聚焦我国民办幼儿园教师队伍的发展：问题、影响因素及政策建议，本文主要内容关键词为：教师队伍论文,幼儿园论文,因素论文,建议论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
幼儿园教师是幼儿成长过程中的重要他人，幼儿园教师队伍及其素质是教育质量的决定性因素。随着社会力量、民间资本投资举办学前教育热情的不断增高，近年来我国民办幼儿园数量急剧上升，直至2012年已占幼儿园总数的68.7%。随之迅速发展的则是民办幼儿园教师的数量，专任教师人数已达12.9万人，占幼儿园专任教师总数的71.57%。幼儿园教师的质量直接决定了幼儿园教育的成败，占据七成多的民办幼儿园教师的质量更是对我国学前教育事业的可持续发展提出了巨大的挑战。然而由于历史和现实的种种制度原因，民办幼儿园教师身份与待遇保障不明、培训严重不足，直接导致了队伍整体素质不高、流动频繁。为了确保学前教育事业的健康发展，国家和政府应尽快制定与调整完善相关的政策制度以保障民办幼儿园教师队伍建设及其质量的提高。 一、主要问题：数量不足、质量不高、待遇低保障 （一）教师数量特别在落后地区严重不足 师幼比是衡量一个国家或一个地区幼儿园教师数量是否充足的重要指标，意指专任幼儿教师数和在园幼儿数之比。总体上看，全国民办幼儿园教师的数量不足，即使是经济发达城市也存在不足。2013年教育部印发的《幼儿园教职工配备标准（暂行）》规定全日制幼儿园的全园保教人员与幼儿比为1:7～1:9，半日制幼儿园为1:11-1:13。据2011年统计数据计算，我国民办园师幼比为1:20。从地区情况来看，2009年广东省民办园专任教师数8.9万人，在园幼儿数141万人，[1]师幼比为1:17；北京市2012-2013学年度民办园专任幼儿教师数9615人，在园幼儿数10.1万人，[2]师幼比为1:11。调查显示，河南省民办幼儿园师幼比为1:19，其中城市为1:16，县城为1:20，农村为1:22。[3]西北农村地区绝大多数民办幼儿园实行包班制，各班的所有保育、教育工作由一人负责。[4]教师数量不足，一方面会使幼儿园教师工作任务繁重、工作时间长，进而产生工作压力和职业倦怠感；另一方面也迫使幼儿园教师不得不选择以集体化教学为主的教学组织形式，不可避免地产生“小学化”倾向，影响了幼儿园的教育质量。 （二）教师素质总体偏低 1.民办幼儿园教师学历多为职高和职业中专 相关调查表明，总体上民办幼儿园教师学历以职高、职业中专为主，发达地区民办园教师的学历水平优于贫困落后地区。如，对北京市352名民办幼儿园教师进行调查发现，专科以上学历占到了86.1%。[5]但对经济中等的商丘市100位民办幼儿园教师的调查却发现，学历为中专或职高幼师约占68.6%%；[6]江西吉安、抚州、宜春三地400名民办幼儿园教师中，高中以下学历占73.75%。[7]在农村，即使是发达城市，幼儿园教师的学历也偏低。如，对浙东部分地区农村幼儿园的调查发现，具有初中学历或职（普）高学历的农村幼儿园教师80%以上是在农村民办小型幼儿园。[8]见，当前我国民办幼儿园教师学历为职高、职业中专的人数还占一大部分。 2.持有教师资格证书的教师比例很低 从全国范围来看，幼儿教师持有教师资格证书的比例很低。2007年学前师资在持有幼儿园教师资格证书方面，全国比例为43.9%，东部为54.2%，中部43.9%，西部33.7%。民办幼儿园教师拥有教师资格证书的比例更为严峻。对经济中等水平的河南省和江西省部分民办幼儿园教师的调查发现，前者仅15.7%有幼儿园教师资格证，后者71.75%没有教师资格证。持有教师资格证书是幼儿教师具有一定专业理论和专业技能的体现，民办园教师持有证书低一定程度上可以反应民办园教育质量亟待改善，需政府和教育相关部门进一步予以规范。 3.拥有职称的教师人数稀少 总体而言，我国幼儿园教师拥有职称的人数很少，民办园更是稀少。2011年全国未评职称的幼儿园教师人数占幼儿园教师总数的67.57%。广东省、山东省和重庆市等发达地区2010年已评职称的教师比例均不足三成。[9]调查表明，北京市民办园教师只有2.4%进行了职称评定[10]、大连市城区64.5%的民办园教师没有参加过职称评定[11]、河南省仅有12.16%的民办园教师有职称[12]。可见，即使在发达地区的民办园，拥有职称的幼儿教师比例还是很低的。在我国，教师的工资与职称是直接挂钩的，职称越高，意味着获得的劳动报酬越多。由于我国学前教育没有独立的职称评定制度，民办幼儿园教师的职称评定受到严重影响，很大程度上制约了工资待遇的水平，因此直接造成了师资队伍流动频繁、流失严重。 （三）教师基本待遇得不到切实保障 1.工资待遇低 教师所能获得的工资待遇是其生存最基本的经济来源，大量研究已经揭示，教师频繁流失和流动的一个重要原因在于工资待遇低下。总体上看，全国民办园教师的工资待遇普遍低下，经济发达地区也是如此。接受调查的北京市民办园教师44.3%的年收入在1.5万元以下；深圳市民办园教师的月工资只有2000元左右。在经济较落后地区，民办园教师的工资水平更低。江西省九江市县（区）民办园教师的平均月工资一般为600～800元，个别规模大的民办幼儿园仅为1500元；[13]西北地区民办园教师工资在800元以上的仅占2.6%。[14]工资待遇低下是影响民办幼儿园教师队伍稳定的重要因素，许多幼儿园教师因生计问题而被迫离开幼儿园。 2.培训机会少 调查表明，民办园教师的培训普遍被忽视。接受调查的北京市民办园中只有3.5%的教师参加过区县级或市级培训；江西省三地近五年内有44.25%的教师没有接受过任何培训；河南农村民办园仅有46.29%的教师参加过培训；西北农村民办园仅有5.3%的教师能够获得脱产学习的机会。幼儿教师培训直接关系到幼儿教师的专业成长，是提高幼儿教师质量的关键。但是由于民办园教师的培训机会难以得到保障，往往导致其教育信念不强、专业知识和专业能力薄弱、缺乏对专业发展的自我规划等问题。 3.经济落后地区教师的社会保障得不到落实 当前我国大部分民办园教师是与用人单位签订劳动合同的社会雇员。《中华人民共和国社会保险条例》早已规定要为劳动者办理社会保险，发达城市中的民办园教师的社会保障落实还算到位，但是经济落后地区特别是农村民办园教师的社会保障却不尽人意。如调查中的大部分北京市民办园教师享有“四险”，大连市城区民办幼儿园教师缴纳“五险”的情况较好。但是河南省90%以上的民办园教师没有“三金一险”。还有部分地区的农村民办园对聘请来的教师实行包吃包住，每月工资一般为300～400元，且无权享受公办教师享有的社会保障。[15] 二、影响因素：政府“无为管理”与“有为不足” 从世界经验来看，政府在学前教育的发展过程中起着关键性作用，其主要职责主要包括统筹规划、政策制定、法律保障、财政投入、监督管理等方面。审视我国民办幼儿园教师发展存在的诸多问题，政府职责在落实上缺位、不到位现象明显。 （一）政府对民办学前教育发展的重视程度不够 对学前教育价值与重要性的理解和认识是确立一国学前教育事业应有属性的基本前提和基础，而对学前教育事业属性的明确法律规定则是一国学前教育事业积极、稳步发展不可或缺的重要指导原则与基本保障。纵使1995年《中华人民共和国教育法》第十七条明确规定：“国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度。”然而长期以来，各级政府视学前教育为非义务教育，互相推卸责任，致使学前教育的发展被边缘化，成为教育阶段发展的短板。再加上政府长期以来对学前教育的性质地位认识模糊，为了节省发展学前教育的财力，在市场经济体制下曾一度将幼儿园的发展推向市场，使得部分地区出现了学前教育过度市场化的现象。过度市场化使幼儿教育供给者为了节约成本，聘用大量低质、甚至不合格的幼儿教师，给予她们较低的福利待遇，影响她们的工作态度和工作效益，同时也致使民办幼儿园教师面临专业发展困难、职业倦怠高和从业身份模糊等问题。 （二）缺少高位的法律明确民办幼儿园教师的身份与地位 民办幼儿园教师作为教师队伍的一个重要组成部分，本应享受《中华人民共和国教师法》规定的各种权利，但1995年国家教委颁布的《国家教育委员会关于（中华人民共和国教师法）若干问题的实施意见》却将幼儿园教师限定为“各级人民政府举办的幼儿园的教师”。[16]这一规定使得《教师法》关于各级人民政府要求的加强教师业务培训、改善教师工作和生活条件、保障教师合法权益等事项将民办幼儿园教师置之度外。加之我国对幼儿园教师“身份管理”的政策格局的影响，国家根据幼儿园教师“所有制身份”的不同来设定政策覆盖范围，只有公办园教师被纳入国家教师政策的管理范围，而民办园教师则被排除在外，更导致他们虽具备国家法定的教师资格，却无法享受与公办教师同等的工资待遇、福利保障、职称评定、进修培训等权利。[17]民办幼儿园教师的身份和待遇问题被抛给地方各级政府处理，但由于政府职责履行不到位，当前民办幼儿园教师绝大多数没有编制，也不是历史上的民办教师、代课教师，他们的处境岌岌可危。据此可见，民办幼儿园教师和公办幼儿园教师所处的政策环境有着巨大的差别，当前民办幼儿园教师的地位和身份得不到高位法律的明确确认，在各种权益上受到了制约。 （三）政府宏观教育行政管理体制落后 由于长期以来国家和政府对学前教育重要性认识不足，我国在经济体制改革和社会转型过程中未能充分考虑学前教育事业发展的需要，当前学前教育管理体制存在着诸如政府职责定位不清晰、职能转变不到位、各级政府与政府各部门之间职权责划分不尽合理、管理机构和人员设置不健全等问题。[18]这也给民办园的发展带来了严峻的挑战，地方政府对民办园管理不力主要体现在三个方面：第一，管理组织不健全，目前全国没有几个省市有与教育部社会力量办学管理办公室对口的专门管理机构，甚至未配备专职的管理人员。第二，管理体制不顺，政出多门、多头审批、多头管理是民办幼儿园教育长期存在的问题。第三，缺乏整体规划和质量监控机制。[19]国家宏观教育行政管理体制落后，致使一些保障幼儿园教师特别是民办幼儿园教师的规章制度无法得到有效执行，如教师准入制度、教师工资制度、教师职称评定制度等管理缺位或不到位现象普遍存在。由于中央及地方政府长期以来对幼儿园教师准入制度的实施与管理不到位，缺乏具体明确的幼儿园教师资格和考核标准，加上民办园多是自发性办园，一些管理部门常常推卸责任，致使大部分不合格教师混入民办园执教；教育主管部门和各级地方政府没有专门制定民办幼儿园教师的工资标准，导致教师的工资待遇出现各种问题；教师登记注册制度和专门的职称评定制度迟迟未能建立，导致幼儿园教师缺乏独立的职称评定体系，目前没有任何社会机构组织民办幼儿园教师的专业职业技术职称评定工作，大多数民办幼儿园教师无法进入职称评聘系列。 （四）政府财政支持民办幼儿园发展的力度严重不够 从全国范围来看，财政性幼儿教育经费在财政性教育经费所占的比例从2000年到2009年一直维持在1.3%左右，2010年也仅为1.67%。受到“公办优先”发展战略的影响，我国政府过去一直将有限的幼儿教育经费伴随着幼儿园教师的编制投放，沿着现行的政府、事业单位、教育部门预算的渠道拨付。因此，在有限的1.3%教育经费中有70%被用于极少数示范幼儿园，城镇和农村普通公办幼儿园所获得的财政教育经费不足30%，占绝对主体地位的民办幼儿园则长期享受不到政府的经费资助。如此一来，即使近年来政府加大了对学前教育的投入，如果没有理顺投入体制机制，则仍然很难到达政府应该支持的、为城镇一般民众和农民服务的幼儿园和民办幼儿园。由于缺少政府的财政支持，为了及时收回投资成本，民办园管理者只能靠选择压低教职工工资，或聘用资历较低的教师，或不给提供教师培训的机会等方式来维持生存。 三、政策建议：顶层设计民办幼儿园教师队伍发展的政策 （一）制定或完善有关法律法规保障民办幼儿园教师的合法权益 以法律法规或规章的形式来保障和促进民办学前教育发展已成为当今世界的趋势，国外及我国港澳台地区，均以法规的形式保障民办幼儿园教师的合法权益，这也体现了政府重视发展本地区民办学前教育的愿望。我国绝大部分民办幼儿园教师是合同工的身份，政府也制订了一系列关于劳动者社会保障法规，如《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国劳动合同法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》等。但是这些规章制度却没有被很好地落实到民办幼儿园教师身上。 国家可以通过制定《学前教育法》，也可通过完善《民办教育促进法》的配套法律，明确民办学前教育的性质和地位，让民办幼儿园教师具有和公办幼儿园教师同等的权利，规定民办幼儿园教师的身份与地位、权利与义务、工资待遇、医疗与养老等社会保险、聘任与考核要求、职称和培训等，明确相关责任主体不履行法律规定的法定职责应承担的法律责任等。[20]地方上早已有了探索。浙江省2003年将民办园教师纳入条例之中，明确规定民办幼儿园教师在教师职称评定及评优评先中，享有与公办幼儿园教师同等的权利与待遇；绍兴市于2003年4月出台《绍兴市机构编制委员会关于民办学校、民营医院编制和人事管理有关问题的意见》，明确规定民办学校教师员工“在职称评定、评优评先、开展业务活动等，享有本地区同类事业单位同等待遇”；杭州市西湖区规定非公办教师评职、评优和福利待遇与公办教师享有同等待遇。[21]另外，对幼儿教育内部的各种关系和活动也要有细致的规定，如幼儿园教师的聘任制、职称评定、工资与福利、编制与人事关系、幼儿园开办的审批程序与规范、盈利等问题，都需要相关法规的解答。[22]总之，只有将民办幼儿园教师的权利真正纳入到法律范畴中，才能从根本上解决被边缘化的问题。 （二）加强政府对民办幼儿园的投入和管理力度 由于历史遗留的体制问题，我国民办园曾一度被完全投向市场，过度市场化带来的恶果迫使政府不得不重新审视与民办园之间的关系。政府的支持可以在一定程度上帮助民办幼儿园解决“以教养教的市场化运作模式”所带来的如实际班额过大、教职员工配备人数过少、教职员工工资过低、教育经费支出被大幅度压缩等弊端，从而减轻民办幼儿园教师的工作压力，改善其生活境遇。[23] 一般而言，政府的教育责任包括投入和管理。现如今，我国落后的学前教育投入体制与机制远远与民办学前教育的发展态势不匹配。为了转变这一局势，《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（简称“国十条”）指出：“积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展。采取政府购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等方式，引导和支持民办幼儿园提供普惠性服务。民办幼儿园在审批登记、分类定级、评估指导、教师培训、职称评定、资格认定、表彰奖励等方面与公办幼儿园具有同等地位。”在未来财政性学前教育经费逐步提高的同时，需要兼顾对普惠性民办园的支持力度。但对哪类民办幼儿园具有普惠性质，需要政府制定合理的评定标准，其中一个重要方面应将民办园教师的准入制度、待遇制度、继续教育制度等纳入资格审查中。现今的研究和实践探索主要包括了财政资助、结对帮扶、给予奖励等扶持办法，财政资助主要是拨付生均经费或设立专项经费、补助民办园或教师、降低民办园相关税费；结对帮扶主要指通过发挥示范公办园的作用，帮助薄弱民办园发展；给予奖励是指政府对办园规范、并办出一定成效和特色的民办园制定的奖励措施。 另一方面，组织的完善是政府充分实现其职能的前提条件，基于当前我国学前教育管理职位和人员设置不合理、管理力量薄弱的现实困境，应该要求各地根据管理的幅度和难度合理设置学前教育管理机构和配备管理人员，并提出相应的指导标准，以协调各管理部门之间的关系，确保各部门之间分工合作，相互协调，充分发挥整体领导的作用。如厦门市思明区政府首先要求政府主管部门做到谁审批、谁主管、谁负责，从而使责任落实到具体分管的部门与领导；针对民办园的办学行为、安全措施、教师与幼儿管理等，则依据有关民办教育的法律法规，制定了相应的细则要求，与举办者签订安全合同，并要求通过行政部门的检查。[24]政府对民办园的投入和管理需要有机结合，才能保证钱到实处、钱显效率。 （三）落实民办幼儿园教师的工资标准和社会保障制度 不同于公办幼儿园教师享受事业养老保险制度，民办幼儿园教师的社会保障主要取决于工作单位购买的社会保险，也有一些合同制民办园教师的保险由单位和个人共同支付。《劳动法》早已明确，县级以上地方人民政府劳动行政部门依法对用人单位支付劳动合同约定的劳动报酬和执行最低工资标准的情况、用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况进行监督检查。但是由于政府教育行政管理体制的落后，致使这些政策得不到有效执行，大部分民办幼儿园教师待遇惨淡，其工资根本达不到当地劳动部门规定的最低工资标准，有的不规范幼儿园甚至不给教师任何保险。 因此，从政府到民办幼儿园的管理者都应该依法保障民办幼儿园教师的工资、福利待遇及社会保险费，为其提供足够的社会生活需求。一方面，要改善目前关于民办幼儿园教师待遇较为模糊的政策条款，制定民办幼儿园教师最低工资标准指导性文件，可结合出台相关配套改革措施，如“民办幼儿园收费项目”、“国家、幼儿园承办方、家长生均成本分担比例”、“民办幼儿园资本合理回报比例”等，保证民办幼儿园教师的工资待遇及教育教学方面的必要公用经费。另一方面，按照《劳动法》的相关规定，依法监督办园者落实民办幼儿园教师工资待遇政策，确保民办园合理为教职工缴纳保险费，遵守各项教师享有的劳动权利条款，以进一步改善幼儿园教师社会待遇。也有研究建议应建立有利于非公办幼儿园教师流动的劳动人事制度，如试行人事代理制，即由当地的教师人才交流中心管理其人事关系、工资关系、档案、工龄、教龄、职称评定等。[25]唯有落实民办幼儿园教师的工资标准和社会保障制度，满足其最基本的生存要求，才能提高教师专业发展的动力和水平。 （四）提高民办幼儿园教师的专业化水平 具备专业化素质并自觉提高专业化水平可以提高民办园教师的职业声望、地位和待遇，提高教师队伍素质和稳定性。 1.完善幼儿园教师资格准入制度 幼儿园教师资格制度是国家对幼儿园教师实行的一种法定的职业许可制度，规定了幼儿园教师从事幼儿教师职业所应具备的资质和准入条件。严格幼儿园教师入口关，可以防止学历、素质不合格的人员流入幼儿园教师队伍。早在1993年《教师法》就已经以法律的形式明确了幼儿教师的从业标准，规定“取得幼儿园教师资格，应当具备幼儿师范学校毕业及其以上学历；不具备本法规定的教师资格学历的公民，申请获取教师资格，必须通过国家教师资格考试。”随后《教师资格条例》和《（教师资格条例）实施办法》对幼儿园教师资格条件、资格认定、资格证书管理等做出了具体的规定。当前大量不合格教师涌人民办学前教育市场，这无疑严重影响学前教育的质量，因此各级政府和教育行政部门应按照相关的法律制度，加强对民办幼儿园招聘教师资历的监管，做到持证上岗，限制无证人员随意上岗。另外，由于民办幼儿园教师数量庞大，要在短时期内进行大力整顿是不现实的，各地可以结合本地民办幼儿园教师的数量，给没有幼儿园教师资格证又确实热爱幼教职业的在职教师1至3年（农村4到5年）的过渡期，在限期内取得幼儿园教师资格证才能继续上岗。 2.提高在职培训的机会 接受在职培训是《教师法》给予幼儿教师应享有的合法权益，“国十条”也明确规定“民办园在教师培训与公办园具有同等地位”，因此政府和教育行政部门应为民办幼儿园教师提供各种专业进修的机会，应将民办园教师纳入培训范围，在培训经费、组织实施、教师管理上与公办园同等对待。但就当前“幼儿教师国家级培训计划”的执行效果来看，有部分省份的教育行政部门和基层教委在选送学员的制度上把控不当。[26]在教师培训制度上，应做到因地而异、因人而异。一方面，政府和教育行政部门应保证农村民办幼儿园教师能有与县城、城市幼儿园教师接受培训的同等机会；另一方面，针对非学前教育专业毕业及学历不达标的在职民办幼儿园教师，地方政府可以组织专门的培训机构，如教师进修学校、幼儿师范学校及开设学前教育专业的高职高专及本科院校举办培训班，帮助他们学习必要的学前教育知识和技能。民办幼儿园管理者也要主动为教师的成长提供机会，如通过研究性学习、教育技能大赛、外出观摩学习等方式，并给专业水平成长较快的教师以奖励。