论公立学校教师聘任合同的法律性质，本文主要内容关键词为：性质论文,合同论文,教师论文,学校论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G40—011.8［文献标识码］A［文章编号］1002—4808（2007）04—0001—04
随着教育体制和教师人事制度改革的逐步深入，我国公立学校传统的教师任命制逐步被教师聘任制所取代。《中华人民共和国教师法》第十七条规定，“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任。”由于教师聘任制是一种新的制度，在实施过程中不免会遇到各种各样的问题，包括学校与教师就聘任合同所发生的法律纠纷。因此，如何从法律上保证这种制度的实施，实现学校与教师之间新型关系的转换，维护教师的合法权益，是一个值得重视的问题。其中，教师聘任合同的法律性质则是一个核心问题，本文试就此进行初步探讨。
一 教师与学校的法律关系：分析教师聘任合同法律性质的前提
根据《教师法》的规定，教师聘任合同是教师与学校之间在平等、自愿基础上所签订的工作合同。就一般的理解，自愿和平等原则属于民事契约的特征，因而这种合同应属于民事合同的范畴。但这种观点忽略了一个重要因素，即合同签订双方——学校与教师的法律关系。
（一）学校的法律地位
我国的《民法通则》把法人划分为企业法人、机关法人、事业法人和社团法人四种类型。根据我国传统的法人划分方法和《事业单位登记管理暂行办法》的规定，公立学校属于事业法人的范畴。但作为事业单位法人的学校所享有的法律地位却比较特殊，一方面，学校享有一般民事主体所享有的民事权利并承担民事责任；另一方面，由于《教育法》规定学校享有对学生进行纪律处分、颁发学业和学位证书等特殊权利，又使得其具有类似行政主体的法律地位。
部分学者认为，我国的公立学校等同于西方国家的公务法人。[1] 公务法人在大陆法系国家通常被界定为行政组织的一种，它是负担特定目的的提供专门服务的行政机构。与其他公法人相比较具有一系列自身的特点：依照公法设立，是国家行政主体为了特定目的而设立的服务性机构，享有一定的公权力，与利用者之间存在丰富而又特殊的法律关系等。因此，尽管我国没有将学校定位为行政主体，但学校却具有行政主体的某些特征，即学校是拥有民事主体和行政主体双重身份的法人。
（二）教师的法律地位
从世界范围看，不同国家对教师法律地位的处理有所不同，大致有公务员、雇员、公务员兼雇员三种类型。有些国家将公立学校教师纳入公务员行列，享受公务员待遇。比如，日本的国立、公立学校教师享有国家公务员、地方公务员身份，并专门制定了《教育公务员特别法》。德国、法国的公立学校教师均为公务员，由政府任用，享有公务员规定的各项权利。同时，基于教育者地位，还享有诸如教员会议权、教育自由等特殊权利。在享有权利的同时，也要履行相应的义务。也有一些国家的公立学校教师属公职雇员，比如，德国公立学校的兼职教师以及暂时尚未达到公务员任命条件的一些专职教师即属公职雇员。他们虽不享有听证权、申诉权、行政诉讼权等公务员特有的一些权利，但也不可随便解约。英、美等国公立学校的教师则兼有公务员和雇员双重身份。基于公务员身份，他们享有公务员法律规定的各项权利；基于雇员身份，他们又具有契约中所规定的权利和义务。
政府举办并维持的公立学校是为社会公益而存在的，并且其独立财产的很大一部分来源于国家财政拨款，这其中就包括教师的一部分工资。这些特点使得公立学校与一般的公司或社会团体有较大差别。在这类学校任教的教师的身份也不会与一个外企的雇员完全相同，而是具有国家工作人员的性质。因此，教师与公立学校的关系绝不是纯粹的民事关系，不能完全以自治为基本原则。[2]
（三）教师权利、义务的特殊性
公立学校是由政府举办的提供公共服务的享有某些行政权力的公务法人。这种公共服务主要体现在为受教育者提供的教育服务上，为保证国家教育目的的实现，学校通过法律规定获得了部分国家授予的公权力。但学校本身并不能行使所有的公权力，其中很大一部分要通过学校的教师来代为行使。《教师法》第七条所规定的教师享有进行教育教学活动，开展教育教学改革和实验的权利；指导学生的学习和发展，评定学生的品行和学业成绩的权利；以及负有贯彻国家的教育方针，遵守规章制度，执行学校的教学计划，履行教师聘约，完成教育教学工作任务的义务；对学生进行宪法所确定的基本原则的教育和爱国主义、民族团结的教育，法制教育以及思想品德、文化、科学技术教育，组织、带领学生开展有益的社会活动的义务；不断提高思想政治觉悟和教育教学业务水平的义务等，事实上都是为确保教师能行使这些权力所作的特别规定。由此可以看出，作为履行教育教学职责的教师来讲，其拥有的法定权利和一般公司企业以及部分事业单位的工作人员的权利义务存在较大差异。教师与学校之间不是一个简单的雇佣与被雇佣的民事关系，但也不同于行政主体与其部门工作人员之间的内部行政关系。
二 混合合同：教师聘任合同的法律定性
（一）行政性：教师聘任合同与普通民事合同的比较
教师聘任合同具有民事合同的部分特征，这主要体现在：第一，按《教师法》第十七条规定，教师与学校是本着平等、自愿的原则签订聘任合同的，这符合民法的当事人法律地位平等原则。第二，根据《合同法》第三条到第六条规定，合同当事人的法律地位平等，一方不得将自己的意志强加给另一方；当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预；当事人应当遵循公平原则确定各方的权利和义务；当事人行使权利、履行义务应当遵循诚实信用原则。这些规定都与教师法第十七条的规定相吻合。
但教师聘任合同又具有民事合同所没有的特征：第一，合同所涉及的内容主要基于公共利益而非私利。作为民事合同而言，其调整的主要在于平等主体之间的私人利益。而教师聘任合同一经签订，教师所涉及的工作内容主要在于完成教育教学等公共事务，其所调整的并非完全是私人利益，还涉及到社会公共利益。第二，一般民事合同的签订主要根据民法和合同法的基本原则，法律本身并不对合同的具体条款作任何限制，即对于合同所涉及的内容只要不违反公共秩序和善良风俗，通常双方可以实现意思自治。而由于教师聘任合同涉及到国家教育目的的实现，因而对于其中的部分条款，并不能由学校和教师单方面决定，教育行政机关通常要检查合同条款的合法性。第三，教师聘任合同所涉及的工作岗位并不由学校完全决定。由于我国公立学校是由国家举办的，而且办学经费也主要来源于国家财政拨款，加之国家对于教育的发展要进行宏观调控，因此，学校聘任教师的数量及部分条件要求不是由学校决定的，而是由主管教育行政机关决定的。从实践上看，许多地方学校与教师所签订的聘任合同都必须要加盖教育行政机关的公章，这也是普通民事合同所没有的特征。
（二）专业性：教师聘任合同与劳动合同的比较
有学者认为，教师的聘任合同属于劳动合同的范畴，可以用劳动法来调整。[3] 本文则认为，这种观点有值得商榷的地方。《教师法》第三条规定，教师是履行教育教学职责的专业人员。尽管对于教师专业人员的特殊性并没有明确规定，但第七条和第八条关于教师权利义务的规定在一定程度上体现了教师和其他人员的法律地位的差异。一般的劳动合同主要涉及到劳务关系，通常只与劳资双方有关。而教师聘任合同除了与学校和教师相关之外，还与学生和教育行政机关有关。在教师聘任合同中，教师所付出的不是简单的劳务，还涉及到教师知识、情感、人格等的投入，涉及到教师与学生的情感交流，这些都是一般劳务合同中所没有的。因此，我国《劳动法》在立法时充分考虑了这一特殊性。全国人大法律委员会在《关于〈中华人民共和国劳动法〉（草案）审议结果的报告》中指出：“事业单位（学校、医院、科研机构等）和社会团体的劳动人事制度比较复杂，有些可以实行企业化管理，有些则要依照国家机关的人事制度进行管理，或两者兼而有之，需要进一步研究。教师、医生、科研人员又各有专业特点，许多问题可由专门的法律加以规范和保障其权利。”“本法具体规定的内容主要是企业和职工之间的劳动关系，有些虽然适用事业组织、社会团体，但是在劳动合同、工时和工资、社会保险以及劳动争议处理等基本制度的规定上，对事业组织、社会团体难以适用。调整范围如果包括事业组织、社会团体，在一些重要方面，都要针对他们的特点做出相应的规定，现在还难以做到。”可见，就现行法律规定而言，教师与学校的聘任合同关系并不适用《劳动法》调整。
（三）契约性：教师聘任合同与一般行政合同的比较
同时，有学者认为教师聘任合同属于行政合同，这也是值得商榷的。行政合同是指行政主体为实现行政目的，而与另一方当事人就行政上的权利义务互为意思表示而达成一致的协议。[4] 作为行政合同，其首要特征是行政性，而契约性只是第二特征。[5] 这就意味着，1）行政合同的双方当事人中必有一方是行政主体，这是不可或缺的形式要件。2）行政合同的目的在于公务的实施，即应以执行公共事物增进公共利益为直接目的。它的内容涉及到国家和社会公共事务。3）行政主体在行政合同的履行过程中享有一定的特权。行政主体特权表现为：对行政合同履行的监督指挥、单方面变更或解除权、对不履行或履行的制裁权。
作为教师聘任合同而言，它确实具有行政性特征。这主要表现在签订教师聘任合同的目的主要在于实现社会公益，而且在合同的签订和履行的过程中，教育行政机关有一定的参与性。但与行政合同相比，又有一定的差异性：第一，教师聘任合同是教师与学校签订的，当出现法律纠纷后，作为当事人的双方只能是学校和教师。学校尽管可以归为公务法人，但它并不是一个公法人，不是一个行政主体，不符合行政合同的第一个特征。第二，在合同履行过程中，尽管学校有权制定内部规则，对教师的权利进行限制，当教师履行义务不力时，学校可以依职权对其使用多种制裁和奖惩手段，但其毕竟并不享有行政合同中所存在的行政优益权，不能单方面对教师进行强制。第三，我国设立教师聘任制的目的，并不在于将教师流动问题推向市场，完全通过市场化途径来进行处理。而在于取消事业单位的行政级别，相应地取消事业人员的行政级别或按行政级别确定其待遇的做法，加快教师队伍的专业化进程。
由此可以看出，教师聘任合同同时兼具普通民事合同和行政合同的某些特征，但又不能完全等同于这三类合同，它是集上述三种合同的部分特征于一身的混合合同。
三 教师聘任合同所面临的几个法律问题
在我们将教师聘任合同定位为混合合同的时候，就意味着不能完全照搬民法、合同法、劳动法以及行政程序法中的某些规定，为此，必须明确以下几个法律问题：
（一）自主与强制：教师聘任合同的内容规定
教育作为一种实现公共利益的事业的观点，已被广泛接受。而教师是履行国家教育教学职责的专业人员。国家对年轻一代的教育要求必须通过各级各类学校中教师的教育教学等活动才能得以真正实现。因此，教师的教育教学行为就不能简单地由学校和教师进行协商。同时，法律所规定的教师权利是保证教师履行教育教学义务的必要条件，必须通过法律的强制规定在合同中得到体现。因此，对于教师聘任合同的基本内容应当分为两个部分：自主性契约和强制性契约。在条件具备的情况下，聘任合同应采用要合同式的方式，其中的部分内容由国家强制性规定，另外一部分内容，可以由学校和教师自主协商。
（二）自愿与审核：教师聘任合同的签订方式
由于教师聘任合同涉及到国家公共利益，确保双方的权利和义务都是十分必要的。而从教师聘任合同的签订实践看，教师常常处于弱势地位，教师的选择权只是一种形式上的权利，在多数情况下都受制于学校单方面的规定。为此，教育行政机关应对教师聘任合同采取审核制，已确保从内容到程序各个方面的公平性。这种审核主要包括：学校对聘任岗位条件要求的合法性和合理性；教师招聘程序的合法性和公平性；合同内容、形式等方面的合法性和合理性等。
（三）行政与民事：合同纠纷的处理渠道
由于教师聘任合同兼具民事合同和行政合同的特征，因此，对于合同条款法律纠纷的处理渠道安排就显得很重要。教师聘任合同的内容可以分为两个方面，其一是涉及到国家公权力的部分，由于这部分内容是通过法律强制规定的，因而对于出现的纠纷应通过行政复议和行政诉讼的渠道。而对于涉及双方私利的部分，由于这一部分是通过完全的协商而形成的，应通过行政仲裁和民事诉讼的渠道得以解决。
（四）专门的教师聘任法律规定：解决教师聘任法律问题的必要措施
1993年颁布的《教师法》规定，实施教师聘任制的步骤、办法由国务院教育行政部门规定。但十多年过去了，国家教育行政部门并未有相应的规定出台，这一方面导致了学校在签订合同时无法可依而使得合同呈现出千奇百怪的式样，同时也导致了教师聘任合同中各种法律纠纷的出现。为此，国家应制定专门的诸如《教师聘任办法》等类型的行政法规或行政规章。对于教师聘任的条件、聘任方式、聘任程序、合同内容、法律纠纷的解决渠道等问题进行详细规定。
［收稿日期］2006—09—06
［基金项目］西南大学博士基金资助（05BS09）。