我国地方党政关系的历史沿革与现实思考，本文主要内容关键词为：历史沿革论文,党政论文,现实论文,关系论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D625文献标识码：A文章编号：1004-1869(2009)01-0100-05
地方党政关系通常是指地方党委与地方政府的关系，它是我国政治体制基本框架的重要组成部分。规范地方党政关系是我国民主政治建设中的一个重要理论问题和实践问题，关系到政治体制改革和行政体制改革，关系到执政党执政能力的提高，也关系到地方经济建设和社会发展。随着国内外形势和执政环境的发展变化，迫切需要认真总结和吸取几十年来处理地方党政关系的经验教训，科学合理地规范和完善地方党政关系，不断改革和完善党的领导方式和执政方式，提高工作效率和执政能力，以巩固共产党的领导地位和执政地位。
一、地方党政关系的历史沿革
从上个世纪30年代在革命根据地建立红色政权起，我们党就开始对地方党政关系进行探索和实践。新中国成立后，地方党政关系在曲折中发展，既积累了宝贵的经验，又付出了巨大的代价，更留下了深刻的教训。回顾我国地方党政关系的历史进程，大体上可以分为五个阶段。
(一)地方党政关系传统模式的生成
新民主主义革命时期，我们党还没有掌握全国政权，革命根据地的政权机构也不健全，党的各级地方组织必须担负起政党、军事、立法、司法及政府等组织的职能，党的一元化领导体制从此萌芽并逐步发展。1942年9月，中共中央颁发的《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》明确规定，“党是无产阶级的先锋队和无产阶级组织的最高形式，它应该领导一切其他组织，如军队、政府与民众团体。根据地领导的统一与一元化，应当表现在每个根据地有一个统一的领导一切的党的委员会(中央局、分局、区党委、地委)，因此，确定中央代表机关(中央局、分局)及各级党委(区党委、地委)为各地区的最高领导机关，统一各地区的党政军民工作的领导。”[1](P125)可见，党的一元化领导，既表现在同级党政军民各组织的相互关系上，又表现在上下级关系上。地方党组织直接决定和处理根据地所在的党政军民等各种事务，地方任何组织必须服从地方党组织的统一领导，下级党组织必须服从上级党组织和党中央的领导。这种体制是民主革命时期的特殊产物，与战争年代党的领导必须集中、统一、灵活和高效的形势相合拍。
(二)地方党政关系传统模式的沿用
从新中国成立到“三大改造”完成，国家政权处于初创阶段，国内外局势尚不稳定，客观上需要党的集中统一领导。因此，地方党政关系不可避免地沿用战争时期形成的一元化领导体制。但这一时期党对地方政府的领导主要是通过政府机关党员负责人及其党组织来实现。1951年11月，党中央在《关于在人民政府内建立党组和组建党委会的决定》中指出：党政之间不是隶属关系，党的领导是通过党的路线、方针、政策及在政权机关的担任公职的党员去发挥作用来实现的。如果把党对国家的领导作用看作是党直接执掌政权，管理国家，实际上就否定了国家政权机关的职权，这是对执政党地位的错误理解。然而，由于实践的复杂性和其他种种原因，党政关系往往在理论和实践上处于矛盾状态。出现了党在按行政区划建立各级党委的基础上，按照前苏联的模式在各级国家政权机关内部建立了党组和党委会，各级地方党组织又建立起若干个与政府部门职能重叠的“对口部”。这样，地方党委部门既要负责党组织工作，又要参与政务工作，以后逐步发展并出现地方党委取代地方政府机构的倾向。此后，党政难分、党政不分的情况慢慢成形。
(三)地方党政关系传统模式的强固
从“三大改造”完成到“文革”结束，是我国地方党政关系传统模式的强固期。以“文革”为界，又可将这一时期分为两个阶段。第一阶段是从1956年“三大改造”完成到1966年“文革”爆发。“三大改造”完成后，社会主义制度在我国已经基本建立，党的工作重心向全面开展社会主义建设转移，新形势要求改变党政不分、以党代政的情况。刘少奇在党的八大政治报告中明确指出：“党应当而且可以在思想上、政治上、方针政策上对于一切工作起领导作用。当然，这不是说，党应当把一切都包办起来，对一切都进行干涉。”[2](P264)邓小平在八大《关于修改党章的报告》中也明确指出：“党是阶级组织的最高形式，指出这一点，在今天党已经在国家工作中居于领导地位的时候，特别重要。这当然不是说，党可以直接去指挥国家机关的工作，或者是把各种纯粹行政性质的问题提到党内来讨论，混淆党的工作和国家机关工作所应有的界限。”[3](P236)但由于“左”倾思想的发展，八大的这些正确主张未能得以贯彻。不久“反右”斗争开始，错误地批判了“党不能直接发号施令”这一过去我党一再重申的正确观点。“大跃进”时曾一度盲目地下放管理权，后来又反对分散主义，重新肯定了“大权独揽，小权分散，党委决定，各方去办”的领导原则，并提出了“书记挂帅”的口号。在这样的指导思想影响下，地方各级党委普遍包办代替行政系统的日常工作，使党政不分，以党代政的模式不断得到强固。
第二阶段是“文革”十年时期，地方党组织普遍受到冲击，陷于瘫痪状态。取而代之的是“文革小组”和“革命委员会”的一元化领导。“革命委员会”实际上是集党、政、军、民领导机关于一体的特殊组织形式，集中了各种社会管理职能。“文革”后期，地方党组织逐步包揽了地方立法、行政、司法等事务，党政不分，以党代政的情况更为严重。党的十大强调，要从“思想上、组织上、制度上进一步加强党的一元化领导”。“在同级各组织的相互关系上，工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的。”[4](P49)1975年四届人大通过的宪法甚至规定：“全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关”，从而使党与国家最高权力机关相互关系出现了异常。
(四)地方党政关系传统模式的突破
从党的十一届三中全会到1989年6月是地方党政关系传统模式的突破期。期间可分为两个阶段：
第一阶段是从1978年12月党的十一届三中全会到1986年6月。党的十一届三中全会实现了我党历史上具有深远意义的伟大转折，随着党和国家工作的全面拨乱反正和改革开放的开始，探索地方党政关系模式的问题也提到议事日程。
十一届三中全会提出：“应当在党的一元化领导下，认真解决党政不分、以党代政、以政代企的现象，实行分级分工分人负责。”1980年8月18日邓小平在《党和国家领导制度的改革》的讲话中明确提出解决党政不分、以党代政和权力过分集中的问题。在邓小平政治体制改革思想指导下，党的十二大提出党的工作和政府的工作必须适当分工，党不是向群众发号施令的权力组织，也不是行政组织和生产组织。党要对各方面的工作和各项生产建设事业进行领导，但是党的领导主要是思想政治和方针政策的领导，是对于干部的选拔、分配、考核和监督，不应当等同于政府和企业的行政工作和生产指挥。这对突破地方党政关系的传统模式具有十分重要的指导意义。
第二个阶段是从1986年6月到1989年6月。1986年6月28日，邓小平在中共中央政治局常委会上的讲话中明确提出：“党管政府怎么管法，也需要总结经验。党政分开，从十一届三中全会以后就提出了这个问题。”[5](P163-164)这表明，经过实践，邓小平已把党政关系的未来选择模式概括为“党政分开”。
1987年10月，中共十三大报告对“党政分开”做了专题阐发，指出政治体制改革的关键首先是党政分开，即党政职能分开，其核心原则主要体现在确立了党应当在宪法和法律的范围内活动，党的领导是政治领导即政治原则、政治方向、重大决策的领导等基本政治准则，并在实践中对党组织和国家政权的职能，以及党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系进行了初步的制度化厘定。为了适应党的领导方式和活动方式的转变，十三大提出必须调整党的组织形式和工作机构。如：在党与行政机关的关系方面，规定各级党委不再设立不在政府任职但又分管政府工作的专职书记、常委，党委办事机构要少而精，与政府机构重叠对口的部门应当撤销，其管理的行政事务应转由政府有关部门管理；在党与国家权力机关的关系方面，提出要杜绝以党的名义发布法律性文件的做法，在县以上地方各级人大设立常委会等，加强和扩大了各级人大的权力；在党与司法机关的关系方面，中央发布了关于坚决保证刑法刑事诉讼法切实实施的指示，明确取消党委审批案件的制度，明令禁止各级党委以权代法、以言代法的做法，保证司法机关独立行使职权等等。然而，这种以党政分开为核心的理想化党政关系之制度探索，在实践中遇到不少困难和阻力，未能达到改革初衷。同时也有少数人借党政分开之名，要求党委少管、不管，乃至放权、交权，以致在一定程度上削弱了地方党组织的领导。
(五)地方党政关系传统模式的转型
1989年6月至今是地方党政关系的重大转型期，以十五大为标志分为两个阶段。
第一个阶段是1989年6月到1997年9月党的十五大。1989年6月国内出现了政治动乱，针对当时复杂的局面，以江泽民为核心的党中央于8月下发了《关于加强党的建设的通知》，澄清了对党的建设的一些模糊认识，开始以执政党执政方式的思维来思考党政关系。江泽民指出：“我们的党是执政的党，党的领导要通过执政来体现。我们必须强化执政意识，提高执政本领。按照我国宪法的规定，各级政权组织，包括人大、政府和司法机关，都必须接受共产党的领导。”“当然，党不是政权本身，不能取代政权机关的职能。”“必须处理好党政职能分开和发挥党的领导作用的关系。”[6](P7)根据这些讲话精神，党采取了组织措施，纠正了前一个时期某些做法，比如恢复国家机关内的党组，确立企业党组织的政治核心地位等。党的十四大党章恢复了十二大党章关于党的领导主要是政治、思想和组织领导的规定。对十三大通过的党章部分条文修正案关于不同类型的基层党组织的职责和作用作了补充规定，关于设立党组的问题，不仅规定了在地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中可以成立党组，而且补充强调了党组讨论和决定本部门的重大问题的任务。这些措施都较好地在地方得到了贯彻落实。与此同时，中央提出政治体制改革要坚定地进行下去，要认真改善党的领导方式和活动方式。
第二阶段是从党的十五大至今。十五大提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，要求从制度和法律上保证党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。党的十六大提出实现党的领导、人们当家作主与依法治国的有机统一，反映了全党对解决党政关系这一重大问题的新的理论觉醒，也促使人们站在新的理论高度重新把握地方党政关系问题。党的十六届四中全会以胡锦涛为总书记的党中央又提出了科学执政、民主执政、依法执政，把党政关系问题放在执政党、国家公共权力和社会这样一个大的系统中重新考量，并在规范地方党政关系方面提出了新的设想，比如：在党政机构设置方面，提出了要完善党委常委会的组织结构，适当扩大交叉任职，切实解决党政领导成员分工重叠问题，减少领导职数，撤并党委和政府职能相同或相近的工作部门等。党的十七大进一步强调：“统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数，严格控制编制。”[7](P32)党政关系深刻转型的新型执政理念，为改革和完善党的领导方式和执政方式指明了方向，为规范地方党政关系提供了崭新的理论依据和实践空间，也呈现了建构基于从个人理性到集体理性转变的政治决策新机制以及基于现代人力资源管理理念的人力资源配置新机制。
二、完善地方党政关系的现实思考
综上所述，我国地方党政关系经由了一个从党政不分、以党代政到党政分开，再到以党领政之深刻转型过程，其背后蕴涵的理论逻辑则是从制度纠错到制度错位再到制度创新的制度变迁过程。然而，基于中国特色的以党领政的制度创新过程，不仅反映新形势下党政关系的深刻转型之趋向，而且还要在实践中接受进一步的检验，尤其要受到来自民主选举、权力制约、集体理性失效之救济等相关约束性条件的挑战。[8]因此，如何适应改革开放的新形势，科学合理地规范和完善地方党政关系，尚需我们在今后的实践中进一步观察和思考，这也是梳理我国地方党政关系历史沿革的意义所在。
(一)实现地方党政关系的法制化是完善地方党政关系的根本前提
地方党政关系法制化就是以法律的形式界定、规范和保障地方党委与政府的关系以及地方党政的各自职责和事务，使党领导政府的途径、方式、程序等都有法可依、有章可循，建立起一套规范地方党政关系的法律体系，将地方党政关系的运作纳入法制化的轨道。
实现地方党政关系法制化，首先要明确地方党政职能分工，科学界定地方党政的职责权限，坚持党领导政府原则，坚持党政职能上合理分工、载体上适当分开的原则和党的活动遵宪原则。对于地方党委来说，坚持党领导政府原则，就是要担负起地区政治、经济、文化与社会事业的全面领导责任。具体说，要把握方向——确保本地方政治、经济、文化和社会事业的发展不偏离中国特色社会主义方向；抓好大事——凡涉及本地全局性、战略性和前瞻性的重大问题，均由党委集体讨论决定；出好思路——党委应从战略高度，全面、科学、准确谋划当地经济社会发展的总体思路；管好干部——党委应按照程序向权力机关、行政机关、司法机关推荐干部，依法管理干部，使优秀干部掌握国家机关行政权力。地方各级政府、人大、政协各司其职。地方政府要通过决策程序把党委的主张、意图、决定转变为政府政令并付诸实施。要加强经济调节——在权限范围内，运用多种手段，包括制订规划和政策指导、信息发布，引导和调控本地经济运行；加强市场监管——依法对市场体系及其行为进行监督和管理，形成统一、开放、竞争、有序的地方市场体系；加强社会管理——通过制定社会政策和地方法规，依法管理和规范社会组织、社会事务，完善公共服务，消解社会矛盾，维护社会公平正义，促进社会和谐稳定。各级地方人大要根据实际情况履行自己的职责。具有立法权的地方人大，应根据经济社会发展的需要，加强地方性法规建设。各级人大及常委会要正确行使重大事项决定权和人事任免权，促进重大决策和人事任免的科学化、民主化、程序化。另外，人大还要加强对“一府两院”执法工作的监督，强化对公共权力运行的制约。地方政协要加强民主监督，制止违反宪法和国家大政方针的行为。特别强调的是地方人大、政协领导职数要以法律形式固定下来。其次，健全地方党政依法执政机制。地方党委和政府只有坚持在宪法和法律的范围内实施执政行为，按照宪法、法律规定的程序、时限、手段行使执政权力，才能确保党政各尽其职，协调一致地开展工作。因此，要按照总揽全局、协调各方的要求，加强相关立法工作。完善地方党委的决策转变为地方法规的程序，使事关区域发展的大政方针、社会管理方面的重大决策、主张和决定，通过立法程序，及时转变为地方国家机关必须遵循的法规与决议。运用法规制度来规范和调节地方党委与人大、政府、政协之间的关系，使党政一切活动都有法可依，有章可循。另外，要逐步建立地方党委、政府决策失误责任的追究制度，促使地方党政依法行政。
概言之，实现地方党政关系法制化就是不仅仅要求各级地方党委和政权机关在宪法和法律许可的范围内开展活动，而且还要求通过法律把各级地方党委和政权机关之间的关系、工作机制以及职能和机构等确立下来，作为地方党委和政权机关日常政治行为的标准和模范，以利于地方党政关系不因领导人的变化或者领导人意志的变化而发生变化，从而影响政治生活的健康发展。
(二)实现地方党政关系规范化是完善地方党政关系的重要体现
完善地方党政关系，一个很重要的方面就是要规范地方党政机构设置，解决机构设置中存在的机构庞大，层次过多，相同职能机构交叉重叠，领导人员组织结构不尽合理，实际工作中相互扯皮、相互推诿、办事效率低下等问题，就是要尽量减少党委与政府各部门之间职能的交叉重叠，明确权责，最大限度地解决部门之间扯皮和领导之间的矛盾，以提高党委、政府的执政效率和合力。
一是完善地方党的委员会、常委会的结构。常委会委员的构成要合理，既要保证党政领导干部的比例，又要适当扩大普通党员特别是能够代表和反映各方面利益的基层党员的比例，以提高党委常委会决策的科学性、民主性。地方党委常委会的职数配备要适当，构成要科学。要扩大交叉任职范围，实施党政交叉任职，既要注意避免混淆地方党组织和政府的职责，更要防止一切权力高度集中于地方党委现象的出现。
二是撤并地方党委、政府职能相同或相近的部门机构，避免地方党委、政府在机构设置上的重复。
三是优化地方人大、政协的领导班子，强化自身功能。一方面，要按照德才兼备和四化方针，优先配强人大、政协领导班子，避免安置性交流干部的模式，减少照顾性安排人员的比例，地方人大、政协领导职数以法律形式固定下来。同时，要积极发挥地方人大、政协党组的积极作用，确保地方党委政治意图输出的合法性。另一方面，地方人大代表和政协委员的构成要兼顾不同的社会阶层，使人大、政协的议案、提案、建议和意见，能够充分反映社会不同群体的利益诉求，从而进一步健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度。
实现地方党政关系规范化，不仅要求规范地方党政机构设置，而且要求地方党政在运行的过程中都必须遵守规范化的要求，而健全地方党政运行评估机制，是促使从事地方党政工作的主体增强党政关系规范化的意识和素质的重要环节。要规范地方党政关系，就要对地方党政工作程序、效率、合法性等作出科学评估，以便及时发现问题、解决问题。要加强社会舆论的评估作用，利用民意调查等手段，适时地、制度化地对党政工作进行评估；要组织专家、学者利用专业知识，相对超脱地评估党政执政行为，促进党政关系规范有序；还要增强决策咨询系统的独立性，让他们排除外界干扰，相对独立地对党政执政行为作出评估，并提出合理化意见和建议。
(三)实现地方党政关系和谐化是完善地方党政关系的主要目标
中共十六届六中全会指出：“构建社会主义和谐社会关键在党，重心在基层。”地方党政关系是否和谐，事关地方党委的执政能力和政府的办事效率，事关社会主义和谐社会的构建。地方党政关系的和谐，并不意味党政之间没有矛盾，而是要用规范化的机制、方式和手段调适、化解矛盾，这就需要健全地方党政运行机制。
一要建立和健全地方党政沟通协调机制。要加强地方党委、人大、政府、政协以及其他人民团体之间的沟通，定期互通信息，及时协调执政行为；要建立报告制度，“一府两院”的工作定期向人大报告，人大、政府、政协的党组贯彻党委意图的情况，应及时向党委报告，便于相互了解、相互配合。另外，特别需要强调的是，要加强党政“一把手”之间的沟通协调，因为党政关系的不顺，往往是由党政“一把手”之间的矛盾引发。建立和健全党政沟通协调机制，尽可能把矛盾解决在萌芽状态，这是完善地方党政关系的有效途径。
二要建立和健全地方党政信息公开机制。要实现地方党政关系和谐，必须建立党政重大信息公开制度，及时公开党政执政行为、过程、结果；公开立法活动、政策制定和实施行政预算、公共开支以及其他有关政治信息；公开党政执政过程中涉及的文件资料、信息情报(特指不涉及保密的)，从而提高党政活动的透明度。公开党政运作信息，关系到党政决策的民主性、科学性，关系到党政之间相互监督制约和相互支持帮助，关系到党政运作的规范合理。[9]
实现地方党政关系和谐化，要求地方党政机关在运行的过程中一定要相互配合，和谐运行，做到组织体系上规范和谐，功能发挥上规范和谐，相得益彰。
概言之，通过以上努力，力图建立一个站在时代前列的新型的科学的地方党政关系，进一步合理配置地方党政权力资源，使地方党组织的战斗力和凝聚力更加强化，更好地体现党的领导核心作用；使政权机关的行政力和执掌力更加强化，更好地提高机关工作的整体活力和效能，互动发展，从而使地方党委、人大、政府、政协及相关职能部门和谐相处，各得其所，各尽其能，充满生机和活力，加速推进社会主义民主政治建设，最终达到坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。