公共产品法律调整模式分析，本文主要内容关键词为：模式论文,法律论文,产品论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
人类的需要客观上存在相对独立的个人需要和不可分割的公共需要，用以满足人类需 要的产品也就相应地划分为私人产品(private goods)和公共产品(public goods)的两 大部类。满足个体需要的私人产品明确而具体，权属分明。而公共产品因其不可分割、 公共消费的特点，其消费通常具有间接性，似乎人人兼可享用，又似乎不属于任何人。 公共产品一方面由于公共性、整体性特点具有需求稳定，规模量大，政府关心、社会关 注等优势；一方面由于公共产品不会对任何人产生突出的利益，因而出现“凡是属于最 多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物”[1]的集体非理性选择结果，反而易被 人忽视或视为当然，未能引起理论研究与实践探索的应有重视。公共产品是一个较为特 殊的领域，存在着许多以往经济学知识中所不同的利益关系和运行机制，“市场机制是 最好的资源配置机制”这一评价在此颇有局限乃至完全失效，因此，运用与私人产品同 样的分析方法与调整手段来规范与促进公共产品供给的路径是徒劳的，需要对其法律调 整进行专门的思考与分析。
一、公共产品及其供给制度的理论分析
根据萨缪尔森的分析，[2]公共产品是具有非排他性(nonexclusive)和非竞争性(
non-rival)两个因素的产品。(1)非排他性。公共产品的消费是集体进行、共同使用的 ，其使用价值在不同的消费者之间不能分割，无法在技术上有效排他，或技术上可行但 排他的成本过高，因而具有非排他性。非排他性指公共产品一旦被提供，不可能阻止不 付费者对其的消费，这意味着不付费者同支付费用的人一样能够享用公共产品带来的益 处。如国防，一旦被提供，每个公民都可以无一例外地得到安全与尊严的保护，无论是 对国防贡献最大的公民，还是逃避纳税的“免费搭乘者”。(2)非竞争性。非竞争性是 指一个人对公共产品的消费不减少或不影响其他人对这种产品的消费，换言之，公共产 品增加一个人消费的边际社会成本等于零。如公众电视节目，增加一个用户并不会给有 关方面带来任何成本的增加。
但是，按照萨氏的定义，同时绝对具有非排他性与非竞争性的物品在现实生活中少之 又少。然而，正如经济学研究中精致定义的“完全竞争”、“自由市场”等在现实中尽 管难以找到，但对整个经济学分析却意义重大一样，使用公共产品定义，并充分认识其 固有特性，对于经济学的规律性研究并对于法学的制度性跟进探讨具有重大的启发意义 。它提供了相对应的两个极端：私人产品与公共产品的特性描述，使我们在这个范式中 将那些亦公亦私的物品进行比较分析认识，并在准确把握其生产、提供与消费等特性的 基础上，进行恰当地法律调整。而对公共产品的一般化分析有助于从新的视角解决困扰 我国法学界多年的公私交融经济领域法律制度的有效设计等问题。
布坎南在其著名的《俱乐部的经济理论》[3]一文中明确提出，根据萨缪尔森的定义导 出的公共产品是纯公共产品(pure public goods)，而完全由市场来决定的产品是纯私 人产品(pure private goods)，现实世界中大量存在的是介于纯公共产品与纯私人产品 之间的一种产品，称为准公共产品(quasi public goods)。这种现实产品所表现的总体 特征，是纯公共产品特征与纯私人产品特征的一个线型组合。一种产品的公共性更强还 是私人性更强，只是反映在其非竞争性与非排他性的强弱系数大小上。
公共产品包含有形与无形、抽象或具体的各类供社会成员共同消费的那些产品。按这 个更为宽泛的广义理解，可以将公共产品的表现形式大体分为：(1)公共管理类产品。 这主要包括政府及其管理社会公共事务的政策、规章制度及法律法规。(2)服务类公共 产品。这主要是指以服务的形式存在的公共产品，包括福利类公共服务及普通公共服务 。公共服务类产品是纯公共产品与准公共产品的集合体。(3)实物类公共产品。主要表 现为基础设施类、基础工业类及公用物资类产品。此类产品大多都属于准公共产品范畴 。
针对制度层面的抽象的公共产品的法学研究将更多地涉及政治选择与政治过程的变革 ，会冲淡本文的经济法色彩，本文接下来的讨论不打算涉及公共管理类产品，而将笔墨 着于服务类与实物类公共产品。
在过去的两百年间，西方经济学中的经济自由主义思潮和国家干预主义思潮此消彼长 、尖锐对立。但有趣的是，他们在公共产品提供的问题上却又有着本质的相似，一致主 张政府对此应有所作为，尽管他们在对于公共产品范围的界定方面可能争论不休。各国 实践也表明，无论何种国家体制或社会制度，作为国家公共部门典型代表的政府向社会 提供公共产品不仅是其基本职能，而且也是其不可让渡的基本责任。政府利用其固有的 优势，可以节约交易成本，用“看得见的手”弥补市场机制的失效，将那些需要公共协 调和统一规则的公共经济活动(主要指公共产品的生产与提供)由政府承担；同时，政府 也有责任针对不同历史发展过程中因生产力状况的不同而引发的社会公众对一些共同的 或全民的产品的需求，集中社会资源进行供给，以公共产品的供给正义实现经济均衡和 社会和谐。
然而，政府独自承担公共产品供给责任的能力是有限的。现实中，公共财政不足以支 撑公共产品的成本，供需矛盾日益突出，产品质和量的满意度不尽人意，公共预算成本 控制不力等等。70年代以来，随着福利国家危机的出现，一批主张经济自由的经济学家 纷纷开始怀疑政府作为公共产品唯一供给者的合理性，一些国家也开始不断地尝试引入 民间资介入公共产品的供给，一些发达国家在公共产品供应方面出现了一种“私营化” 倾向。在众说纷纭的理论探讨中，美国公共经济学与公共行政学大师埃利诺·奥斯特诺 姆提出的提供者与生产者分解理论，对公共产品供应领域内的改革走向提供了一个很好 的理论框架。该理论认为：在认识公共产品政府提供责任时，需要明确区分公共产品“ 政府提供”与“政府生产”两个概念。政府生产是指公共产品得以成为存在物的物理过 程，政府可通过建立企业或直接投资等方式进行直接生产；而政府提供则指政府通过制 度安排使消费者得到产品的过程，政府通常可以通过授权、资助、监督、预算或政策安 排等方式将公共产品委托给私人企业或者第三部门进行间接的生产。向社会提供高效优 质的公共产品是政府的责任。但是，政府不一定非要亲自承担公共产品的生产功能。区 别各种不同形式不同层次的公共产品，通过成本与效益的比较来确定政府生产、市场生 产或第三部门生产在何种层面、何种程度、何种范围上更有利于优化资源配置，从而确 定政府、市场和第三部门的最佳结合点，设计出最充分有效的供给方式，这才是解决公 共产品供给矛盾的有效手段。
二、公共产品法律调整的特点
公共产品的法律调整是指国家通过法律来调整、规范政府、其他供应参与者以及消费 者(社会成员)在公共产品的生产、提供以及消费过程中所发生的各种经济关系。由于公 共产品固有的特性与现实特征，既涉及市场行为又涉及政府行为，使其法律调整不可避 免地出现多元、混合与复杂的局面，呈现出有别于私人产品法律调整的如下几个方面的 特征：
(一)在调整对象方面
公共产品法律所调整的经济关系是一个复杂的系统，涉及多方多类关系和多种性质的 行为。既有政府与社会成员的提供与消费关系，也有政府与私人、其他社会组织的合作 以及监管关系，还有私人、其他社会组织与社会成员的经营与消费关系等；这些关系在 公共产品提供过程中的不同环节可能会产生分属于宏观调控、市场规制、市场竞争、市 场交易及市场组织以及社会分配或社会保障等各种经济关系。表现行为也具有不同的内 容形式，有的是政府行为，有的是市场行为，还有的是志愿行为，这些多样化的行为在 属性、运行规则等方面各不相同，受不同的法律规制。公共产品失灵既因为市场失灵而 存在，又可能基于政府失灵而产生。因此，法律对公共产品的调整既要体现国家干预市 场经济的功能，又要体现对国家经济权力的必要限制和矫正。
对公共产品进行法律调整的具体适用范围应当根据公共产品领域的客观运行规律以及 其法律调整需求而设计。正如并非所有的经济现象都能够或都有必要由法律来规范一样 ，公共产品的内在特性受技术、社会需求强度、文化因素以及政治选择等多因素的影响 ，其动态发展的规律不仅要求我们要从实际出发来认识、把握公共产品的现实表现与种 类，更重要的是需要国家从本国的实际国情、发展阶段出发，综合考虑国家的经济实力 、技术水平、民生需求、社会福利、分配公平、利益均衡以及经济安全等因素，将那些 全局性而非局部性、整体性而非部分性、常态性而非偶然性、普遍性而非特殊性的公共 产品问题纳入法律调整的框架，明确其调整的价值取向，以及各方主体的权力(权利)义 务、责任，进行相关法律制度设计以规范公共产品生产与提供的决策、实施程序，确保 其质量与安全，保障社会成员作为消费者依法享用公共产品的相关权益。具体到我国的 现阶段实际情况，法律调整的公共产品的范围应当包括能源、交通、通讯、供电、供气 、邮政、互联网、排水、污水、垃圾处理、城市市容、环境保护与优化、水利工程以及 基础教育、基本医疗保健等基础设施及服务、基础工业(产业)及重要的公共资源。
(二)调整目标与价值取向方面
公共产品法律调整的直接目的是解决公共产品失灵以及社会成员在集体享用公共产品 时所产生的消费者与供应者(含提供者与生产者)的权益冲突，通过解决这些现实矛盾来 实现国民经济的发展、国家经济的安全以及社会整体利益的平衡，并最终增进社会公共 利益的最大化。公共产品法律调整的目标选择与价值定位始终是围绕促进社会公共利益 最大化。社会公共利益首先是指一种公众性而非私人性、全民性而非个别性、共享性而 非排他性、公平性而非差别性的利益归属，而这种利益按庞德的说法，是指“包含在文 明社会的社会生活中并基于这种生活地位而提出的各种要求、需要和愿望。”[4]
社会公共利益并非是个体利益的简单相加，是具有扩张倾向的个体利益的有序协调、 均衡和融合的结果，并最终通过个人利益的落实来实现的。公共产品效用的不可分割性 和非排他性，给每一个理性的私人经济主体带来外溢性利益增进的效果，这正是人类需 要公共产品的本来目的。
国家利益通常是特定国家范围占有决策优势的那部分集体组织的利益所在。国家利益 并不等于社会公共利益。尤其是在公共产品领域，国家作为国有资产的所有人，其对国 有资产效益最大化追求与社会全体成员所希翼的公共产品效用最大化的愿望无法天然一 致。但随着社会文明程度的发展，国家利益中包含的社会公共利益成份比重日渐增大。 当国家出面提供或组织提供公共产品时，它实际上是站在社会公共利益的立场上，代表 着社会公共利益，促进和维护社会总体经济利益，在这个意义上，国家利益与社会公共 利益是可以相互沟通和转化的。
然而，我们不能因此而理想地认为国家的经济行为在公共产品领域能够理所当然地体 现社会公共利益。实际的情况是，它经常背离社会公共利益。
法律对公共产品的调整应当立足社会公共利益的整体最大化实现，一方面对政府提供 或组织提供公共产品的经济职能予以明确，一方面对公共产品的公共选择过程和经营行 为予以规范，从授权、控权和维权的角度以社会公共利益作为公共产品法律调整构筑的 法律程序的目标以及调整各方关系所遵循的方向和原则，并努力寻求个体利益、国家利 益与社会公共利益在总体上的平衡与协调，促成公共产品供给最大化以及公共产品正义 的实现。
(三)调整原则方面
公共产品法律调整基于公共产品在供给与消费上的特性，并反映社会公共利益最大化 的价值目标，在以下几个方面的原则上体现出其特别的含义：
1.公平原则
与私人产品提供不同，公共产品的提供不与消费价格机制完全挂钩，从较大范围看， 其资金投入(如税收)与消费不能一一对应，因此，在某种意义上，我们可以是说公共产 品是一种国家提供的普惠性的按需享用的产品(当然这里的按需享用并不必然意味着免 费。)。公共产品法律调整的公平原则应当从以下几个方面的体现：
(1)消费的公正 并非由于市场失灵才产生国家的需要，而是由于市场失灵无法提供公 共产品，社会对公共产品的强烈需求呼唤一个超越市场的组织来出面集中社会资源进行 统一提供才产生了国家的合理性。凭借社会全体成员让渡的权利形成公权的强制性和社 会资源占有的普遍性，国家向社会提供公共产品，并以此合理取得向全体社会成员征税 的权力。因此，公共产品应当供全体社会成员平等公正消费并享用。
(2)正当的差别待遇 自然资源、人口密度、生产、技术水平、区域经济条件、消费需 求在一个国家(或地区)的分布通常都是不均匀的，这必然导致在同一时期各地区及各类 群体对公共产品的需求的千差万别。如我国东部沿海人口稠密、经济相对发达，其对公 共产品的需求就与西部地广人稀、经济落后地区有天壤之别。在资源稀缺的总前提下， 要将公共产品的消费数量、机率绝对平等地按一个国家人口总数均等分别被享用不仅是 不可能的，也是不合理的。
对公共产品的法律调整应当在全面考虑不同地区，不同人群的不同需求的基础上，统 筹平衡各方利益，从增进社会整体效益的宗旨出发实现平等前提下的公平分配。这个公 平分配包含在法律权利义务的配置时对于那些社会上处于弱势地位的人或者经济发展中 处于落后地位的地区进行有条件的差别待遇，以此实现整个社会及国民经济发展的均衡 和协调发展。
(3)竞争公平 公共产品的提供是非竞争的市场。但是，在生产环节，只要产品具有生 产的可分割性，市场机制就有发挥作用的空间。这类竞争与纯私人产品的完全开放竞争 有别，它是国家控制下的有限竞争，是模拟市场竞争。国家建立相关法律制度，通过有 关监管部门对参与生产公共产品的私人企业实行监管，监管的主要内容之一就是市场准 入。公共产品民营化的目标就是要打破政府独家行政垄断所造成的屏蔽。竞争功能的实 现程度主要取决于法律对各竞争主体适用的公平程度。因此，在合理的准入资格与准入 量的前提下，法律要确保竞争主体的法律地位平等，只要符合申请标准，不因其所有制 性质不同、经济实力殊异而适用不同的法律；同时要给予有参与意向的民间资本均等的 竞争机会。
2.合理干预原则
公共产品失灵是国家干预市场机制的经济逻辑起点之一。市场调节自身所具有的不可 克服的盲目性和局限性使得具最优资源配置的作用在公共产品领域受到了限制，无法展 示其在私人产品领域既无可比拟的出色的调节机能，该领域成为自由市场经济鞭长莫及 的“边疆”。而国家这只有形之手在此却大有作为，其干预比之于在私人产品领域的干 预显得更为主动强大。
公共产品领域的国家干预因为市场的失灵而将国家经济职能的运用与发挥推到了主要 位置。由于政府的充分介入，私人和其他社会组织活动的空间十分限。但是，公共产品 作为外部性的一个极端的例子，国家调节在此占主导地位并不意味着改变整个经济领域 市场对资源配置的基础性地位。国家公权只能是以“干预”的性质介入公共产品的供给 。这意味着这种国家干预是一种外生的带有目的性的力量，它必须具备合理性的前提。
合理干预首先要求国家权力谨慎选择作用范围。通常情况下，国家干预只能作用于市 场机制不能发挥其正常功能的范围。由于存在着干预成本或国家能力边界，并非所有市 场失灵的地方国家干预都能够进行成功替代。这要求公共产品的范围确定应当符合形式 和实质的选择正义。即便是属于公共产品范围，只要其生产与提供有着市场参与的空间 ，都应当考虑引入市场机制。其次，国家干预权力必须具备法律正当性，这意味着国家 对公共产品供给的干预权力应源于法律之规定，其行使符合法律规定之程序。
3.经济民主原则
经济民主要求经济决策应当是在充分尊重经济自由基础上的多数决定。公共产品的使 用权不能够单独归属于某一个体，这意味着其供给的数量、质量以及供给方式和分配原 则应当建立包含着社会成员在内的公共选择机制，确保公共产品决策的充分对话与公众 参与，以此避免利益权衡中的顾此失彼，更重要的是防止公共产品供给脱离民生需求的 初衷而成为公共权力拥有者手中预算或规模最大化追求或者形象、政绩累积的工具。
公共产品供给民间参与的理论突破与实践成果，对公共产品法律调整的经济民主原则 有了进一步的诠释。民间资本进入传统上一直由公共部门垄断集中供给的公共产品领域 ，意味着“多元善治”的社会治理格局和政府“治道变革”基本战略的形成。市场主体 不仅可以自主表达参与供给的愿望，在法律允许的范围内作出自由选择，而且可以通过 与政府或其他社会组织协商、合作参与公共产品的供给，形成“公私伙伴关系”。政府 通过与私人签订合同、出租承包、行政指导、政府采购等兼容公、私关系性质的方式与 企业或其他社会组织进行合作。这种伙伴关系突破了传统国家公权对民间资本单向线性 的管理思维，使得在社会公共利益最大化目标下的政府与私人或第三部门等社会组织可 以按照某种模式共生，形成相互促进、相互制约的互动机制，并且实现利益共享。
公共产品法律调整的民主原则要求法律制度的设计既要防止国有经济资产或公共部门 的权力过度集中和对市场支配地位的滥用，尤其是不合理的行政垄断；也要防止国家公 权超越法律规定不适当地限制或剥夺参与供给的企业或组织的自主经营；还要确保公共 产品的受益主体对公共产品相关信息的知情权以及参与到与公众息息相关的有关公共产 品的决策的公共选择机制中来，如铁路票价上涨的公众参与听证、城市规划的市民意见 收集等；此外，公共产品的提供也应当合理分权，实现公共经济权责在中央财政和地方 财政、在国家机构之间的合理配置；最后，还要促成权、责、利、义在各主体之间的结 构均衡。
4.体现以社会效益为基础，并与经济效率相均衡
公共产品法律调整因其对社会公共利益最大化的追求决定了社会效益的评价是公共产 品制度设计的一个主要度量衡。但这并不意味着，法律对公共产品的调整不追求经济效 益。公共产品法律调整的需求源于现实中存在的巨大的供求矛盾，公共财政不能满足或 完全满足日益增长的社会需求。尤其是对于处于“短缺经济”状态下的中国而言，不仅 私人产品的供应尚未满足社会总需求，公共产品的供应更是极其匮乏，与发达社会尤其 是福利国家相比，差距巨大。因此，公共产品法律实施的效果也应当以经济效益是否得 到提高来评价。
经济效益意味着公共产品资源配置的优化与有效及质量与数量的均衡。这要求在公共 产品生产的法律制度设计上，一方面要打破政府独占垄断经营的状况，对那些存在市场 力量参与可能性的产品种类或者某些生产环节，发展多种投资、融资方式、引入民间资 本，提高公共产品供应的效率与质量，满足社会日益增长的需求总量以及多元选择。另 一方面要在政府及其职能部门内部引进市场意识以及企业经营管理理念，形成内部竞争 机制，最大限度地促成政府在公共产品生产与提供上的高效优质。
(四)主体多元，身份多重，调整手段多样化
公共产品的供给主体既有政府，也有私人，还有一些社会组织。在公共产品法律调整 的供求关系、消费关系、合作伙伴关系、监管关系中，政府既是提供主体、生产主体， 也是监管主体；市场组织和其他社会组织既可以参与供给，成为生产主体，甚至供给主 体，也可以是公共产品的受益主体。公民个体既可以是公共产品的消费者，也可以组织 成集体行动形成压力集团，成为公共产品集体消费主体；市场组织、其他社会组织以及 公民都可以通过法定的渠道和方式参与公共产品供给的监督和促进，成为监管主体的组 成部分。因此，身份重叠，关系新颖，角色多重构成公共产品参与主体复杂，多元的色 彩。
因此，法律对公共产品经济的调整手段既有行政的，也有民事的；既有公行为，也有 私行为；既有管理行为，也有合约行为；既有宏观调控，也有直接管制；非权力手段大 量使用，呈现出调整手段与方式上的多样性。
三、实现公共产品效用最大化的法律选择
(一)法律模式选择的分析
公共产品法律调整的复杂性和变化性使得通过法律的手段来规范公共产品的生产、供 给和消费颇有难度。但是，公共产品的公共性以及对社会、经济协调均衡发展的影响， 要求法律绝对不可以从这个国家经济权力最大、最为集中的领域中“缺席”或“失语” 。尤其是对当今的中国而言，私人产品市场的法律规制已具雏型，但是过去由国家高度 集中控制的公共产品领域却在无数次探索、尝试与整治中走不出“一统就死，一死就放 ，一放即乱，一乱又统”的怪圈。可见，该领域的调整的法律需求是十分强劲的。
首先，公共产品供给政策要遵循宪法原则。政府提供公共产品的职能和基本原则应在 立宪层次上有明确规定，否则就会为具有强烈扩张倾向的政府经济权力留下无限干预的 缺口。其次，要确定公共产品的公共选择机制的决策规则，并同时确定各阶层负担税收 的原则。同时，还应确定公共财政收支平衡的规则，有效控制公共开支，以控制政府财 政政策和货币政策的过度扩张。更重要的是，对政府关于公共产品的经济活动和政治过 程加以根本性的宪法约束，以有效防止“普通的立法过程将不能自然地防止政府变成掠 夺行为的工具”(罗利，1988年)，杜绝特殊利益集团使政府公共产品供给变成是利用公 共税收、支出和管制权力去重新安排产权以获得政治收益的活动，也杜绝国家对一些人 征税而施惠于另一些人的掠夺行为，确保公共支出必须面向一般社会福利与公共防务。 这是公共产品法律在体现和捍卫现代社会民主宪政基本价值方面所应担负的正当角色。
政府制定公共产品政策除了要遵循宪法原则外，还应依照相应的实体法。实体法的产 生应当通过立法程序和投票程序从投票人对公共产品的偏好中确立最合适的需求量，并 根据经济规律和现实客观因素选择最合适的供给方式。实体法应当从政府与市场主体两 个角度具体规定可以做什么，不可以做什么。因此，授权和控权应成为公共产品法律调 整中的两个方面。在以法律的形式明确政府提供公共产品责任同时，应当同时设计规范 、制约政府在公共产品领域的经济权力的运用的立法。对其他参与供给的主体以及公共 产品的受益主体也应当按照权利义务一致的原则，合理配置其权益结构，并充分考虑其 权利受损后的救济途径。
然而，实体法对政府权力的赋予和限定不可能具体到排除自由裁量的空间，如果对自 由裁量权的运用不加以程序约束，它极可能成为干预权力滥用的借口。此外，我国的政 府机构拥有较大的行政立法权。公共产品行政往往通过政府及其职能部门自身制定的庞 杂的行政法规、规章和政令来执行，这不仅不能被指望用于制约政府的权力运用，反而 成为政府公共产品管理权力扩张的工具。因此，控权更多地要依靠程序法的制约与规范 作用。程序上的约束主要体现在通过对权力运用规则与决策程序的预先规定来影响经济 决策制立方式，进而限制决策后果。
无论是实质的限权约束还是程序法的控权，其最终的实现还是需要一个外在的权威机 构，以判断立法与行政是否有悖宪法精神，在司法独立的国家由于司法拥有的对立法机 关和行政机关的行为是否违宪作出裁决的权力，法院成为公共产品的国家经济政策的外 约束权威。在新制度经济学家眼中来看，政府在公共产品领域的公共经济政策是一种不 完全契约，在缺少对政府行为强有力的外在约束的情况下，政府主要依靠自我约束机制 即依靠其信誉或可信的承诺来实施，极易产生政府机会主义。因此，外在约束权威的选 择与其超越性的确保十分重要。司法真正独立是一个我们必须面临的选择。
(二)公共产品的立法体制
在公共产品立法体制上，应当采取专门立法与相关立法相结合的体例，以确保公共产 品法律调整的普适性与不同领域的专业性相结合。英国在20世纪90年代的“公民宪争运 动”和“竞争求质量运动”中制定的《公共服务法》(1992年)、美国于1962年制定的《 加速公共工程法》以及日本的《国有财产法》(1948年)等都是针对国家提供公共产品的 进行法律调整的专门立法。同时，这些国家也从不同的产业、行业及相关领域的立法中 特别规定有关这些公共产品的产出原则、公私合作及制度等。如英国的《煤气法》(198 6年)，1989年颁布的《自来水法》；其他如《竞争与服务法》(1992年)、《放松管制与 合同出租法》(1994年)则从竞争关系与政府经济管制角度对新制度背景下的公共产品供 给的相关制度进行法律规范。美国的《地区再开发法》(1961年)、《农村发展法》(197 2年)等对运用财政投资手段促进地区公共产品的建设提供了法律依据，较好地增进和引 导了地区经济均衡发展和产业结构的优化。
(三)调整公共产品的法律部门比较分析
公共产品的生产、提供与消费的法律调整涉及众多的法律部门，民商法、行政法、经 济法等从不同的角度、不同的方面和不同的层次发挥着不同的作用。就总体而言，公共 产品法律关系介于公、私两大法域之间，其法律调整的内容和调整特点决定了对公共产 品进行法律调整的经济法属性。
民商法调整的是平等主体之间的经济关系，是市场经济最基础的法律制度。公共产品 法律制度要有效发挥作用，必须充分尊重市场机制资源配置的基础性作用以及民商法的 调整作用。法律对于政府提供公共产品的经济权力的设置与授与应当是有限度的，应当 以不伤害市场机制为前提；当政府以私法主体身份采用与市场主体发生平等经济关系的 方式直接介入公共产品的生产经济活动，其间大量的社会关系要民商法发挥其微观经济 调节功能。
但是，我们应当看到，民商法在公共产品领域的作用是非常有限的。首先，民商法是 市场经济之法，是市场经济的基础法和常态法。而公共产品恰恰正是市场机制自身无法 顺利、正常提供的产品，是市场机制失效或者不能完全发挥作用的典型表现，是需要外 部权力介入弥补市场缺陷的领域，政府经济权力的干预、调节在公共产品的供给中起着 主要资源配置作用，其间所产生的法律关系已远远超出市场经济常态法和基础法所能包 容的范围，与民商法赖以生存的独立、平等、利润最大化追求者的市场主体、个体利益 与市场整体利益的正比关系(即市场个体利益的增加即意味着市场整体利益的必然增加) 以及市场全能定位等基本假设发生根本冲突，用民商法的途径进行调整或者无法实现或 者交易成本过高。从某种意义来说，公共产品的法律调整正是对民商法中因过于强调个 人本位和个体利益而造成的社会公共利益的受损或缺失的部分进行的制度性弥补。其次 ，民商法在实现公共产品法律调整所追求的社会公共利益最大化价值追求上的作用是远 远不够的。民商法的现代化虽然可以从限制意思自治、限制所有权的绝对保护、方面部 分实现社会公共利益。但“基于其法律责任上的补偿性和事后救济性与诉讼程序止的“ 不告不理”的意思自治性，民商法朝社会本位所做出的一切努力最终也只能保证个体追 求自身利益最大化时不得损害他人利益。它向社会本位的迈进有一定限度。”[5]
第三，民商法主要是从微观经济的角度来实现市场交易公平的，体现的是一种形式平 等。这种公平观对于公共产品领域内存在的权力经济、税赋不公、公共支出失衡、分配 不公、行政垄断、无选择消费以及非普遍服务等影响公平的因素的解决效果是微平其微 的，甚至是无能为力的。第四，民商法所崇尚的“契约之治”的神话在在生产与供给涉 及的受益主体为多数人的公共产品领域受到挑战，其旨在确保契约自由的制度目标决定 了其在节约交易费用方面的先天不足。而且，通过民事救济所实现的个案正义对于制裁 和威慑市场机会主义和政府机会主义来说成本非常之高，不可能产生规模经济效应。
行政法与公共产品的法律调整关系密切。这主要与行政法的现代化进程有关。随着国 家职能回应社会公共活动日益活跃之需而日渐丰富，古代“管理行政”或近代“控权行 政”的法部门观念逐渐过渡到了兼具“授权”与“限权”特征的“平衡论”。社会对公 共产品的需求与市场机制的失灵需要国家干预公共产品的供给，其直接生产和组织生产 公共产品的经济权力和职能又因其扩张性需要法律的规范。这些社会关系的产生与存在 都需要行政法从授权与控权的角度加以调整。可以说，公共产品的存在与发展大大丰富 了现代行政法关于经济行政法治的内容，并且在一定程度上部分修正了行政法的国家本 位观。而且，随着以公共权力为核心的传统行政走向以公共服务为核心的现代行政，政 府义务的积极化、行政规则服务化和行政手段的间接化在公共产品领域有着比其他经济 领域更显著的表现，行政法对于公共产品的关注更是上升到了前所未有的高度。
现代行政法主要是从国家提供公共产品的经济权能的授与、行使程序和方式以及当其 不当行使时如何救济的角度来发挥其规范政府管理公共产品行政关系以及监督该行政关 系的作用。其调整的重点在于对公共产品行政管理中的行政程序正义的关注，追求的是 国家行政权力运用的规范和效率，其目标在于建立一种行政机关与相对人在权利(力)义 务关系上的井然有序和动态平衡。由于行政法主要是通过设计权利(力)义务的程序规则 对公共产品社会关系和相关行为进行调整，它在规范政府公共产品经济行为方面意义深 远。政府提供公共产品责任在相当程度上都是依靠政府公共经济行政权的实施来落实的 。
然而，行政法的现代化并不必然意味着行政法的社会化，行政法对公共产品的调整归 根到底仍然是一种以国家主义为本位的行政管理法律关系。其对国家权益的关注和与政 治权力的紧密结合及其追求行政程序与行政效率的价值取向与公共产品法律调整应当关 注的社会公共利益最大化以及实现社会公共产品总量增加、促进经济结构均衡以及增进 社会经济总体效益的目的存在着冲突；行政管理关系无法深入到公共产品经济运行中去 ，行政管理权力的稳定性和手段运用的法定性使其在回应公共产品特性变动方面显得灵 活不足，手段单一；行政法的行政管理方与行政相对人的主体结构设计，无法将公共产 品供给体制中参与到供给关系中的市场主体与社会中间层主体等包含进来，而且因参与 主体多元、身份新型而形成公私合作伙伴关系以及社会对公共产品经济的调节关系等社 会关系也超出了行政法以命令与服从为主要特征的社会关系调整范围。
公共产品法是国家为了克服市场失灵而制定的调整公共产品在生产、提供以及消费过 程中形成的经济关系的法律规范的总称。它始终贯穿着国家介入公共经济活动的干预特 征，体现出强烈的经济法特征。从其供给过程涉及的部门法看，主要包括计划法、财政 法、税法、预算法、产业政策法、国债法、国家投资法、金融法、国有资产法、招投标 法、公用事业管制法、政府采购法、竞争法、价格法、产品质量法、消费者权益保护法 、社会保障法以及社会分配法等，大都属于经济法的法部门范畴；而且从前面已论述的 关于公共产品的调整对象、价值目标、调整原则、主体以及调整手段来看，与经济法体 系中的其他法律的特征基本一致。经济法作为以社会公共利益为价值追求的国家干预经 济的基本法律形式，以维持整体平衡和自由公正的社会经济秩序为己任，以强调结果公 平并动态主动促成公平实现，着眼于社会整体经济效益增进，通过实现社会整体效益最 大化来实现对个体利益的一般保护。其立足的社会本位观与社会公益的法益结构与公共 产品法律调整所追求的社会公共利益最大化价值目标形成了实质性对接。经济法内蕴的 经济自治因素决定其权力(权利)结构的经济民主色彩以及对市场经济国家干预为主、社 会调节为辅的双重调节机制，与公共产品供给的民间参与以及新型独立监管机构产生所 要求权力资源分化以及多中心秩序十分吻合。经济法的主体结构是一个开放的、包容性 较强的融政府、市场和社会三方各类组织与个体于内的集合体，其间的多个主体既是经 济权利主体，也是经济义务主体，体现着责权利效相统一的原则，而且各主体之间的身 份关系超越了民商法的抽象固定和行政法的管理与被管理的分野对立，可以有一定的转 换和流动，尤其是政府角色，既可以是宏观调控者，也可以是市场秩序监管者，还可以 是经济活动的直接参与者，这可以满足公共产品法律调整内在的主体多元、身份多重的 需求。经济法调整手段的多样性与效率性，能够有效克服行政法调整的缺陷，通过综合 运用计划手段、货币手段、财政手段等经济杠杆和经济措施以及许可、确认、禁止、指 导、协商等公权介入方法以及投资、采购、国债等私权介入方法，来改善公共产品供给 效率。此外，由于公共产品法律责任、救济途径和争端解决机制的安排具有综合性、混 合性和多样性特点，而且由于公共产品的社会公益性和集体消费特点，一般民事诉讼和 行政诉讼无法有效满足其内在的复合性要求，其公益保护功能也非常有限，因此，公共 产品侵权救济以及争议处理，尤其在多重法律关系竞合的情况下，应当更多地考虑经济 公益诉讼或其他新型诉讼的运用。此外，公共产品救济途径与争议处理模式选择上，还 涉及一个救济费用或解决费用，即交易费用的问题，以及公共产品侵权在非一对一的普 遍外在性问题时产生的搭便车问题。因此，替代性争议解决途径(alternative dispute resolution,ADR)及集体诉讼程序(class-action suits)等成为一些国家解决公共产品 问题的一种救济或争议解决方式。这些救济和争端解决的法律制度都可以在体现公、私 交融的第三法域性质的经济法包容力极强的制度设计中找到回应。
可见，与其他法相比，从经济法的途径对公共产品进行法律调整更具基本理念与方法 论的优势。不仅如此，由于公共产品是国家干预自由市场经济的逻辑起点之一，公共产 品领域的社会、经济关系及其法律调整最为集中与典型地描述和体现了经济法所倡导的 以“政府干预”与“干预政府”来追求社会整体经济效益最大化的基本理念，以及经济 法独特的调整原则、手段和方法。公共产品领域是经济法发挥效用最为淋漓尽致的一个 疆域，也是解读经济法独特法律价值和功能的一个最有效的途径。