级代表大会中的女性候选人所占比例高于下级，也有下级代表大会中的女性候选人所占比例高于上级的，这可能是根据本地区的实际情况所作的有针对性的规定。究竟以何者为宜，还有待于实践的检验。
禁止职场性歧视，落实妇女的劳动和社会保障权益
按照马克思主义妇女观，广泛地参加社会劳动是妇女解放的必由之路，劳动权的享有和行使关系到广大妇女的生存和发展。经2005年修正的妇女权益保障法，将原法中的劳动权益章作了重要的修改和补充，并以劳动和社会保障权益作为新的章名。占人口半数的妇女，理应与男子平等地共享经济和社会发展的成果，同时，还应根据妇女群体的特点，在劳动和社会保障领域予以特殊的保护。
妇女权益保障法在劳动和社会保障权益章中对妇女的权益保护、用人单位和有关部门的责任等规定是比较系统全面的，但又是比较原则和比较概括的，需要通过一系列具体的、成龙配套的措施，才能实现法律提出的各项要求。在这个问题上，许多地区的实施办法都有程度不同的创新之举。积极地从制度层面和社会经济措施上为强化妇女劳动和社会保障权益的保护创造条件，其作用是这样或那样的禁令无法替代的。实施办法中这方面的具体规定，涉及妇女的劳动就业(包括下岗女职工再就业)，一方为女职工的劳动合同，女职工的劳动保护和安全生产，退休制度、妇科病检查、生育保险以及其他保障制度等诸多事项。在劳动和社会保障领域，增设对妇女权益的保障措施是需要一定的经费支持，需要增加投入的。关于这个实际问题，一些实施办法中的规定比妇女基本法中的规定更为明确。例如，云南省的实施办法规定：“县级以上人民政府应当加大对妇女生育保障的经费投入。鼓励产妇到医院分娩，并按照规定核报生育医疗费、计划生育手术费等费用；为城乡贫困妇女免除其基本的住院分娩生育医疗费、计划生育手术费等费用”。根据实际情况在妇女的劳动和社会保障领域继续增加财政投入不仅是必要的，也是完全可能的，条件好的地区不妨先行一步。
重视对妇女人身权的保护，相关规定较原规定更加全面
为了贯彻执行妇女权益保障法中关于保护妇女人身权的规定，许多实施办法均将保护妇女的生命健康权、人身自由和人格尊严作为立法重点之一。一些实施办法的相关条款中既有概括性、原则性的规定，又有列举性的规定。既有保护性、禁止性的规范，又有制裁性的规范，其特点为对妇女人身权的保护渐趋全面、周密。以山东省为例，在实施办法的第31条至第33条中，对此共有16项具体规定。需要指出的是，侵害妇女人身权的情形十分复杂，侵害行为的情节和后果不尽相同，社会危害性也大小有别。对那些应予行政处罚或追究刑事责任的，因其有法可循，处理较易。为数更多的、比较轻微的、不足以予以行政处罚和刑事制裁的，应如何处理，相对的成为维权工作中的难点。今后在修改实施办法时应当更多地注意这方面的问题。
关于禁止对妇女实施性骚扰的问题，在修改妇女权益保障法和制定实施办法的过程中受到人们的普遍关注。修正后的妇女权益保障法对性骚扰仅作了下述原则性的规定：“禁止对妇女实施性骚扰。受害妇女有权向单位和有关部门投诉”。出于适用法律的需要，实施办法中率先对性骚扰作了定义性的表述，一般是通过列举行为的形式来界定何谓性骚扰的。许多地区的实施办法在这方面的规定都是大致相同或相似的。江苏省的实施办法第32条规定：“禁止违背妇女意愿，以含有淫秽色情内容的语言、文字、图片、电子信息、肢体动作等形式对妇女实施性骚扰”。重庆市的实施办法第39条的规定与此略同，只是以“带有性的内容或与性有关”代替了“淫秽色情”的提法。据新闻媒体报道，重庆市人大内务司法委员会有关负责人曾披露，该市实施办法对性骚扰的描述性定义，是借鉴了四川省等14个省、区、市地方性法规对性骚扰的定义而作出的。想来其他地区间也有相互借鉴之举，这也是各地实施办法中对性骚扰的界定相同或相似的重要原因之一。
制定多种措施，加强对妇女的婚姻家庭权益的保护
妇女的婚姻家庭权益，不外乎人身权利和财产权益两大类别。按照起草妇女权益保障法时确定的立法方案和体系结构，是将与婚姻家庭有关的妇女的人身权利和财产权益，置于婚姻家庭权益章集中地加以规定的。其实，该法财产权益章中的许多规定，也直接或间接地与婚姻家庭有关。有的实施办法将妇女的婚姻家庭权益和财产权益合并为一章(见《重庆市妇女权益保障条例》第7章)，也是有其合理性的。
许多实施办法通过有所细化、有利于增强可操作性的具体规定，按照上位法的要求加强了对妇女婚姻家庭权益和财产权益的保护。在人身权利方面的规定，涉及妇女的婚姻自由、母方的监护权、计划生育、禁止家庭暴力等诸多方面。实施家庭暴力的法律责任在上位法中已有规定，对如何界定的问题已有相关的司法解释，实施办法中的规定多以救助措施、有关部门的责任等为主要内容。在财产权益方面，则以妇女在婚姻家庭领域财产共有关系中的权益、农村妇女的土地权益、在集体经济组织中的权益等为立法重点。有的实施办法明确规定：村民代表会议或村民大会的决议、村规民约等不得违反法律法规。对涉及土地承包经营，集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用的补偿费使用、分配以及宅基地使用等方面的内容，应当坚持男女平等原则，不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害其合法权益。这是从源头上保护农村妇女财产权益的有效措施。
强化对离婚妇女财产权益的保护，也是一些实施办法的亮点之一。按照福建省的实施办法的规定：首先，因男方重婚、与他人同居、实施家庭暴力、虐待、遗弃家庭成员而导致离婚，女方无过错的，女方分割的夫妻共同财产份额不低于60％。其次，离婚时，男方隐藏、转移、变卖、毁损夫妻共同财产，或伪造债务企图侵占夫妻共同财产中女方应得份额和女方个人财产的，女方分割的夫妻共同财产份额不低于70％。前一种情形下，在适用离婚损害赔偿的同时，还可对夫妻共同财产作有利于女方的不均等分割，后一种情形下的不均等分割，也是与婚姻法有关妨害夫妻共同财产分割者分割夫妻共同财产时可以少分或不分的规定相一致的。当然，女方有上述重大过错导致离婚，男方无过错的，或女方有上述妨害夫妻共同财产分割行为的，也要按照婚姻法的有关规定依法处理。但是，实际生活中离婚时财产权益受侵害的一般说来以女方为多，实施办法中以离婚妇女为主体所作的保障规定还是有其积极作用的。
关于“衔接”与“突破”的法律思考
作为权利主体的妇女活跃在社会生产、社会生活的各个领域。完善妇女权益保障的法律机制，必须正确地看待和处理妇女法与相关法律(此处在广义上使用法律一词，包括法律、行政法规、地方性法规、部门规章等)的关系。笔者曾参与妇女权益保障法和个别地区的实施办法的起草、修改等工作，深切地感到，只有处理好“衔接”与“突破”的关系，才能克服立法上的某些保守主义倾向，将妇女权益保障领域的法制建设提高到一个新水平。
回首往事，在起草和修法的过程中，某些具有创新性、突破性的立法建议，往往被以与有关法律不相衔接为由而遭到质疑，或胎死腹中，或无疾而终。妇女权益保障法是全国人大全体会议通过的基本法，在我国的法律体系中处于很高的位阶。法律的衔接应当是双向互动的。不能只要求妇女法与其他法律相衔接，而不要求其他法律与妇女法相衔接。在制定和修改相关法律时，应当注意各自调整范围内的妇女权益问题，所作的具体规定应当有利于实行男女平等的基本国策，有利于妇女法的全面、深入的贯彻执行。保障妇女权益不仅是妇女法的任务，也是相关法律的共同任务。某些有利于妇女权益保障的新制度、新措施，在妇女法领域率先实行，这是十分自然的。必要的突破是推动妇女立法发展的不可缺少的步骤。经过相关法律的互动，可以达成更加协调一致的衔接。
在妇女法实施办法与上位法的关系上，也有一个衔接与突破的问题。实施办法中规定的各种具体的保障措施，有些是上位法中未作规定的。但是，只要符合上位法的立法目标，有利于上位法的贯彻执行，不违背法律中的禁止性规定，同时又是在本地区具有必要性和可行性的，那么，这些突破便是应予肯定和赞许的。在文字上相同或相似，不敢越雷池一步，只是消极的、形式上的衔接。通过突破将上位法的规定落到实处，才是积极的、实质上的衔接。我们欣喜地看到，实施办法中的突破之处，正是其亮点所在。
完善妇女权益保障的法律机制，不可能毕其功于一役。随着时代的前进和社会条件的发展变化，今后对妇女法及其实施办法还将继续修改。我们应当进一步解放思想，把步子迈得更大一些。