财政刺激政策的难题，本文主要内容关键词为：难题论文,财政论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F811.0 [文献标识码]A [文章编号]1000-1549(2010)03-0007-04
为摆脱国际金融危机的影响，许多国家将注意力聚焦于财政支出政策，以期通过加大财政支出规模刺激经济的复苏。在中国，中央政府从2008年11月份出台的“十项措施”，到2009年1月1日开始实施的增值税转型，以及2009年追加的政府公共投资，政府的财政刺激力度也在不断加大。这些财政刺激计划对于经济的复苏发挥着重要的作用，但也面临着一系列难题，主要表现在：居民边际消费支出倾向的偏低、大国内各地区受危机影响的明显差异，以及财政年度平衡制度的弊端等。这些难题的存在使得旨在消除危机影响的财政支出刺激政策效用和风险并存。
一、居民边际消费倾向的偏低
在凯恩斯的“需求管理”理论中，无论是加大财政支出，还是减税政策，其作用的发挥都离不开一个重要的变量——居民边际消费倾向(c)。在支出政策的有效性分析中，国民边际消费倾向的大小起着决定性作用：c值越大，财政政策的效果越明显；反之，则效果越差。这表明，要通过加大支出促进危机中的经济走向复苏，必须有一个较高的c值。
对目前中国摆脱危机影响、促进经济复苏的努力来说，国民边际消费倾向(c)的作用至关重要。在这场突如其来的危机中，中国受到的最直接、最重要的影响便是国外需求的急剧下降——集中体现为出口订单减少、出口额下降。近年来，尤其是加入WTO以来，随着对外贸易的快速发展，中国的外贸依存度不断攀升：从1980年到2007年，中国的外贸依存度从12.5％上升到66.2％。①在2008年的金融危机影响下，外需的减少使得我国的出口迅速下滑，再加上内需的严重不足，使得中国并不像西方发达国家那样直接面对着严峻的金融危机，而实质上面临着一场需求危机或者说产能过剩的危机。在这种情况下，单纯增加生产性投资的“刺激”不仅无益于经济的复苏，反而有可能加剧产能过剩使危机更加严重。因此，消化产能过剩、扩大居民消费成为中国恢复经济努力的重中之重。
但是，在近年来的中国，反映居民消费水平的国民边际消费倾向(c)却持续下降。虽然目前学界对于国民边际消费倾向(c)的计算口径并不相同，但是，我国居民的c值近些年来不断下降却成为一个多数人所认可的观点。例如，胡乃武等经过实证研究发现，从1979-1999年，我国居民的边际消费倾向在以递增的速度下降；②刘长庚等同样采用实证研究的方法得出结论，改革开放以来，我国居民的边际消费倾向以1993年为分界线，经历了一个先稳步上升、后持续下降的过程。③而最近几年来中国居民消费率的不断下降也从一个侧面反映了其c值的下滑趋势。如表1所示，从2004-2007年，虽然中国的GDP和居民消费支出均有较大幅度增加，但居民消费支出占GDP的比例却逐步下降。
在转型期的中国，居民消费率的不断下降以及与之相伴随的国民边际消费倾向的下滑有着深刻的现实原因。首先，在经济快速增长的同时，居民的收入分配差距却没有以同样的速度缩减。城乡间依旧存在巨大的收入差距，占中国居民大多数的农民消费能力没有明显提升，城镇居民的收入差距也呈现出逐渐加大趋势，导致了“富人不想多消费、穷人无力多消费”的局面。其次，位于转型期的中国进行的一系列改革举措(如国企改制、住房商品化以及教育、医疗领域的改革)使得居民的收入预期降低而支出预期增加，对未来收支预期的变化导致了居民消费决策的调整——将当前的消费转化为储蓄。再次，当前中国社会保障体系的不尽完善以及政府在教育、医疗等方面投入的严重不足，使得居民的未来面临着更大的不确定性，从而不得不减少当前消费增加储蓄以备不时之需。此外，固有的节俭和储蓄传统、消费信贷的不发达也是中国居民消费率和边际消费倾向下降的重要原因。
国民边际消费倾向的不断下降趋势为财政刺激政策带来了巨大的风险。在国民边际消费倾向持续低迷的状态下，盲目地扩大财政支出，尤其是扩大政府的生产性投资，不仅无益于消除危机的影响，反而会加剧产能过剩，从而使得政策实施的结果与政府刺激经济的初衷背道而驰。
二、危机对国内各地区影响程度的差异
财政刺激政策遇到的另一个难题是：危机对于各地区经济的影响程度并不相同——这在那些地域广阔、地区经济差异巨大的国家表现尤其明显。“一揽子”的财政支出刺激如果不能顾及各地发展的差异尤其是危机的影响程度差异，其效果只能事倍功半。尤其对于那些外向型特征并不明显、受危机影响较小的地区来说，明显的支出刺激还可能引起意想不到的负面效应，从而使得意在刺激经济复苏的财政政策效果充满了不确定性。
通常而言，经济危机从产生到发展有一个在地区间和行业间的传递过程：它往往不是在所有地区所有领域同时发生，而是首先在一个地区或领域出现，之后再向其他地区或领域蔓延。在地域广阔、地区差异明显的国家，危机的这种传递性导致了这样的结果：在同一时点上，危机对某些地区和产业的影响很深，而对另一些地区和产业的影响却微乎其微。就此次的国际金融危机对中国的影响而言，其在金融领域的影响相对较小，而对那些出口型产业的影响却相当大；同时，危机对于中国的影响也主要是从出口型产业逐渐波及其他产业进而影响整体经济的。
经济危机的这一传递性特征加之中国各地区间产业结构和经济发展水平的巨大差异，使得各地区受危机影响的程度并不均衡：突如其来的危机首先使以出口型产业、外向型经济作为中坚力量的东部地区受到严重冲击，这种冲击随后渐次影响到其他地区和产业。由于地区产业结构的显著差异，尤其是中西部地区经济的外向型特征并不如东部地区那样明显，从目前来看，以贸易出口(尤其是加工贸易)为经济“重头戏”的东部地区遭受危机重创，而中西部地区所受到的影响相对较小。据统计，2008年第四季度，在中国有17个省份的GDP出现增速回落的现象，包括东部地区全部11个省份，中部地区4个省份和西部地区的2个省份。④但是，从长远来看，由于危机的依次传递特征，其对于中西部地区的影响目前并未完全显现。这也正与危机影响危机发展的周期性规律相吻合——在危机对一地影响逐渐减弱的同时，其对于另一地区的影响可能才刚刚开始。这更加剧了危机对大国影响的不均衡性，也大大加剧了政府实施经济刺激政策的困难程度。
危机对各地区影响程度的不同要求政府的财政刺激政策必须“对症下药”、具有较强的针对性，而不能“眉毛胡子一把抓”、“千篇一律”地加大支出刺激力度。财政刺激政策要具有针对性，需要充分考虑以下因素：危机目前对各地产生影响的程度、性质及未来的发展趋势、各地自身的抗危机能力。在中国，由于地域的广袤、地区的众多尤其是其间明显的经济结构差异，危机影响向中西部地区传递的时滞大大延长且呈不规则发展：在东部地区，危机影响最为严重的时刻刚刚度过时，其对中西部地区的影响很可能才刚刚开始或正“波涛汹涌”；在一些地区着力解决出口减少导致的需求减少问题时，另一些地区可能正在为其主导产业摆脱危机再次腾飞殚精竭虑。同时，由于中国东部地区和中西部地区的经济发展并不平衡——东部地区已经处于经济的成熟期，而中西部地区则正处于工业化、城市化进程加快和产业结构升级的经济成长阶段——三类地区对于危机的抵抗能力也有着明显差异。上述种种因素使得财政政策的实施困难重重——毕竟，在中国这样地区差异明显的大国内，对于承担全国稳定职能的中央政府来说，要准确判断各地区的这些因素并实施有针对性的财政政策，实在是一件非常困难的事情。
但是，无论如何，对于那些地区差异巨大的国家来说，财政刺激政策的针对性总是必要的。而忽视各地危机影响发展的周期性规律、忽视各地区经济发展的阶段的“千篇一律”的支出刺激政策只能事倍功半，不仅不能达到预期的效果，反而会为本就脆弱的经济带来负面影响。
三、财政年度平衡的弊端
根据经典的凯恩斯理论，“相机抉择”的财政政策是以财政的周期性平衡为基础的：以经济高涨年份的财政盈余弥补危机时期的财政赤字。但是，由于种种原因，这种“以丰补歉”的周期性平衡却往往很难实现。加之危机影响下经济的衰退使税源急剧减少，以及政府为刺激经济而实施的减税和增支措施——这无疑为政府带来了巨大的财政风险。
财政周期性平衡的难以实现往往基于以下几方面原因：一是政治家为了迎合选民而倾向于多支出、少征税；二是政府财政预算的短视性——对经济的发展和危机的影响估计不足，因而缺乏足够的财力储备；三是危机时期的财政代价过大，使得财政盈余年份的积累往往难以承受。在以上种种因素的作用下，支撑刺激政策的财政周期性平衡便遭到了破坏，财力丰沛年份的积累不足以维持危机时庞大的支出，财政的可持续性受到严重威胁。在这种情况下，政府只有通过举债的途径维持其支出。目前一些国家(如美国)赤字居高不下、债台高筑，其根本原因就在于对于财政周期性平衡原则的背离。
在中国，近些年来经济的高速发展带来了充裕的政府收入，税收收入连创新高。但是，由于政绩工程、GDP驱动等因素的影响，政府(尤其是地方政府)的支出也以同样的(甚至是更高的)速度大幅攀升。如图1、图2所示，从1994年到2007年，虽然中国的财政收入连年增加，但与之相伴随，政府的财政支出也在快速上升；从财政收入和财政支出的增长速度看，两个也是此起彼伏，不相上下。由此可见，中国经济高速增长年份的财政收入大部分都被“年度平衡”体系下的财政支出所消耗。不仅如此，在中国，大量的政府或有负债(典型的如政府担保、财政贷款)更增加了财政的风险。在这种情况下，庞大的经济刺激计划成为政府难以承受之重，使得财政的可持续性受到很大威胁。如果不能及时采取有效措施，财政周期性的破坏必将使得庞大的经济刺激政策成为“背水一战”：一旦经济不能尽快复苏，财政风险的后果会很快显现。
图1 1994-2006年中国的财政收入与财政支出根据历年《中国统计年鉴》相关数据绘制
图2 1994-2007年中国的财政收入增速与财政支出增速根据历年《中国统计年鉴》相关数据绘制
虽然财政周期性平衡的破坏有着诸多解决办法，但是，财政刺激政策导致的财政风险至少给了决策者一个重要提示：在危机导致的财力窘迫状况下，旨在刺激经济而不断加大的财政支出更要用在“刀刃”上，更要提高其使用效率。根据这一原则，“天女散花”式的增加各个地区、各个产业的财政支出或许并不适宜。
四、财政刺激政策的结构调整
由于财政刺激政策遭遇的上述种种难题，旨在刺激经济复苏的财政政策应从单纯地重“加大支出规模”转向“调整支出结构”。当前，为应对席卷全球的金融危机影响，世界各国纷纷行动起来，加大财政支持力度。可以说，旨在刺激经济复苏的财政支持力度已经很大。在这种情况下，调整财政支出刺激政策的结构便成为当务之急和重中之重。就目前的中国而言，财政刺激政策的结构调整应将以下几个方面作为重点：
一是清除产能过剩、促进重点支柱产业的振兴。应尽快停止那些产能过剩产业的财政补贴，减少这些产业的税收优惠，将财政支持的重点转向那些关系国计民生的重点产业。随着危机的蔓延，继一大批中小企业陷入困境之后，中国的一些大型工业企业也开始遭受重创，工业增加值呈现下滑势头。针对这种状况，中国政府及时将财政刺激的重点转向构成其经济支柱的几项重大产业，相继出台了钢铁、汽车、船舶、石化、纺织、轻工业、有色金属、装备制造、电子信息等十大行业的调整和振兴规划。这无疑是及时准确应对危机的明智之举。
二是对促进各地经济复苏的政策进行调整。由于存在巨大的地区差异，中国各地受危机的影响程度呈现出“东强西弱、南强北弱”的格局。⑤这就要求财政刺激政策具有相当的针对性，将支持重点转向那些受危机影响明显、抗危机能力较弱的地区。由于此次危机“从出口到工业”的影响传递时滞，在东部地区出口型企业遭受重创后，目前中部地区的一些工业大省也开始受到影响。因此，从目前来看，加大对这些工业大省的财政支持力度是非常有必要的。
三是致力于改善民生，促进居民消费。包括完善社会保障体系、提升公共服务的质量、减轻居民税负等。
需要说明的是，许多国家的财政刺激政策都是减税与增支并行。无论采取何种措施，针对性原则都是不可或缺的。“千篇一律”的减税措施或许可对重点产业的发展有益，却也有可能助长一些行业的产能过剩；“撒芝麻盐”式的支出虽然有助于受危机影响严重的地区和领域，却也可能对一些地区一些领域的衰退趋势“火上浇油”。因此，面对着现实中的种种难题，无论是减税政策还是增支措施，注重其“结构性”都是非常必要的。
注释：
①数据来源：陈德铭，“关于国内外贸易的几个认识问题”，载于《求是》，2009年4月1日出版。
②胡乃武，张海峰，张琅：我国居民消费倾向的实证分析，载于《宏观经济研究》.2001年第6期。
③刘长庚，吕志华：改革开放以来我国居民边际消费倾向的实证研究，载于《消费经济》2005年第8期。
④中部地区省份为：河南、安徽、山西、黑龙江；西部地区省份为：陕西、青海。数据来源：杨银海，“金融危机对中国各地区经济影响差异的分析”，载于中国社科院博士后流动站网站(http://rsj.cass.cn/bshbgs/)
⑤杨银海，“金融危机对中国各地区经济影响差异的分析”，载于中国社科院博士后流动站网站(http://rsj.cass.cn/bshbgs/)。
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