优良作风与制度建设，本文主要内容关键词为：制度建设论文,作风论文,优良论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的作风是党的内在品质的外在表现，所谓“形于外，内于中”，党风是党的性质、宗旨、纲领、路线的重要体现。十五届六中全会《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》（以下简称《决定》）以党的作风建设作为切入口，有力地实践“三个代表”的思想，为党的十六大召开作了最好的准备。六中全会《决定》所提出的指导思想和总体要求中规定，党的建设应与推进制度建设相结合。这是《决定》中提出的重要思想。本人就弘扬党的优良作风离不开制度建设的根本保证谈一点自己的体会。
一
六中全会所指的作风建设不单指一般人比较关注和谈论的反腐倡廉，更包涵了党的思想作风、学风、工作作风、领导作风、生活作风等多方面的作风。如果说，党的作风是党的内在品质的外在表现，那么党的制度是党的内在品质的规范性的刚性要求的体现，前者是形态表现，后者是党规党法体现。两者具有内在联系和对应关系。一种良好风气的形成，离不开有效有威的党规党法的严格要求和切实执行，因为有效有威的党规党法能够很好地、由外部力量控制地、促使党员们形成很好的言论和行为准则，实施贯彻者多了，自然地、日积月累地形成了一种党内的好风气，这种风气又形成“外在”的制约，逐渐形成为一种习惯，最后成为党员们的自觉行动。反之，我们对党员们的“应该怎么做”的要求很多，但没有刚性的制度要求，那么“应该怎么做”就变得弹性很大。先是少部分党员不做，制度也没有反馈，没有惩罚措施，“不怎么做”也无妨大碍。于是少部分变成相当数量，变成不少人不做，制度流于形式，变成“一纸空文”。党内由此形成不良风气，自然就产生了问题。我们从严治党，把党风建设放到突出地位，每一步推进，每一个环节的工作都离不开制度设计、制度创新、制度贯彻和制度的完善。
应该说，在长期的革命斗争、社会主义建设和改革过程中，尤其在新时期，我们党重视制度建设，也形成建立了相当数量的党内制度。“文革”内乱的教训，更使我们关注党的制度建设。邓小平同志在1980年就精辟指出：“我们过去所发生的各种错误，虽然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做事，甚至走到反面”。“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。邓小平同志还指出：“制度问题不解决，思想作风问题也解决不了”。江泽民同志多次强调党的制度建设。在六中全会的讲话中，江泽民同志多次强调党的制度建设。在六中全会的讲话中，江泽民同志提出“要抓住制度建设”（注：江泽民：《论党的建设》第546页。），“保证党和国家的长治久安，制度建设是最根本的”（注：江泽民：《论党的建设》第547页。）。
从党的建设情况来看，新时期我们的社会主义建设取得举世瞩目的成果，其中重要原因，当然与党的领导党的“中流砥柱”作用有关系。没有党的坚强领导，我们不可能取得如此卓著的成就。但是，从党的建设来看，不尽如意的地方也明显存在，尤其是党风方面的一些问题，人们都不满意。邓小平同志在1989年6月16日与中央领导谈话中说：“常委应该聚精会神抓党的建设，这个党该抓了，不抓不行了”。这是警世之言；邓小平同志说的这个“抓”，当然包涵了党风方面的问题，也包涵了制度方面的规定。
六中全会《决定》以作风建设为主题展开，我们在学习文件过程中又感觉，作风建设与制度建设是紧密联系在一起的。据初步统计，《决定》提出的要建立健全和落实的制度有36项之多。这些制度渗透于思想作风、学风、工作作风、领导作风、生活作风建设的方方面面。这些制度的贯彻将会对党风建设推进起到不可或缺的作用。
二
制度设计、制度建设一般地说是构建社会生活中的动力机制和约束机制。动力机制产生和激发社会活力，约束机制造就和规定社会的秩序。动力机制往往是与开发人们的各种欲望和利益结合在一起，而约束机制则是从社会正常运行需要出发，是限制个人过度的欲望和利益结合在一起的。于是，动力机制与个人内在需求联系，具有自发的冲动性；约束机制则是由外部社会的力量在起作用，与个人利益、欲望产生矛盾。由这种特性决定了，在社会转制过程中，社会新制度的发育往往出现动力机制构建要快于、先于约束机制的情况。中国市场经济发展过程中，同样出现这种规律性的现象，从20世纪80年代到90年代，总体上看，动力机制构建是快于约束机制的。比如利益机制、竞争机制、优胜劣汰机制等等都由个人以及单位实体的内在需求的冲动而充分地发育；而相比之下，约束机制，诸如规定市场秩序中的各种制度，廓清产权界限方面的制度的发育就比较滞后，由此造成我国的社会秩序、市场秩序还没理顺，假冒伪劣的东西盛行，诈骗活动防不胜防，这种社会机制发展的不平衡，是我们必须高度注意和加以克服的。
党的建设中的制度建设也有社会机制、体制进展过程中的类似问题。党风建设中存在的不少严重的问题，与党的制度建设中约束机制发育相对滞后有一定关系。六中全会《决定》提出的各种制度，诸如党内民主监督制度、党风廉政建设责任制度、定期报告制度、巡视制度、举报制度、干部任前公示制、引咎辞职制度、责令辞职制度、干部选拔任用工作责任追究制度、各类责任追究制度等等，大多数属于制约、约束方面的机制和制度。
三
江泽民同志说：“抓作风建设，一靠教育，二靠制度。”既要加强思想政治建设，提高党员干部发扬党的优良传统和作风的自觉性和坚定性，又要建立健全一套管用的制度和机制，推进作风建设制度化、规范化（注：江泽民：《论党的建设》第546页。）。从新时期制度建设的实践来总结，制度的建立，制度越来越多，这是一个明显的事实。然而制度的建设，不在条文的多，而应着重讲究它们的实效又简便可行。制度制定的不少，但流于形式，就发挥不了作用。比如有关管理吃喝方面的制度，我们已有了三十几个，但群众说“三十几个文件管不住一张嘴”，作用不十分明显，各地的不少干部还是“革命的小酒天天醉，喝得老婆背对背”，群众反映很强烈。我以为，推进制度建设，应注意制度建设的四个特性：
一是科学性。制度设计是否科学，是否符合实际。据我观察，有关党风方面的制度无非是体现出“公开、公正、公平”的原则。“公开”即干部办事要有透明度，办事的程序要有透明度，这样群众和组织方能进行监督；“公正”的原则即要求干部办事摒弃以权徇私，干部用权办事要公正，不能什么事手臂往自己、自己圈子里的人“弯”；“公平”的原则就要兼顾好各方面利益，不能厚此薄彼，因为党的各级干部是大大小小的“执政者”。而所谓的“科学性”，重要是对权限的规定要一清二楚，这种权限有“空间”维度的权限范围边界清楚，还有“时间”维度的程序清楚，也就是主体制度和程序制度的设计和规定要科学。这次六中全会《决定》有许多主体性制度、也有不少程序性制度，需要我们认真去领会和贯彻。
二是制度规定要有可操作性。要消除制度设计中的弹性有余、刚性不足的情况，消除原则有余、技术性及定量性不够的现象。比如接待中的“四菜一汤”的规定就很难执行，“四菜一汤”的盘子大小就有不确定的因素。还有，曾设计省部级干部家底向党组织公开的制度。除了存款，字画统计吗？要统计字画又怎么估计，这种估计上下的价格幅度太大，能估计清楚吗？又如房产登记，目前以按揭形式归入的房产方式很多，不少又是配偶和亲友的名义做的，如何把握，都是难题。
三是制度的执行环节要抓紧。我们的各种制度很多，但“执法不严”，常常有了制度也不监督执行，以后成为一种摆设。这方面应有制度的严肃性，这种“严肃性”不是“说的”，而是“做的”。这需要在执行中增加“人力”、“精力”包括“物力”的投入，使之在真正执行中做到警示、醒世的作用。
四是制度的权威性。我们的各种制度的制定者要有权威性，并在公布制度时要避免随意性，要十分慎重地确定制度，方能有效地贯彻制度。
四
以推进制度建设来作为弘扬党的优良作风的保证，是共产党执政规律的一个探索。《决定》以清新生动的语言表达严肃的党的重要规定，其中对党风建设与制度建设的联系和渗透也体现着规律性的认识。
党风是党的思想建设、理论建设、组织建设、队伍建设在风气上的反映。从总体上看，我们认识到党风有值得肯定的方面，主要是中国共产党总体风气发生变化，即从过去的以阶级斗争为纲、政治运动不断的风气，转变到以经济建设、为使人民富起来而工作的风气，在阶级斗争不再是主要矛盾的情况下，这个总的风气是得到人民的认同的，这是一方面。另一方面，党风值得人们担忧的情况同样存在，这主要是以现代腐败表现出来的风气，问题相当严重。即以公权谋私利所反映出的风气比之20世纪五、六十年代退步很多。我们将这方面的风气归结为四大原因：一是市场经济资源配置方式引入以后，出现“双刃剑”效应，积极而开拓活力方面的作用值得赞扬，但由个人利益驱动引发的个人主义、金钱至上的弊端也日益显现；二是开放以后，引进国际上先进技术、管理经验方面有好处，但国际社会腐败的一面，诸如走私、毒品、绑架等行为也进入社会主义的中国；三是体制转型中制度供给跟不上，出现“真空”、“漏洞”；四是经济起飞中，事业做大，权力点增多，社会控制难度提高。由此可以说我们的社会正处于腐败发生的“高发期”和“多发期”。
说到党风，人们更关心反腐倡廉方面的风气。而我在此文中的党风与制度建设的关系，很重要方面是指反腐倡廉方面的制度推进。比如，在党风建设中，人们最为关注的反腐倡廉的工作，《决定》在相关的第八部分作了重要的规定和阐述。我以为，《决定》在阐述整个这部分时，以把好反腐倡廉的四个关口来构思展开的，而这四个关口都是制度推进促党风的有益思路。这四个关口是：
首先是教育（这部分的第二自然段），把好预防关口，“预防”主要是教育工作，加强对党员和干部的教育，提高他们的思想、道德素质。
其次是监督（这一部分的第三、四自然段），形成一个监控的网络。监督是指外在力量对行为主体的控制和监督，这里有体制、机制方面的建设。监督要有监督机构。邓小平同志说：“要制定各种条例，最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查”。另外要有多种监督制度，形成党内各种制度的监督，特别是对一把手的监督，另外有权力机关对行政机机关的监督，群众对领导的监督，舆论监督等等，发挥各种监督功能。
第三是制约（这部分第五自然段）关口的设制。不受制约的权力会走向腐败，这是政治学的一个公理。制约关口主要是设制以权制约权的体制和机制。这种制约主要是将权力分解，改变一个人、一个部门、一个单位说了算的权力结构。在尽量不影响效率的前提下，把权力进行合理、科学的分割，使之受到制约。《决定》提出要“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制”，“是防止以权谋私的根本举措”。
第四是惩处关口（这部分第六自然段）。人总是有优劣之分，尽管有了前三个关口，极少数素质差的人照样“顶风作案”、“踩地雷”，胆大妄为，以身试法。对这些人，我们决不姑息，而是以党纪国法来惩处。惩处过程对违法者本人是负责的，同时惩处过程更是教育大家，使更多的人得到警示。《决定》说，惩处大案要案，“不管涉及谁，不论职位多高、权力多大，都要一查到底，依纪依法严厉惩处，绝不手软”，以此取信于人们。
五
党风建设中强调制度推进，这种制度既有与党风直接相关制度的建立、完善和实施，还包括现代化建设和市场经济发展中的社会制度、经济制度的建立、健全和执行。
我们党是执政党，执政党的活动与它的执政过程相联系，这个过程每个方面，每时每刻都会在社会经济生活中起作用。党内制度是规范党员及党员干部的行为的，社会的各方面制度是规范社会成员的行为的。党员既是党内的角色又是社会的角色，他既受到党内制度制约，又受到社会制度的制约。因此党内制度和社会经济制度既有一个社会功能方向一致、有替代、有联系的关系，又有区别的一面。从概念角度说，是一个“交叉概念”关系，有一部分是重合的。由此可见，党风问题除了与党内制度有关，有相当部分与社会上各种经济的、文化的制度健全有关系。市场经济发展，在社会主义国家是一个新事物，前无古人，发育过程中肯定有漏洞和“真空”，所以，一种新的运作方式出台后，往往制度设计还跟不上，社会上就出现有些行为在一个时间段中的性质判断“模糊”的阶段，是“对”还是“错”，是“罪”还是“非罪”，常常会模棱两可，这使得少数素质差、党性不纯的党员越规而获私利，而制度惩罚跟不上，产生负面的社会“示范效应”。因此，党风建设中的制度推进离不开深化改革，离不开市场经济制度的健全和发展。也就是说，党风建设离不开深化改革的“到位”。这个“到位”，就是社会主义市场经济规则、制度、机制的创新过程。这里包括动力机制构建“到位”，使“欲望利益”的需求和冲动比较有度并在规则之中，更使制约机制方面制度“到位”，使社会经济运行有序不乱。这里有宏观方面，也有微观方面的制度，诸如产权制度、管理制度、市场法规、会计制度等等。六中全会《决定》所列举的不少制度，比如行政审批制度、部门预算制度、国库集中收付制度、政府采购制度、招投标制度、收支两条线制度等等，就是社会经济方面的“党外制度”。而这些“党外制度”又写进了党中央的《决定》之中。
六中全会《决定》在论及党风建设时，提出“加强和改进党的作风建设，要服务大局，整体推进，从严要求，标本兼治”。其中有一个“整体推进”的概念。我理解这个“整体推进”，既包括加强教育与制度建设的整体推进，又包括党的“新的伟大工程”的推进，与社会主义市场经济改革“到位”相结合的过程。这是一个经济制度创新和执政党建设加强的过程，又是党风、政风、行业风、民风好转的过程，是社会各方面理解、相协调和配合的过程。总之，党的作风建设也是一个系统工程，需要我们在坚持党的领导下，各方重视，各司其责，依靠群众，协调一致，齐抓共管，取得成效。