大部制改革与权力三分，本文主要内容关键词为：大部论文,权力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、大部制改革：权力结构重组还是组织结构重组 大部制改革如果从2008年算起到2013年已经经历了两届政府，从时间上讲也经历了差不多六年，但始终有一个问题没有真正地搞清楚，这就是大部制改革到底要解决什么问题？在这一问题上有两种不同的看法：第一种看法认为大部制改革是权力结构的重组。大部制改革“从根本上说，是一种权力结构的重组和再造。这种权力结构的重组和再造就在于，它实行的是行政决策权、执行权和监督权的合理划分和相对分离”[1]。这一观点来自于对党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》的解读。《意见》在涉及推进政府机构改革时指出，“按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制”[2]。这一观点背后隐含的意思是大部制的结构为权力的三分提供了条件，通过大部制的改革，最终要形成权力结构的重组和再造。第二种观点认为大部制改革是以职能为基础的组织结构重组，正如时任总理温家宝在《政府工作报告》中提到的，国务院机构改革方案，即大部制改革问题，“主要围绕转变职能，合理配置宏观调控部门职能，调整和完善行业管理机构，加强社会管理和公共服务部门探索实行职能有机统一的大部门体制；针对职责交叉、权责脱节问题，明确界定部门分工和权限，理顺部门职责关系，健全部门间的协调配合机制”。中编办副主任王峰在谈到2013年的机构改革时也指出，“通过这一轮机构的调整要达到一个什么目的呢？就是使我们的机构设置更加合理，使老百姓最关心领域里的机构的调整能够更科学，通过调整使职能的配置更科学，从而达到我们改革的目的”[3]。 从大部制改革的进展来看，改革是朝着第二个方向走的，反映的是以职能为基础的组织结构的重组。 首先，我们没有看到2008年建立起来的一些大部无论在结构上还是在运作流程或运作机制上进行了一些论者所说的决策权、执行权和监督权的划分和相对分离，它更多地表现为在“合并同类职能”之上的组织结构的重组。比如，以人保部为例，人保部的内设机构从原劳动和社会保障部的13个内设机构加上原人事部的内设机构，在2008年建立大部制后增加到了24个，再加上24个部属单位如人事考试中心、劳动科学研究所等，并没有在这些内设机构和部属单位中进行所谓的三权划分或相对分离。正是这种状况，以至于有论者认为，“在党的十七大报告里，对于大部制的具体运行机制提出了一些比较具体的指导性意见，如大部里要实行决策、执行和监督既制约又协调的机制。进而言之，新形成的大部，应该如何整合职能，如何接受社会监督等，都应该创设相应的新运行机制。但是，在过去六年里，人们更多看到的是机构数量和名称上的变化，而很少看到在上述具体运行机制探索上的实际作为。这不能不说是过去六年大部制改革实践的最大遗憾”[4]。 其次，从大部制改革的走向来看，这一改革更多关心的是理顺职能，进而提高管理的效率，或者说是进一步朝第二个方向走。这一点在2013年的食药监的大部制改革中反映得尤为明显。这次改革将原食品安全办、原食品药品监管部门、工商行政管理部门、质量技术监督部门的食品安全监管和药品管理职能进行整合，组建食品药品监督管理机构，对食品药品实行集中统一监管，同时承担本级政府食品安全委员会的具体工作，改革奉行的原则就是“以转变政府职能为核心，以整合监管职能和机构为重点，按照精简、统一、效能原则，减少监管环节、明确部门责任、优化资源配置，对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理，充实加强基层监管力量，进一步提高食品药品监督管理水平，以确保食品药品监管工作上下联动、协同推进，平稳运行、整体提升”[5]。很显然，这一表述与2008年《政府工作报告》中的表述是一致的。 那么，“权力三分”也就是决策权、执行权和监督权的互相制约和互相协调难道就不在大部制改革的考虑范围之内？抑或还没有来得及进行这方面的改革，尽管时间已经过去了六年，以至于出现了前面提到的对大部制改革进展迟缓的批评？它是不是大部制改革接下来要走的一步，即先解决结构问题，再解决运作机制问题？ 这里涉及对“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”的三权的理解问题。我们必须清楚的是，这里的权力三分，不是宪政意义上的立法权、行政权和司法权的分离，它涉及政府内部管理三种权力的分离。政治学理论告诉我们，在现代国家，政府是一个执行机构，政府的权力是一种执行权，执行立法机构的意志。由于立法机构的局限，也由于行政事务的纷繁复杂，这导致了立法机构将一些权力授予了政府，使政府获得了作决定的权力，但这种作决定的权力从本质上讲是一种执行权。因此，在这里，既可以从权力角度去理解三权，也可以从职能角度去理解三权。 第一个角度：从权力配置层面去理解权力的三分。如果从权力配置的角度去理解权力的三分，那么我们可以看到，三种权力的互相制约又互相协调在政府层面的机构设置上体现得很明显，因为这三者的互相制约又互相协调对于保证政府的执行力是必需的。政府组织的架构(横向的部门)本身也可以说是按照这三个权力来设置的。一般来说，从属性上可以把政府机构分成三类：政策性协调性机构、政策性执行性机构和监督性机构，即我们所说的主要履行决策、执行和监督功能的三类机构。以我国中央政府机构的设置而言，比如，以“委”名义出现的机构通常更多地带有决策和协调的功能，比如发改委，主要从事相关政策的制定和协调。而一些以“部”或“局”名义出现的机构则更多地带有执行的功能，尽管部分也带有决策的功能，比如工商总局、税务局等，这些机构既制定政策又执行政策，有一支庞大的执行队伍，不妨把它们列入执行性机构；而像监察部、审计署之类的机构则是典型的专门的监督性机构，对政府的其他部门行使监督的权力。这三类机构的设置在世界上也是比较普遍的。比如在新西兰，毛利人事务部是典型的政策性机构，主要制定与毛利人相关的政策，而社会福利部则既制定政策又执行政策，有一支人数众多的执行队伍。从政府层面来说，这三种不同权力部门的设置是应有之义，而且本身就是分开的(在我国，还有一种以“办”的名义出现的机构，它通常指的是一种不具有独立行政管理职能的机构)。因此，决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调完全可以从这一角度来考虑。 第二个角度：从机构和部门层面去理解权力的三分。就政府的一个组成机构或部门来说，它在其执行职能的运行中，也包含了决策、执行和监督三个方面。在这里，决策、执行和监督最好被理解为三种职能。官僚制内部的自上而下的等级结构决定了部门内的领导者行使决策和对运作进行监督的职能，下级执行决策。但在实际的运行过程中，领导人要么专注于决策，而对执行并不关顾，尤其在传统的只看过程不顾结果的官僚制运作中更是如此(比如，决定运用政府采购的方式购买电脑，但最终采购的电脑既贵又型号过时)；要么集三者于一身，既掌舵，也划桨，既做决定，也执行决定。在韦伯式的官僚制结构中，不存在这三种权力的互相制约和互相协调的问题，有的只是一种职能上的分工，不同的等级履行不同的职能；一种非常明确的上下级命令服从关系。决策、执行和监督在这里要求的是统一，而不是制约，因为这是获得效率的保证。因此，部门内部的决策、执行和监督更多体现的是一种职能的运作。 那么，怎么理解《关于深化行政管理体制改革的意见》指出的“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”呢？它指的是政府层面的三权互相制约和互相协调，还是指的是机构、部门层面(也就是新建的大部)内部的三权互相制约和互相协调呢？正如前面指出的，机构部门层面不存在三权、三权的明显分野以及三权的互相制约和互相协调(确切地讲，这三者只是作为职能而存在)，那么，这种说法又是如何产生的呢？这里，有必要去追寻一下行政部门决策、执行和监督三分的来源。 二、决策、执行与监督三分：掌舵与划桨的分离 决策、执行与监督的三分可以追溯到20世纪80年代英国和新西兰的政府改革，它是政府部门内部职能运作的一次变革，也就是将一个部门运作要履行的这三种职能分开，具体来说，就是建立一个执行机构来专门履行执行职能，把掌舵与划桨分开。改革的起因是如何提升公共服务的质量，提高办事的效率。这就要求寻找一种新的、不同于传统公共服务模式的路径和方法，而原有传统行政体制的缺点在于它是一种建立在韦伯式的官僚制组织基础上的集中的公共服务管理模式。1988年，英国政府的题为《改善政府管理：下一步行动》的报告对这一模式进行了严厉的批评，认为这一模式把太多的精力放到了政策的制定上，而不关注公共服务的提供。报告要求部门内应该建立独立的执行局，让其在部门既定的政策框架和资源配置下承担相应的执行功能，专门从事政策的执行和实施，而不是政策的本身。作为这一报告的产物，当年第一个执行机构也就是车辆检查局就被建立起来。这一模式后来就得到了迅速的发展。到90年代末的时候，执行局已经发展到了139个，在执行局工作的公务员占到了中央政府公务员总数的四分之三[6]。同年，新西兰也颁布了《新西兰国家部门法》，该法将政府部以下的局改成执行机构，原常任局长改名为执行长。 英国和新西兰的执行局有以下共同的特点： 1.执行局的建立意味着在原有的部门内进行了一次功能上的切割，把原先决策、执行和监督集于一体的状况通过重新组织的方式切割成两大块，部负责制定政策并对政策的执行进行监督，执行局负责执行。执行局属准行政机构，履行执行的职能，具有一种半分离和半自治的属性，也就是它不独立于内阁部，仍然接受部的管理、监督和领导，但是，执行局拥有独立的预算，在日常的运行中享有充分的自主权。比如，执行局享有一定的财政自主权和人事自主权。在遵守国家财政部设定的财政支出原则的前提下，执行局可以自由支配其财政资源。人事方面，在绩效薪酬设计和人员聘用上享有自主权。 2.执行局的活动根据局与部签署的合同进行。在英国有一个框架性文件，该文件是一种主管部长和执行局负责人之间签订的协议和工作合同。执行局在部制定的文件和政策下履行职责，合同规定执行局存在的意义和目标，提供服务的具体内容，执行局领导人的职责和权限等。在新西兰，执行局领导人也叫执行长，由国务委员会任命。国务委员会除了确定其报酬外，还负有以下责任：一是检查执行机构的结构，在机构之间进行功能分配；二是检查每一机构执行其功能的效率、有效性和经济性；三是检查执行长的工作绩效，或进行一般检查或特别检查；四是向相关部长报告执行长完成相关职责的方式和程度；五是对机构的培训、职业发展、管理系统提出建议；六是批准各个机构确定的内部任命检查程序；七是制定约束部门人员行为的规范[7]。 3.执行机构负责人通过公开竞争产生，政府内外的人都可以竞争这一职位。该职位强调领导能力，注重引进私人企业的管理者。负责人的职位建立在合同之上，可以续聘和解聘。比如，新西兰的执行长的任命以国务委员会与申请人签订的五年一任期的合同形式出现。工资和其他一些雇用条件在合同中确定，工资通常与私人企业同等职位人员相等。五年任期期满，如在位期间表现优异，可续签合同；如干得不好，就会被免职。 4.在获得任命后，执行局实行首长负责制，也就是执行局的局长对部长负责。负责人就成为执行机构的雇主，他们履行的主要职责包括：执行并履行执行机构的职能和责任；对各自的部长和其他部长提供建议；领导执行机构，有效地、经济地管理执行机构的活动，并且在管理上(如人员的录用、工资待遇、财务管理等)具有充分的自主权。 5.与英国相比，新西兰执行长制更强调将绩效与个人而非与项目或机构联系起来。这样，执行长就对组织表现承担个人责任。执行长通常利用内部管理系统来监督和评估组织内个人的绩效，以保证合同签订的输出结果得以实现。对执行长的绩效评估由国务委员会委员在一个特别的执行长部门委员会帮助下进行。国务委员会委员通常根据绩效协议的要求和其他信息来评估执行长和执行机构的绩效报告，最后形成执行长业绩表现的一个总评价[7]。 执行局模式在后来的运作中得到了官方的肯定。2002年，英国内阁办公室发布了题为《更好的公共服务：21世纪的执行局》的政府工作评论，认为“执行局模式是成功的。自1988年以来，执行局模式已经从整体上大大改善了公共服务的效率和回应性”。至今为止，执行局依然是英国中央政府的主体组织形态，在执行局工作的公务员还占了中央政府公务员群体的50％[6]。同样，在新西兰，执行机构模式也在一如既往地运作。 但是，执行局在后来的运作过程中也产生了一些问题。在英国，自90年代中后期后，执行局的数目在逐渐减少。到2011年，执行局数量下降到80多个[6]。其原因在于： 首先，执行局的改革导致了碎片化状况。以2002年英国组建的环境、食品和农村事务部而言，仅一个部就有执行局21个，如环境、渔业、海洋生物科学中心，英国土豆委员会，环境保护局，本土种植谷物管理局，渔业管理局，肉类和牲畜委员会，杀虫剂安全管理局，酒业标准委员会等。碎片化的状况带来了分散和难以协调。因此，从90年代中后期起，英国在理论上开始提出整体性政府和整体性治理的观点，在实践上，布莱尔政府开始采取“协同性”政府的一些政策措施。而大部制则成了布莱尔以及后来的布朗政府的协同性政府的一种解决破碎化的整合措施。 其次，执行局结构也容易造成部门主义。众所周知，公共服务有时是跨越单个政府部门的，但是执行局负责人的绩效合同事实上是与一个具体的部门联系在一起的，这一绩效合同把作为绩效购买者的部长和绩效提供者的执行局负责人紧密地联系了起来，因而往往导致本位主义的考虑，并产生部门之间协调上的困难。再者，在部长和执行局负责人之间确立的“契约”关系有可能导致部长只关注“契约”的结果，而忽略整个部门的所有活动。从执行局负责人的角度来说，由于“契约”强调可衡量的绩效，因而它鼓励了这些负责人仅仅考虑其部长的利益，考虑可衡量的绩效方面，而忽略对有关公共利益的绩效的考虑。 简而言之，执行局模式展现了市场化和企业化的特点，这与西方的新公共管理改革运动的取向是一致的。传统的公共管理建立在官僚制上。官僚制的一个特点是等级制，权力集中在上层。这一传统的体制使得英国的改革者发现政府很难进行真正的良好管理，“高级公务员未经任何管理训练，也不关心管理。公务人员的精英们只是在当今重大政策问题上为部长们提出建议，他们从来都不屑于染指政策的实施，轻视管理者并视之为‘二流’的公务员”[8]27。在西方的文官体制中，这些高级公务员事实上是政策的执行者，而执行者却不屑于执行，“问题不在于公务员，而在于这种体制。要想政府能进行有效的管理，那么官僚体制和官僚组织非改不可”[8]27。改革，按照奥斯本的话来说，就是将掌舵与划桨分开，因而“各自都可以致力于自己的主要使命”[8]30。这一分开的结果，便是颠覆了官僚制的基本结构。 官僚制的基本结构是由纵向的、以等级形式出现的命令指挥和执行系统和横向的以职能部门形式出现的分工协作系统构成的。以纵向结构而言(见图1)，这一结构的设计旨在获得效率，但在实际的运行中，既可能出现象英国那样上层轻视管理、不屑实施的状况，也可能产生上层在决策的同时包揽实施和执行的状况(比如在中国不分政务和事务两类官员的情况下)，从而使效率下降。
