谈权力因素对行政诉讼之制约及其对策，本文主要内容关键词为：行政诉讼论文,对策论文,权力论文,因素论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、行政诉讼制度运行中的权力制约因素
行政诉讼制度的确立，给行政相对人在合法权益受到行政权侵犯的条件下提供了一条司法救济的途径，同时也开辟了司法审查权制约行政权的先河。从某种意义上讲，行政诉讼是实现行政主体与相对一方平衡的调节器。但是，外部诸多权力因素对我国行政诉讼制度之正常运行阻碍颇大，后果颇为严重。
（一）行政权与诉权
行政权是国家权力的重要组成部分，是国家行政机关执行法律、管理国家行政事务的权力。行政诉讼中的诉权是相对人认为行政机关及行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，依照行政诉讼法的规定，请求人民法院予以保护的权利。在行政诉讼法律关系中，诉权是能够对抗甚至抵消行政权的一种权利。然而实际情况并非完全如此，行政权压制诉权之现象比比皆是。根据侵权的隐蔽性与否，可以分为直接的和间接的两种方式。其一，行政权直接地侵犯相对人之诉权，主要表现为：在相对人起诉前或起诉后，对相对人采取威胁、恐吓、引诱、打击报复等手段压制相对人提起行政诉讼或迫使其撤诉；作出行政处理时不按法定规定和程序办事，以口头裁决代替书面裁决，裁决时故意不告知相对人诉权和申请复议、起诉的期限，致使有些相对人因不懂法而错过起诉期限；等等。其二，行政权间接地侵犯相对人之诉权，主要表现为：作出行政处罚后不开具正式收据，使相对人因缺乏相关证据而无法起诉；实质上实施的是侵犯相对人之合法权益的具体行政行为，却巧妙地以抽象行政行为的形式实施，致使相对人不能起诉；企业法人代表起诉后，其主管行政机关通过免去原告的领导职务的方式使其不具有法定代表人资格，从而使其丧失诉权；等等。
（二）行政权与司法审查权
不受制约和监督的权力，必然导致腐败；绝对权力导致绝对腐败，这已成为一条颠扑不破的真理。行政诉讼以司法审查权制约行政权，对防止行政权的滥用，督促行政机关依法行政，具有重要作用。因此，司法审查权被视为能够抑制行政活动中的过渡行为的最重要的保障。从层级上看，行政机关与司法机关是各自在法律规定的范围内活动的，互相配合、互相监督的平列机关。但在行政诉讼中，司法审查权高于行政权，行政裁决必须服从司法裁判。然而在实践中却难以树立起司法审查权的至上权威，行政机关滥施法外权干预甚至吞并司法审查权的现象屡见不鲜。其内容主要表现为：不允许法院受案、不准开庭，甚至要追究依法开庭审理行政案件的审判人员的政纪责任；以不给法院划拨经费、配置装备相威胁；搬动上级领导出面对法院或审判人员进行劝说或施加压力；不到庭、不应诉、不答辩、不提供证据、不履行诉讼义务；给法院的判决定下调子，只准法院判决维持具体行政行为；对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定拒不执行；等等。
（三）权力机关的监督权与人民法院的审判权
我国的司法机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。权力机关的监督有利于人民法院依法公正办案。但在现阶段，由于未明确监督的内容和方式，以及缺乏监督的具体操作程序和方法，权力机关对人民法院的监督在范围、方式等方面没有考虑到人民法院的性质、职能和工作方式等特点，而是不加区分地照搬监督行政机关的做法，如对人民法院所审判的行政案件采取评议、建议整改等方式进行监督，这势必影响人民法院依法独立行使审判权。
（四）党的领导权与人民法院的审判权
中国共产党是执政党，它通过对国家机关的领导发挥党对国家机关各项工作的监督作用。人民法院必须服从党的领导，以保证司法工作正确的政治方向，推动审判工作的顺利进行。党对人民法院的领导主要是方针、政策的领导。除此以外，党委和人民法院在法律规定的范围内各司其职、各负其责，而不能相互取代、相互混淆。然而在实践中，一些地方党委往往超越法律规定，偏离领导方向，不恰当地过问具体案件，甚至直接对案件下“指示”，审批案件，干扰人民法院的独立审判权。
诉权是启动行政诉讼的前提，司法审查权（审判权）的独立是行政案件得以及时公正审结的保障。在诉权和司法审查权（审判权）受到外部权力因素的种种干扰下，行政诉讼的正常运行机制必然遭到一定程度的破坏，造成一系列的负面效应。一方面，相对人的合法权益得不到有效保护，导致相对人对行政诉讼失去信心，加剧其与行政机关之间的矛盾，给政局带来潜在的不稳定因素，并且使市场调节的正常运行受阻。另一方面，行政机关的违法行政行为得不到有效抑制，必然助长行政机关的恣意妄为和专横擅断，影响行政效率，进而阻碍政府宏观调控的有效运作。
二、外部权力因素制约行政诉讼的原因剖析及其对策
（一）行政权过份膨胀，私权被轻视、压制甚至抹杀
我国是一个缺乏民主和法制传统的国家，几千年的封建专制统治和建国后长时间推行的高度集中的计划经济，造成了“官本位”、“等级制”的权力观念和官僚主义作风盛行，崇尚人治，轻视以至否定法治。同时，广大公民的“怕官”、“忌诉”、“息事宁人”的思想也颇为严重。行政诉讼法的颁布实施与市场经济的推行，对广大公民、行政机关及其工作人员的观念及行为产生了积极影响。但是，广大公民的权利意识依然较为淡薄，人治思想依然较深，等级特权观念根深蒂固。不少公民对行政诉讼顾虑重重，不想告、不愿告、不敢告，认为法院和行政机关必定是官官相护，告也白告。一些行政机关对行政诉讼的态度不端正，行政机关羞于当被告、不愿当被告的现象仍相当程度地存在着。在这些观念的驱使下，必然出现形形色色干扰和防碍行政诉讼活动的现象。
对策：构建与市场经济相符合的正确的权利义务观，矫正公权与私权之关系。具体而言：在公民的权利与义务关系上，强调以权利为本位，反对以义务为本位；在公权与私权关系上，要强化私权，弱化公权，使私权与公权达到相对平衡。当务之急，一是要在法制宣传中加大对私权的保护的宣传力度，使权利观念成为人们的共识。二是要加强行政机关及其工作人员的行政法制观念，尤其要提高各级领导干部的法制观念和依法办事能力。三是要尽快制定出行政程序法，使行政行为制度化、规范化、民主化。
（二）司法体制存在弊端
我国现存的司法受制于行政的司法体制，是人民法院难以充分有效地行使司法审查权和司法制约权的主要原因，是行政诉讼制度难以正常运行的症结所在。虽然我国《宪法》第120条规定，人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，但是没有从法律上、制度上予以真正落实，宪法的这一原则规定显得软弱无力，在过于膨胀的行政权面前无异于空洞的口号。因为在现阶段，人民法院的人事安排、装备配置、经费划拨都受制于地方各级行政机关，从而，行政审判权受制于地方各级行政机关也就不足为奇了。
对策：推进司法体制改革，从制度上保证人民法院依法独立公正地行使审判权。司法体制改革的重点是：通过法定方式割断各级人民法院在人、财、物等方面对地方行政机关的依赖，赋予人民法院在国家机构中应有的地位和权威。只有这样，人民法院才能顺利地审理以行政机关为被告的行政案件。
（三）权力机关监督行政审判的范围过广，方式不当，以及缺乏具体的操作程序。
对策：明确权力机关监督行政审判的内容、方式和程序，理顺权力机关与行政机关之间的关系。应该借鉴世界上绝大多数国家的做法，即议会对法院的监督只采用“对人不对事”的原则。具体而言，权力机关对行政审判进行监督时，只能对法官是否称职，有无渎职和贪污贿赂行为等进行监督，并掌握对法官的弹劾权，但对法院的具体司法事务不加干涉。
（四）行政诉讼制度不健全。
我国行政诉讼制度确立于市场经济尚未建立之时，随着市场经济的不断深入发展，某些弊端已逐渐暴露出来。首先，对原告资格的认定范围过于狭窄，使许多当事人的合法权益得不到保护。其次，行政诉讼法将抽象行政行为排除在受案范围之外，这一点成为行政机关规避司法审查和司法制约的避风港。再次，行政诉讼法对人民检察院进行行政法律监督规定得十分笼统，缺乏可操作性。
对策：完善现行行政诉讼法律制度。首先，要扩大对原告资格的认定范围。对于原告资格，不仅适用于行政行为的直接承受人，而且应该适用于行政行为的间接承受人、利害关系人、非法人、非组织、被违法取消法人资格的法人或组织等。其次，扩大司法审查对象，将行政机关制定规章以下的抽象行政行为纳入人民法院的受案范围。再次，对人民检察院的行政法律监督加以具体规定，增强其可操作性。要允许人民检察院全面介入行政诉讼，除抗诉外，应依法赋予其以支持起诉，参加审判活动以至提起诉讼的方式对行政诉讼进行监督的权力。