转型期防治腐败的综合战略与制度设计，本文主要内容关键词为：转型期论文,腐败论文,战略论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
腐败已经成为中国最大的经济损失、社会污染和政治挑战。当前，我国正处于建国以来腐 败最为猖獗的时期。腐败造成了巨额经济损失，据我们初步估计，在90年代后半期，腐败所 造成的经济损失和消费者福利损失平均每年在9875亿～12570亿元之间，占全国GDP总量比重 在13.2%～16.8%之间（注：胡鞍钢(2000)：《腐败：中国最大的社会污染》，胡鞍钢主编，2001：60。
）；腐败形成了最大的社会污染，具有很强的外部性，影响了社会稳定 ；同时，腐败也构成了对中国共产党及其政府合法性的严重挑战，引起党和国家领导人与全 国人民的极大关注和忧虑。近年来，中央加大了防治腐败的力度，并且注意了加强制度建设 ，从源头治理腐败，对腐败蔓延的势头进行了有效的遏制，取得了一定的成效。
腐败现象的产生与泛滥往往与社会转型有关，由于一系列的社会变化，以往正常的社会政 治制度与秩序受到冲击与破坏，不仅使原来隐蔽的腐败现象显现出来，而且迅速地传播与蔓 延。柏特里克认为，在市场转型国家，集权控制的消除，地方化（分权化），私有化和经济的 对外开放在短期内极大地提高了腐败的可能性。
由于中国经济采取了渐进主义方式，转轨必然经历双轨阶段，这一阶段制度安排是政府官 员同时是规则的制定者、执行者、仲裁者和参与者。游戏规则特征是不公正、不稳定、不透 明。一方面使得各类寻租活动、地下经济活动异常活跃，公开或隐蔽地贿赂官员、腐蚀干部 、进行大规模的“权钱交易”；另一方面政府改革相对滞后，特别是地方政府的权力过大， 随意性过大，使得创租、寻租、分享各类租金的机会日益增多，腐败异常活跃，因而中国加 入WTO面临的最大挑战是对政府的挑战，中国最迫切的改革恰恰是政府自身的改革。
对于能否战胜腐败，目前有几种观点：有宿命论（悲观论，认为反腐败不太可能成功），有 速胜论（在短期内消除腐败）和乐观论（事在人为，主动改革，彻底改革），也有持久战论（长 期作战，持之以恒）。我们认为，腐败是可以战胜的，但有一个前提，就是要实行综合的反 腐败战略（注：韦托·坦茨认为，“反腐败中的最大错误就是过度依赖某单一方面的行动战略，例如， 过度增加公务员的工资，或者过度增加惩罚力度，或者只是建立一个反腐败机构以期望能够 很快获得成效”。引自韦托·坦茨(1999)：《世界范围内的腐败：原因、后果、范围和医治 对策》，胡鞍钢主编，2001：218～219。
）。这是因为腐败现象多种多样，产生腐败的原因极其复杂，涉及的利益集团盘根 错节。但是目前我国各类解决腐败问题的措施缺乏相互协调，而且其作用有时相互抵消，各 类机构之间相互推委或者职能重叠、争执不下，资源得到了极大的浪费。同时也存在许多“ 制度真空”和“管理真空”，给腐败分子留下可乘之机。因此，必须精心设计综合治理的改 革框架和制度框架，实行一体化的防治战略，将预防腐败与制度建设、依法治国紧密结合起 来，与从严治党紧密结合起来。本文基于寻租理论、成本—收益分析、委托—代理理论等经 济学分析，提出了防治腐败的10个基本方面制度设计及重大措施。这些政策之间相互联系， 相互补充，构成了一个我国转型期防治腐败的综合战略框架。
1998年以来是我国反腐败措施出台最多，力度最大的时期（注：据我们统计，从1998年以来，从制度建设入手，中央已经出台了20多项防治腐败的重大 举措。
），而且大多数措施都是从制度 建设着手，这标志着我国的反腐败工作从“治标”到“标本兼治”，再到“以治本为主”的 思路转变。
一、进一步认识腐败的严重危害做出反腐败的政治承诺
我们认为，领导人应该做出清晰、明确的反腐败政治承诺（注：“从根本上来说，领导人的承诺是成功的反腐败战略的关键。那些实施有效的反腐败改 革和履行减少贿赂发生率承诺的领导人有博茨瓦纳总统马斯里、坦桑尼亚总统马卡帕、乌干 达总统穆塞维尼。在非洲领导人中，这三个人是以在各自政府中推行反腐败运动而著称的。 ”Petter Langseth,Rick Stapenhurst,and Jeremy Pope,“National Integrity Systems ”,Rick Stapenhurst,Sahr J.Kpundeh edited,1999:131.
），制定反腐败的政治目标。国 际经验表明，国家承诺非常重要，因为这样就给了全社会一个明确的信号，坚定了全国人民 反对腐败的信心和决心，鼓励公民大胆地与腐败行为作斗争，同时对腐败分子产生强大的威 慑作用。
反腐败在党和国家各项工作中所处的地位也是关系到反腐败能否取得成功的关键因素。我 们在调研中发现，尽管腐败已经成为一个社会焦点问题，但仍然有一些地方并没有将反腐败 放在一个“关系到党的生死存亡”的高度；在实际工作中，反腐败在各项工作中所处的位置 也低于它应该所处的位置（见表1）。这反映了虽然中央已经充分意识到了腐败的严重危害性 ，但是一些地方还没有对这个问题给以足够的重视。1997年江泽民总书记在十五大报告中提 出，“反对腐败是关系党和国家生死存亡的严重政治斗争”（注：江泽民(1997)，陈云最早提出了这一点，邓小平也多次对此进行了论述。
），事实表明，地方干部对此认 识不够。
10年前邓小平同志谈到苏东巨变，特别指出中国是否出乱子，关键在共产党内部的问题。 中国某些地方出乱子的一个重要原因是腐败现象滋生，使一部分群众对党和政府丧失了信心 。根据中央党校对140位地厅级干部调研，腐败是1999年影响中国社会形势发展第一位严重 问题，所占比例为24.3%，2000年为24.2%，成为头号问题。2001年3月，我们对云南省121位 地、县级干部的调研显示，地方干部已经普遍认识到了腐败造成“亡党亡国”的危险性（见 表2）。国家计委宏观经济研究院的研究结果也表明，1998～2000年，腐败一直是城镇居民认 为影响社会稳定的最重要因素之一（见表3）。因此，我们必须坚定不移地将反腐败斗争坚持 下去。
二、分析防治腐败的重点部门和关键领域，确定优先治理对象
确定防治腐败的重点部门和关键领域是反腐败应该优先考虑的问题。防治腐败是有成本的 ，必须要讲效率。当腐败猖獗的时候，要想有效地打击腐败，必须首先深入研究腐败的各种 类型（注：Susan Rose-Ackerman认为，一个对反腐败问题持严肃态度的国家，应当深入细致地研究 腐败的各种类型，从而明确腐败在哪些领域内的危害最大，以及官方在哪些环节上能够最有 效地打击腐败。Susan Rose-Ackerman,1999:302。
），从而明确在哪些领域腐败最严重，危害最大，影响最恶劣，在哪些环节上最能有效 地防止腐败，哪些措施最能严厉地打击腐败，为防治腐败做好知识准备和理论指导。
确定防治腐败的重点部门和关键领域主要需要考虑3个方面的因素：一是哪些领域腐败的政 治危害最大；二是哪些领域的腐败造成的经济损失最大；三是哪些领域最易滋生腐败。
表1 反腐败在当前工作中的位置
首要任务第二号任务较重要任务不重要任务
应该
30.2%22.4% 47.4% 0.0%
实际8.6%16.4% 66.4% 8.6%
资料来源：胡鞍钢，过勇，2001。
表2 腐败盛行所造成的最坏后果
亡党亡国社会不稳定政府机构能力下降经济损失国际竞争力下降
66.3%13.8%9.5%9.5
%0.9%
资料来源：胡鞍钢，过勇，2001。
表3 城镇居民对影响社会稳定因素的重要性排序
19981999
2000
第1位 腐败现象产生官员腐败 失业下岗增加
第2位 收入差距过大失业下岗增加 腐败严重
第3位 下岗人数增加收入差距拉大 贫富悬殊
第4位 农民负担过重社会治安恶化 社会风气败坏
第5位党的基层组织软弱无力党的基层组织软弱无力制假售假
资料来源：国家计委宏观经济研究院(2001)。
国外研究表明，腐败常常来源于政府对经济过度干预。税收、海关等是腐败最易滋生的领 域（见表4）。我们的调研结果也发现，在我国，垄断行业、海关、税收系统等领域的腐败最 严重（见表5），不但造成了巨大的经济损失，还破坏了国家和政府的信用。
结合上面两项研究结果，我们认为，腐败易发、多发的领域主要是那些公共权力过大，官 员的任意处置权过大的领域，特别是那些涉及到权、钱、人的环节，腐败最为严重（注：“从近几年揭露的重大腐败问题看，违法犯罪分子之所以能够得逞，一个重要原因是在 权、钱、人的管理制度上存在一些漏洞”，尉健行，2000，《加大治本力度，狠抓工作落实 ，取得反腐败工作的新成效——尉健行同志在纪律委员会第五次全体会议上的工作报告》， 《党风与党纪》2001年1期（总第511期）。
）。综合 考虑3个方面因素，我们认为防治腐败的优先次序如下：
首先，优先防止和严厉打击惩治反贪、纪检、检察、监察、法院、审计、司法、海关、公 安、武警和军队系统的腐败，它们是国家专政机构，一方面国家要保证它们“吃皇粮”，另 一方面国家要求它们必须执法公正，保证廉洁，这是中国反腐败的前提条件。
其次，重点防止和坚决打击重大公共投资、公共财政支出、工商、税务、金融、保险、证 券、土地批租、政府采购、房地产等领域的各类腐败，因为这些领域腐败金额巨大，腐败行 为猖獗，防止和打击这些领域的腐败才能保证公共利益和国家利益，减少腐败的经济损失。
表4 1998年格鲁吉亚腐败案件中各领域的比例 单位：%
行业 税收和财务检查 海关 供水供电 消防和卫生检查 交警 其他
比例 33.4 18.018.0
8.6 6.9
15.1
表5 地方干部和企业家看待我国各领域腐败程度
排序 地方干部
企业家
行业腐败程度行业
腐败程度
1 垄断行业 4.30 垄断行业 4.42
2 海关 4.01 海关 4.30
3 税收系统 3.22 税收系统 4.05
4 司法系统 2.78 建筑业4.02
5 建筑业2.71 司法系统 4.00
6 人事部门 2.68 各级主要领导干部 3.97
7 财政系统 2.58 交通管理部门 3.73
8 各级主要领导干部 2.16 人事部门 3.68
9 交通管理部门 2.16 财政系统 3.66
10 银行证券 1.97 工商部门 3.64
11 工商部门 1.92 银行证券 3.61
12 纪检部门 0.53 纪检部门 2.91
注：5为最严重，0为最不严重。
资料来源：胡鞍钢，过勇，2001。
第三，坚决惩治与人民切身利益息息相关的各类垄断行业的腐败，如交通、铁道、民航、 电力、电信、卫生、教育等行政垄断行业部门的腐败，以及各类“乱收费”、“乱集资”、 “乱摊派”、挪用扶贫救灾款等违法违纪行为，因为这些行业腐败直接损害广大消费者和利 益相关者的切身利益，为人民所深恶痛绝，也是广大人民对党和政府抱怨和不满的直接原因 。
三、推行经济改革和市场开放，打破行业垄断
中国改革的第一阶段是易轨阶段，就是打破旧体制，使旧体制失效，推行“寻租性改革” 和“政策性改革”，创造新的利益主体。这些新的利益主体又逐渐变为既得利益集团，他们 保留了部分旧体制，并利用这些旧体制寻租，表现为“寻租经济”、“审批经济”和“条条 专政”，这是第一阶段改革的后遗症。
所谓寻租性腐败是指为获取纯粹转移所花费的稀缺资源跟垄断、管制关税和其他相关制度 及实践带来的传统净损失（注：Krueger,Anne O.,1974，“The Political Economy of the Rent-Seeking Society”， Am erican Economic Review,No.64，pp.291～303.斯蒂格利茨认为，寻租指的是“通过寻求或 维持在该行业内的垄断地位来寻求或维持业已存在的租金的活动”。见斯蒂格利茨，2000年 ，《经济学》（第二版），中国人民大学出版社，第363页。并不是所有的寻租活动都是腐败 ，只有那些利用公共权力进行寻租的行为才归于腐败。
）。这包括两部分：一是从消费者转移给垄断生产者的四边形(□P[,m]P[,c]CB)，垄断价格(P[,m])与市场价格(P[,c])之差(P[,m]-P[,c])乘以垄断价格条件下的社会需求 量Q[,m]；二是社会净福利损失的三角形(△ABC)（见图2）。我们注意到，竞争性市场价格大大 低于垄断性市场价格；开放性市场（如消除国内贸易壁垒和实行贸易自由化）价格大大低于封 闭性市场价格；根据产品生命周期理论，任何产品的成熟期价格都大大低于导入期价格；随 着产品普及率提高、市场规模扩大、生产成本呈下降趋势。在这种情形下，垄断所造成的四 边形和三角形比我们估计的损失要大得多。
寻租性腐败在中国主要表现为双轨制（价格双轨制、汇率双轨制、利率双轨制等），经济特 权和经济垄断权，进口高关税和进口配额，以及政府对某些地区或集团的“优惠政策”。随 着我国经济体制改革的逐步推进，一些租金，例如价格、利率双轨制等正在逐步消除，但是 ，行业垄断和高关税却造成了大量的经济损失，造成了消费者福利的严重损失，成为下一步 改革的重点。国际大量调查结果显示，“减少管制，使官僚和政客不能自行裁决，进行贸易 开放，增强产品竞争，实行适度和统一的税率将大大减少腐败”（注：Daniel Kaufmann，“Economic Reforms:Necessary but Not Sufficient to Curb Corr u ption？”，Rick Stapenhurst,Sahr J.Kpundeh edited,1999:92.
我们认为，中国反腐败的首要任务是反垄断，反垄断指的主要是反行政性垄断。根据国际 货币基金组织对腐败的定义，“腐败是滥用公共权力以谋取私人利益”。我国的行业垄断滥 用了公共权力，并用来谋取代表某些行业和地区的特殊利益集团的利益，因此具有典型的腐 败特征。
据我们2001年3月在云南党校对121名地县级干部所做的调研，我们发现，地方干部普遍认 为 腐败最严重的领域就是垄断行业（见表5）。
行业垄断不但造成了大量的租金，还造成了消费者福利损失。垄断行业的腐败实质就是垄 断。垄断行业租金愈高，腐败就愈严重，垄断行业内部人员收益就愈大，消费者的福利损失 就愈大。垄断租金的简单计算公式为：垄断租金=消费量×（垄断价格-竞争价格）+消费者的 净福利损失。不考虑消费者的净福利损失，对中国各垄断行业的垄断租金计算如表6。
表6 部分垄断行业租金初步估计
腐败类型 经济损失（亿元）占GDP比重(%)
电力行业 560～1120
0.75～1.50
交通运输邮电业740～9001.0～1.2
邮电通信业 215～325 0.29～0.43
民航业
75～1000.1～0.13
合计 1300～20201.7～2.7
资料来源：胡鞍钢，2000，《腐败：中国最大的社会污染》，胡鞍钢主编，2001，第61页 。
当前我国的行业垄断主要表现在三个领域：基础设施与公用设施领域、公共服务部门和特 许权部门。我们认为，应该加快垄断行业的改革步伐，作为我国反腐败战略的重要组成部分 。同时，还应该加快投资自由化进程，开放国内外市场，鼓励国内和国际竞争，打破行业垄 断（如烟草、电力、电信、民航、铁路、石化等行业），打破地区市场分割壁垒，加快形成统 一、公平竞争的国内市场，主动参与周边市场和全球市场竞争。
加快贸易自由化进程是根治走私猖獗的治本措施。我国在加速市场化改革的同时，应加速 对外开放的进程。名义高关税、高贸易壁垒形成大量国家福利损失（见表7）。从经济学角度 分析，高关税造成的损失主要包括两个部分：资本品进口投资者损失和资本品进口消费者损 失，两者构成总损失（注：需要说明的是，高关税也会造成国内资本品和消费品价格相应地上升。
）。关税税率越高，投资者和消费者的福利损失就越大。净损失是指总 损失与关税收入之差。如果关税收入作为政府收入，那么政府可能还可以通过转移支付 等形式对消费者进行补偿，从而在一定程度上减少社会福利损失。但是，事实上，关税在大 量的流失。例如，1993年和1994年我国名义关税税率为36%，但是实际关税税率仅为4.85%和 3.17%（见表8）。若按名义关税税率计算，中央实际关税流失额分别为1646亿元和3423亿元； 若扣除必要的减免税，中央实际关税流失也在1000亿～2000亿元之间（胡鞍钢，张尧庭，199 9）。相当于中央财政收入的1/3～1/2。国际经验表明，名义关税税率越高，走私和腐败现象 就越发普遍，这是因为名义税率过高会刺激人们通过行贿和其他方式逃税，而这种现象又会 激发更多的偷税漏税行为，从而行成一种恶性循环，并使国家税收大量流失。为此应大幅 度降低名义关税税率，这有利于从制度上遏制走私猖獗的态势。近几年我国加大了打击走私 和出口骗税行为的力度，使高关税造成的净损失从1987年占GDP的32.3%降低到了2000年的13 .7%，为国家挽回了大量的经济损失。但是，我们还应进一步加快清理和取消各种非关税壁 垒；将企业进出口权由审批制改为登记制；鼓励贸易代理机构与企业建立新型的合作关系； 允许各类企业和公共机构直接利用因特网和电子商务在全国和全球采购原材料、设备及相关 服务，大幅度降低交易成本。
表7 高关税引起的各类福利损失 单位：占GDP%
198719922000
投资率损失
8.4 9.9 4.9
消费率损失 25.124.1 9.5
总损失 33.534.014.4
关税收入 1.2 0.8 0.7
净损失 32.333.213.7
计算方法说明：根据资本品和消费者平均关税税率以及投资率与消费率数据计算。投资率 损失=资本品进口关税税率×投资率；消费率损失=消费品进口关税税率×消费率；总损失= 投资率损失+消费率损失；净损失=总损失-政府收入（主要是关税收入）。
表8 近年来我国关税收入和实际关税税率
年份
关税税收 进口额（亿元） 名义关税 实际关税
关税少征 占GDP比
（亿元） 税率(%)
税率(%)
额（亿元）重(%)
1994
272.0 9960.1 362.73 3314
7.1
1995
291.811048.1
2.64 2725
4.7
1996
301.811557.4 232.61 2356
3.2
1997
319.511806.5 232.71 2396
3.1
1998
313.011626.2 152.69 1431
1.7
1999
562.013736.0 154.09 1498
1.8
注：1996年4月1日前我国进口关税税率为35.9%，4月11日起降至23%。
数据来源：《中国统计摘要》(2000)。
综上所述，引入竞争机制，开放市场，消除市场准入壁垒，打破垄断，禁止不正当竞争， 这是防止获取租金的主要途径，也是防止腐败的根本性措施。
四、建立健全各种规章制度减少行政制度性腐败
中国腐败已经属于行政制度性腐败，即现行政治体制和经济体制的严重缺陷和各类管理制 度的种种漏洞不断制造和滋生各种腐败，并使腐败日益盛行。这主要是由于政府机构发展的 不成熟性和政府转型的不成熟性造成的，这使得我国的腐败既有发展中国家腐败的特点，又 有转型国家腐败的特点。因而有效解决腐败问题的关键是从制度入手，着眼于经济体制和政 治体制的制度缺陷，更加明确地提出旨在治本的防止腐败的重大举措。全国上下对这一点基 本上已经形成了共识。我们通过云南调研发现，地方干部认为遏制腐败做法的有效性如表9 所示。如果按措施的有效性从0（效果最差）到5（效果最好）排序，地方干部认为，加强制度建 设措施的有效性为4.29，其次是加大打击力度(3.02)和提高公务员收入(2.68)。这与中纪委 五中全会所提出的“从源头治理”的精神形成了共识。
腐败的一个重要原因是一些党政干部的个人权力过大，政府机构间缺乏有效的权力制衡机 制。因此，我们认为必须建立健全各种规章制度，减少官员的任意处置权，减少腐败的机会 。
应该在党内充分发挥民主集中制，对各类权力及权力的行使实行权力制衡机制和有效的监 督机制。应明文规定党的议事工作程序，凡属重大决策、重要建设项目安排、大金额支出和 使用、重要干部任免都必须经过集体的充分论证，内部信息透明，不为个人或少数人专断， 不能以任何借口个人决定重大问题。
改革行政审批制度，大幅度削减政府官员的任意处置权，取消大部分企业设置和项目审批 权，而实行登记制、注册制和备案制，需要保留的部分审批权可以通过公开招标、分开拍卖 等手段实行；必须审批的应该实行合理分解，部门相互监督、制约，相关主管人员定期轮岗 ，减少政府手续，减少政府过度干预，增加信息透明度。我们研究发现，1999以来，各地在 减少审批事项方面取得了很大的成绩，许多省市自治区和国家部委将审批事项减少了50%左 右。但是我们还应该看到，剩下的审批事项中还有很大的削减余地，特别是一些涉及到收费 的项目，大部分还仍然保留着。加快各级政府，特别是县级和镇级以及特大城市的政权机构 实行政务公开，特别是那些与人民利益及其相关的部门优先推行政务公开，让人民群众和人 民代表有知情权、监督权、批评权和建议权，如：供水与污水处理、垃圾处理与回收、城市 污水处理、大气污染及防治、生活用电、供气、电信资费、医疗服务、价格信息、成本信息 、公共资金投入信息、服务质量承诺信息等，并及时予以公布，使信息本地化、社区化。
在所有党政机关、财政拨款事业单位及由政府授权收费或罚没职能的事业单位以及其他公 共机构实行会计委派制度和会计轮换制度。
表9 遏制腐败做法的有效性
健全各项规章制度，堵塞漏洞，从源头上遏制腐败4.29
加大对腐败行为的打击力度3.02
大幅提高公务员的收入，高薪养廉 2.68
提高各级主要领导人对反腐败重要性的认识 2.31
广开言路，加强大众媒体的监督作用2.20
实行司法独立1.99
对公职人员加强思想教育 1.43
注：5为最有效，0为效果最不明显。
资料来源：胡鞍钢，过勇，2001。
建立健全良好的政府财务管理制度，包括一个财务、预算、资金管理、债务管理的综合财 务管理系统，按时进行专业检查，由独立审计师审计，建立一个独立可靠的数据库，内部使 用者共同参加数据共享，利用纪律、审计、侦察、内部控制、揭露来帮助确定和识别腐败行 为。
此外，实行各级党政主要负责人个人追究制度，不能拿“经过集体讨论决定”等理由来搪 塞（注：江泽民，2000年1月14日。
）。这包括本部门或地区发生的重大决策失误；重大经济损失；重大事故；危害社会稳 定的重大事件；群众反映强烈、严重损害党和政府形象的不正之风和腐败事件；弄虚作假、 虚报浮夸等欺骗上级和群众；干部任用失察，所属干部涉及重大腐败事件；对违法违纪案件 隐瞒、包庇、袒护等事件。发生这些情况时，都应追究其个人的领导责任，并作出相应的党 纪政纪处置，予以公开通报。强调无论是离任、调任还是退休，都要实行各级党政主要负责 人个人追究制度，以切实解决“59岁现象”。
五、严厉打击腐败行为，大幅度增加腐败的查处概率和成本
产生腐败的微观机制是，如果从事腐败或犯罪活动的收益比其成本或风险大得多，一个官 员就可能会从事腐败；当潜在的收益足够大时，则“铤而走险”，这是产生腐败的主要诱因 。防治腐败的根本措施是大幅度降低腐败收益，大幅度提高不腐败的收益，同时大幅度提高 腐败的成本和风险。
根据委托—代理理论，政府官员扮演的是代理人的角色。代理人有两种选择：腐败或是廉 洁。如果代理人廉洁，他将得到一份报酬，包括固定收入加上作为一个廉洁人的道德满足感 。如果他腐败，他将得到贿赂。但是他将承担伴随而来的各种成本。腐败的成本主要包括两 个部分：显性成本和隐性成本。显性成本指的主要是腐败的直接投入I；隐性成本由多种因 素决定，包括被查处的概率p、法律处置程度（法律成本）C[,L]、经济惩罚程度（经济成本）C[,E] 、精神或名誉损失（精神成本）C[,M]、未来收益损失（退休金和住房补贴）P等。设W为代理人的 工资，M为他因为不贪污受贿而得到的道德满足，B为贿赂收入，M[,B]代表因为贪污受贿所付 出的道德代价，U代表代理人的效用。
那么，代理人的决策树如图3所示。由上面分析可知，代理人腐败的预期效用为：
因此，从微观机制分析，要从根本上消除腐败，必须通过建立健全各种规章制度来减少腐 败机会p，提高腐败成本C（包括C[,L]、C[,E]和C[,M]），从而大幅度降低腐败收益。同时，提高公 务员的工资水平W，完善住房补贴和养老金保险制度（提高P），大幅度增加不腐败的收益。
应该通过大幅度提高腐败行为被查处的概率，增加经济惩罚力度等手段，提高腐败成本。 不但要打击受贿者，还要严惩行贿者（注：美国法律的有关惩处办法几乎没有体现出行贿者和受贿者之间的这种不对称性。在美 国贿赂双方所受到的惩罚基本相同，都要被处以“不超过其收取价值（即贿赂）三倍的罚款， 或者不超过15年的监禁，或两罚并施”。引自Susan Rose-Ackerman，1999：66。
）。目前，中国官员腐败被查处的概率比较低，大约 在10%～20%之间。其中被判刑的比例也过低：每100名受党纪政纪处分的干部只有42.7人被 立案侦查，只有6.6人被判刑；每100名被检查机关立案侦查的干部中只有15.5人被判刑。其 中省部级被判刑的比例最高，为60.0%，地厅级比例为32.6%，县处级比例最低，只有14.6%（ 见表10）。应该通过大幅度提高查处概率，使腐败行为从“低风险、高收益”变为“高风险 、低收益”，经济上“破产”，道德上“遗臭万年”，法律上受到严重制裁。
凡行政与执法部门公务员涉及腐败案件的，均从严从重处理；增加经济处罚力度（包括罚款 、没收其财产等）；对各类案件予以公开审判、公开披露，不仅要使贪污者经济受损，而且 要使其承担名誉损失，不仅让其倾家荡产，而且让其身败名裂，不仅使其个人名誉受损，而 且使其利益相关者名誉受损（注：从香港廉政和反腐败的经验看，不仅鼓励社会公众进行举报，而且将其个人罪行以及 犯罪调查信息公布于众，使得腐败分子家属及亲朋好友蒙受耻辱，而这些人常常是犯罪分子 的教唆者和利益均沾者，他们必须为此付出代价。因为在中国文化中在社会上丢脸是极 大的耻辱，反过来可以利用这种文化传统抑制公务员及其家属和亲朋好友从事腐败行为的动 机。 ）。此外，要制定相关措施鼓励公民通过电话、网络、举报信 等多种手段举报腐败官员和腐败行为，加强教育的力度，使他们充分意识到腐败对整个社会 的危害性，并对这些举报人进行保护（注：Susan Rose-Ackerman认为，惩罚策略应该有两个重点，一是提高逮捕和惩罚的威慑作 用，二是奖励那些掌握腐败证据并能站出来举报的人。Susan Rose-Ackerman，1999：62。 举报者可能是腐败集团的成员，可能是审计人员，也可能是其他知情者。
表10 全国党政干部受惩处人数及比重（1993～1998年）
人数 所占比重(%) 占受党纪政纪处 占被检查机关立案
分的比重(%)侦查的比重(%)
受党纪政纪处分的
合计 28901
100.0
省部级
87 0.3
地厅级 2205 7.6
县处级2660992.1
被检查机关立案侦查的
合计 12343100.042.7
省部级
15 0.117.2
地厅级 616 5.027.9
县处级11712 94.944.0
被判刑的
合计
1915 100.06.615.5
省部级9
0.5
10.360.0
地厅级 201 10.59.132.6
县处级 1705 89.06.414.6
注：1998年系1～10月份数据。
数据来源：张阳升，《当前中青年领导干部腐败的特征及其原因》，《中国党政干部论坛 》，2000年第1期。
六、推进公务员制度改革建立公务员行为规范
从委托—代理理论的角度分析，腐败是公共权力委托—代理运行失灵的结果，这是产生腐 败的深层次原因。当代理人（公务员）对顾客（人民）拥有垄断权力，享有任意决定权，而责任 心又差时，违法活动将会增多。当顾客可以从代理人的服务中得到垄断性租金时，他就最乐 于 行贿。委托人（即决策者）必须分析各种腐败的程度，评估腐败的代价以及可能的好处，然后 采取惩治措施，以达到由于腐败减少而创造的边际效益与惩治措施的边际成本相吻合（罗伯 特·克利特加德，1998：81～82）。
要重建委托代理关系，首先要精选代理人（公务员），在公务员选拔和提升过程中真正做到 按才取人，广泛引进人才，并为他们创造一个公平竞争的舞台。对于表现突出的公务员，不 仅要优先提拔，还要给予精神奖励，满足他们的个人成就感（注：“对35个发展中国家的比较研究表明，公务员的录用和提升越是很少按照其成绩来加 以评判的国家，其腐败程度就越高”，Rauch and Evans，引自韦托·坦茨，1999，《世界 范围内的腐败：原因、后果、范围和医治对策》，胡鞍钢主编，2001：218～219。
）。要增加通过考试的进入率 ，规定一定比例的淘汰率，通过绩效考核来淘汰一部分不合格的公务员。
其次，应大幅度提高公务员工资待遇。如果公务员的工资非常低，腐败就成为了公务员的 一种生存手段。因此，应该在行政机构精简、政府职能转变的前提下，实行“正税养廉”的 政策（注：一项跨国调查发现，公务员工资水平（相对于私营制造业的工资水平而言）与腐败程度 之间存在着一种负相关。Van Rijckeghem and Weder,1997，引自Susan Rose-Ackerman，19 99 :90。我们认为，高工资并不足以防止公务员腐败，但是要使公务员不参与腐败行为，具 有一定保障能力的工资是一个必要条件。
公务员工资待遇提高还包括两个因素：一个是将各种补贴纳入正式工资，这样就可以缓解 退休前后收入反差太大，不同地区、不同部门同级别公务员实际收入差别太大的情况，避免 产生不平衡心理，同时对公务员的工资收入水平也进行了一定的控制；另一个是要拉大工资 差距，工资提升的幅度要有所不同，使工资真正能够反映出岗位的职责（注：Susan Rose-Ackerman认为，最高和最低公务员工资的比率应该超过13∶1，加纳将13 ∶1作为改革的既定目标，参见Susan Rose-Ackerman，1999:89。
第三，对公务员实行退休养老和住房、医疗保障制度，一旦发现公务员有腐败行为，不仅 开除公职，而且要取消其部分或全部退休金，增加公务员腐败的即期成本和未来风险，使腐 败成为“高风险、低收益”的活动。对于住房超标，超出部分应该完全由公务员个人支付， 不得获得任何形式的明补或暗补。
完善财产及收入来源申报制度。对各级公务员实行财产及收入来源申报制度，包括个人及 其家庭的资产，如住宅等不动产、债务、补贴等以及个人商业信用记录、纳税、减免税记录 等相关信息资料。国家有关部门有权依法调查和审查任何人的财产及收入来源情况。严禁国 家公务员从事第二职业。公务员绝不能经营私人企业，也不得在私人企业中兼职。即使在脱 离公职后，两年内也不能到与其离职前5年内的工作岗位有着密切业务往来的私营企业任职 ，防止其利用“余权”谋私（郑力平，2000：168）。
七、规范政府采购行为，增加招投标过程透明度
政府采购商品和服务的时候经常出现腐败交易。根据政府采购对象的特征，我们将政府采 购的内容分为4类：市场上售卖的标准商品，为政府专门提供的商品，公共工程和公共服务 。其中为政府专门提供的商品和公共工程领域的采购目前腐败最为严重。一方面，腐败提高 了采购成本，大量的资金流入了负责采购的官员和供货商的腰包；另一方面，腐败也严重影 响了所采购商品或服务的质量。特别是一些公共工程，由于一般采购项目都很大，涉及金额 高，并且与公众安全紧密相关，常常受到公众的广泛关注。
近年来，西方国家已经越来越重视除了政府和市场之外的第三支力量——非政府组织(NGO) 的作用，并且逐步将一些提供公共服务的职能，例如绿化带的维护、公厕的管理等，转移给 这些非政府组织以及私人部门（注：例如，在美国新泽西的内瓦克，67%的街道清扫，95%的路面重铺和100%的扫雪工作， 都是由私人企业承包的。见詹姆斯(James)，1992年，第A14页，引自哈维·S.罗森，《财政 学》，2000年，中国人民大学出版社。
）。这样，政府不再是服务的提供者，而扮演一种监督者的 角色，这样就可以避免许多腐败的机会。在公共服务的采购中，最关键的是要能够引入竞争 性市场的作用。
目前，我国政府采购的比例太低，这不但增加了财政支出，更重要的是滋生了许多腐败的 机会，并影响了采购物品的质量（注：由于中标者在投标过程中行贿，增加了他的成本，同时缺乏监督，他就有在采购物品 的制造或建设过程中偷工减料的动机，这严重危害了采购物品的质量。当行贿形成竞争性市 场的时候，这种可能性就更大。
）。因此，应该实行政府公开采购制度，将采购范围扩大 到机关所有的办公用品、办公设备、公共设施建设及相关的服务方面。同时，应该对重大公 共工程项目一律做到招标信息透明化，推动工程设计、建设以及设备材料采购上网，进行国 内外公开招标。
根据全国30个地区和中央单位上报的统计数字，2000年全国政府采购金额327.9亿元，比上 年增长约1.5倍，但占政府支出总额的比重仍然很低。从项目构成来看，政府采购项目主要 为各种货物类采购，其次为工程类和服务类采购。这三大类采购在政府采购中所占的比重分 别为67%、23%和10%。从采购品目看，多数集中在汽车、计算机、复印机等一些大宗通用产 品。2000年，全国政府采购汽车39582辆，其中小汽车19162辆；采购计算机212399台。两项 采购金额合计，约占政府采购总规模的20%。许多地方政府都建立了政府采购网站，但采购 项目大都以计算机配件等通用产品为主。可见，我国的政府采购目前还主要集中在简单易行 的货物采购方面，工程类、服务类项目较少，后两者涉及金额巨大，是今后改革的重点。
从国际经验看，重大公共工程是腐败滋生的重要场所。任何国家在涉及重大政府工程和项 目承包方面都存在着腐败现象，被称之为典型的“上层腐败”(Grand Corruption)，它是指 由于政府最高层的干预所涉及的重大的公共工程项目，一方面驱使政府匆忙决策上马太多的 低效率的大工程，大多数都是资本密集型的、便于从中获取个人收益的、劳而无功的大项目 （注：在许多非洲国家把这种工程称这为大而无用的“白象”工程，不仅工程造价过高，而 且 有意拖延工期，一旦追加新投资又成为官员和承包商侵吞的对象。这种现象在我国极为普遍 ，而且项目投资越大，收益就越低，因此拼命争上新项目。
）；另一方面又在那确属必要的项目支出过多，其腐败的交易额相当于总金额的10%～20% 。但是有效的反腐败却可以使公共工程成本大幅度下降，例如意大利90年代初官方开始进行 反腐败调查之后，公共工程招标的平均价格比5年前减少了40%～50%(Susan Rose Ackerman ，1999：30)。
转型时期的“信息失灵”是导致政府采购和招投标过程中腐败滋生的经济学根源。市场秩 序混乱本身是市场失灵的重要表现，这说明我们在搞市场经济的过程中存在大量信息不完全 、不对称、不透明、扭曲性。因此，政府采购制度，特别是招投标制度改革的核心是增加透 明度，鼓励竞争。从目前情况看，公共工程和建筑业市场是我国目前腐败最严重的领域之一 ，也是经济损失最大的行业之一。不仅这些工程普遍超概算，而且各级政府官员、各种“包 工头”腐败非常严重（注：全国各类基建项目投资上万亿元，可想而知有多少钱进入了官员和“包工头”的腰包 。
）。出现这种情况的一个重要原因是，我国建筑业市场一直没有对外 开放，外资企业所占建筑业市场份额不足2%。因而今后凡是国家和各地区重大工程项目必须 向国际公开招标，规范招投标程序，参照国际同类项目算出工程标价，同时鼓励国际技术监 理与工程监理进入公共工程市场。伴随着西部开发的过程，将会有大量大规模公共工程项目 上马。国家必须预先建立大工程项目招标制度和工程审核制度和工程监察制度，遏制欺骗与 腐败行为，使其参与者都能充分认识到，任何腐败行为都将受到最严厉的惩处；如出现工程 质量问题，都将实行经济罚款、赔偿、惩罚性损害赔偿办法，对其负有责任的建筑设计、施 工企业和工程监理，终止其营业执照，并列入“黑名单”，取消其永久性资格；如发现项目 中 有官员腐败行为，将终止项目建设，实行扣款、追回款项、停止拨款等措施，防止出现地 方和部门官员大规模腐败。
八、确保反腐败机构独立性，提高反腐败队伍专业化水平
反腐败机构具有较强的独立性是反腐败工作取得成功的一个重要因素（注：香港和新加坡反腐败取得成功的一条重要经验就是建立了一个独立的反腐败机构。
从国际经验看，腐败常常是极其秘密的活动，与腐败作斗争不仅要有强大的权力，而且要 有特殊的手段，使其遭受最严厉的查处和打击(Steven Moore,2000)。我们认为，应该进一 步增加我国反腐败机构的独立性，减少其受党政部门干预的程度，这无论是对于反腐败工作 的有效开展，还是对于增强公众对反腐败的信心都是非常重要的。从长远来说，建议改组高 检反贪总局为中央反贪局，其职能类似于美国的联邦调查局（注：1977年该局设立了处理团伙犯罪和公务员腐败的全国性和地方性机构。
）、印度的中央调查局（注：该局专职在全国范围内对中央政府所属公务人员的腐化行为和某些经济案件进行调查 ，由总理任命局长协调并统一指挥。
）和 香港的廉政公署，并在六大区设立垂直分局，直接隶属国务院。
反腐败机构的独立性应该表现在这样几个方面：办案过程的独立性，指反腐败机构工作开 展的独立性，其办案过程不得受到其他机构，特别是一些地方党政领导干部的干预；财政上 的独立性，反腐败机构应该有独立的预算，这样就不会受到政府部门在财政方面的制约，也 能够根据实际工作需要增加投入（注：据最高人民检察院提供的资料，2000年仅检察机关就追回了价值70亿元的损失，而投 入仅增加了15亿元，收益大大超过了投入。
）；人事安排的独立性，反腐败机构的人事安排不应受到 地 方人事部门的影响，反腐败机构的最高负责人应该直接对总理负责，这样就可以保证反腐败 机构的官员不会在办案工程中被相关者利用一些借口调离，也保证了这些官员不会在人事安 排方面受到打击报复。
应尽快制定《反贪污法》，并确定反贪污的法律框架。在其框架内中央反贪局从事独立的 反贪调查，包括根据群众举报和各类情报信息，对中央及各省市区领导人重大腐败行为和主 要经济案件进行调查，并有权调查相关人员财产状况和来源；在授权情况下，可以对任何腐 败人员进行监视；对重大公共工程项目、公共支出项目和政府采购项目进行监视，一旦发现 违法违纪行为，立即按检察程序进行起诉；负责调查司法、检察、监察、法院、工商、税务 和海关等执法部门的违法行为；经授权后有权调动公安、国安、武警等部门的力量，对重大 案件进行调查和监视。需要说明的是，腐败已经对国家安全构成了重大威胁，因此必须采取 必要手段和特殊措施来防止腐败，打击腐败。这样不仅可以对腐败分子形成强大的威慑，还 可以起到保障国家安全的作用。
我们强调反腐败机构必须是独立的，这出于两个方面的需要：首先，我们很难想象一个很 容易受到利益集团干预的反腐败机构能够行使它的权力，获得公众的信任，要防治腐败必须 首先要防治执法机关的腐败；其次，随着腐败分子不断引入高科技手段来进行腐败活动，反 腐败机构也必须专业化，这样才能够保证腐败活动能够很容易被侦察出来，找到有力的证据 起诉腐败分子，以及在第一时间防止腐败分子潜逃或将腐败收入转移。
此外，建立一个独立的反腐败机构还有助于保护那些提供线索的人。在一些情况下，提供 线索的人很可能是一些抱怨他们上级的腐败行为的下层官员。如果他们会冒着失去工作或受 到其他形式侵扰的危险，那么我们就不能指望他们揭发他们的上级了。不仅应该有一些立法 措施来保护提供线索的人，还应该有一些人身保护措施。立法还应该保证合法的从业者、会 计 师和审计人员能够被迫揭露关于他们客户事务的一些信息（注：国际透明组织，1997，“独立的反腐败机构”，引自胡鞍钢主编，2001：306～307。 香港反腐败成功的一个重要原因就是重视公民社会的力量。他们专门设立了一个社会关系处 ，教育民众，增加与民众的沟通，鼓励民众揭露腐败行为，对公务员的行为进行监督。
九、加强社会宣传教育力度增加公众参与舆论监督
积极鼓励公众参与、舆论监督，并与公众、非政府组织和私营部门甚至跨国公司建立伙伴 关系。无论是反腐败还是防腐败，都不能靠发动政治运动，也不能搞群众运动，但是必须依 靠人民的力量，依靠人民的广泛参与和政治民主，这是中国反腐败最大的力量，也是我们战 胜腐败的重要历史经验（注：邓小平同志认为，反对腐败是长期的、经常的斗争，不搞群众运动，但必须依靠群众 ，坚决惩治腐败。中央纪委办公厅编：《邓小平论党风廉政建设和反腐败》，中国方正出版 社，1998：66。
）。据人民检察院统计，70%以上的腐败案件都是公民举报的。
在世界范围内信息日益容易获得的时代里，媒体的广泛影响和技术进步使知识和信息成为 经济生活的主体（金伯利·A.艾略特主编，2000：8）。民主是腐败的天敌。在政治领域中民 主越广泛，公众监督的机会就越多，抑制腐败滋生、蔓延的政治压力就越大。
强化社会对政府官员腐败行为的监督，披露各种与公众利益相关的信息，使公众获得更多 的知情权和表达权；凡是涉及到运用权力的地方都要设计监督权力运用的机制；加大人民群 众在公共事务中的参与程度，充分利用各级人大、企业职代会和村民大会，从制度上保证人 民群众的参与，不做政治摆设，真正发挥监督的功能。
建议鼓励和保障新闻舆论监督（实质是群众监督和民主监督）；联合这些机构和群众形成防 止腐败产生的政治压力和社会环境；赋予披露官员腐败行为的新闻采访和言论自由，并给予 适当的经济鼓励和必要的政治鼓励；允许舆论对案件调查进行监督，这有利于防止司法腐败 ，并对涉案人员形成威慑力量；办案组应及时向社会通报案件进展状况，由神秘化转向公开 化或半公开化，只有在符合公众利益的情况下，才能对信息予以保密。
进一步促进基层组织民主化过程，在全国范围内普遍实行村务公开、厂务公开、校务公开 、乡镇政务公开、公共机构业务和财务公开。
对党政机关、事业单位、国有企业实行会计委派制度，鼓励独立的会计事务所（包括国际著 名 的会计事务所）进行会计和审计，并定期予以公开。
要积极鼓励公民举报腐败案件，不但要保障举报人的人身安全和个人权利，还要对他们进 行必要的物质奖励。特别是要鼓励内部人举报，由于这些人处于腐败集团内部，对腐败细节 非常清楚，如果他们能够主动举报，无疑对案件的侦破和成功起诉都能发挥重要的作用。对 于主动举报的内部人，应给以减刑，甚至免于起诉等激励措施。
十、充分利用国际资源，加强反腐败的国际合作
腐败是一种全球性现象，其活动与影响超出了现有的国界。许多国际组织，例如联合国开 发计划署(UNDP)、世界银行(World Bank)、国际货币基金组织(IMF)、亚洲发展银行、国际 透明组织(TI)、经济合作发展组织(OECD)已经完成了大量关于腐败的研究，并经常召开关于 腐败问题的研讨会。我们应该加强与这些国际组织之间的合作与交流，获取知识，吸收知识 ，创造适合中国实际的本土知识，传播知识，将国外的成功经验和研究成果引入国内，供我 们在工作中借鉴，同时利用这些交流的机会为我们培养反腐败方面的人才，并与这些组织一 起合作对我们工作开展中遇到的难题进行研究，为我们国内的反腐败工作提供坚实的知识基 础和理论基础。
经过长期坚持不懈的努力，中国加入WTO的准备已经进入最后阶段，这对于我们来说是一个 非常好的机遇。我们应该尽快按照加入WTO所作的承诺，全面清理现行的法律、法规和政策 ，增强法律法规的统一性和公开性，政府应当依据公开的、统一的法律法规而不是内部文件 来行使管理经济的职能，不断完善投资环境；以放松或取消进入限制为重点，营造国内各类 合法经济主体公平竞争的环境，打破行业垄断；清理并大幅度减少政府行政性审批；加快行 政程序立法，规范行使权力，落实依法行政；提高行政管理效率和人员素质，将精干、养廉 、高效有机结合等（注：刘世锦、卢中原等(2001)《经济全球化背景下的政府改革：中国的经验、问题与前景 》，《中国经济时报》2001年5月17日，第8版。
1996年12月联合国大会通过决议，号召成员国采取确实措施反对各种形式的腐败。中国作 为世界上人口最多的发展中大国应积极推动全球反腐败运动，这包括积极促进在联合国主持 之后的“全球反腐败公约”；严厉打击国际犯罪活动特别是毒品走私和洗黑钱（据《金融周 刊》报道，1996年全球有组织犯罪的收入主要来自于毒品走私，估计达1万亿美元）；在国际 金融和商业交易中严厉打击和制裁贿赂、跨国贿赂；加强对腐败行为调查、起诉、引渡和情 报信息的国际合作；建立反腐败信息库和网站，包括举报网站；政府采购鼓励实行国际招标 ，程序更加透明，保证招标、竞标过程不受贿赂的干扰；对有腐败活动的国际公司的采购合 同予以撤销；取消人为优惠国内供应者获得政府采购的作法。
结语
任何一个民族都会遇到严峻的挑战。挑战来源于制度缺陷，特别是像中国这样的国家正处 于社会转型和市场转型时期，其挑战的严重性几乎与制度缺陷的程度成正比。对付挑战和响 应挑战最好方式就是制度建设和制度创新（注：引自胡鞍钢，《挑战中国：邓后中南海面临的机遇与挑战》，新新闻文化事业股份有 限公司，1995：261。
当前，中央明确提出了“从源头治理腐败”，这一方针政策标志着从“治标”到“标本兼 治”，再到“以治本为主”的思路转变。近年来，中央从制度建设入手，出台了大量防治腐 败的具体措施，力度最大前所未有，严惩了各种腐败行为，也抑制了腐败蔓延的势头。我们 认为，转型期腐败可以分为三个阶段：猖獗阶段、有所控制阶段和有效遏制阶段。在猖獗阶 段，腐败的收益远大于成本；当腐败成本开始大于收益的时候，就进入了有所控制阶段；要 想最终有效遏制腐败，必须要使腐败的成本远大于收益。目前，我国的腐败已经从“猖獗发 展”阶段进入到“有所控制”阶段，最终的目标是要达到“有效遏制腐败”。新加坡、香港 等地的经验表明，这是一个比较长期的过程，但是经过努力是能够达到的。
我国反腐败的方向是充分利用经济改革和市场开放，引进竞争机制来消除腐败。特别是加 入WTO之后，要和WTO的规则接轨。我们坚信，只要能够采取一揽子防治腐败的配套措施，坚 定不移的将反腐败工作持续开展下去，就一定能够遏制腐败。
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