中国行政管理成本决定因素实证分析——兼论“缩省论”的合理性，本文主要内容关键词为：实证论文,合理性论文,中国论文,行政管理论文,因素论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政成本居高不下，一直是我国地方政府的痼疾。江泽民同志在党的十六大上指出，我国行政管理体制改革的任务之一是：“提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。……按照精简、统一、效能的原则……继续推进政府机构改革。”温家宝总理最近也指出，财政支出要统筹兼顾、量入为出、确保重点、厉行节约。加强财政监管，控制行政经费增长。为了治疗这个痼疾，就须了解影响我国地方政府行政成本的决定因素。本文将通过回答“为什么有的省的行政成本较低，有的却很高”这个问题，以定量分析的方式，寻求我国各省行政成本差异的决定原因，从而确定影响我国地方政府行政管理成本的决定因素。
本文主要从三个方面对我国行政管理成本进行研究。首先，与国内学界对政府行政成本的研究大多停留于定性的规范研究不同，我们从实证角度立论，利用分省数据，建立严格的多元回归分析模型，以定量的方式确定我国行政管理成本的决定因素。其次，我们提出一个衡量各地区行政管理成本的指标：行政管理费占各地区预算内财政支出的比重。这个指标虽然不是最好的、最精确的，但它是我们现在惟一能够获得统计数据充分支持的指标。借助于这个指标，我们可以对我国地方政府的行政管理成本进行排序。再次，我们的分省数据分析发现，经济发展水平、公共管理人员的相对工资水平、公共管理人员占人口比重、人口规模是决定各省行政管理成本高低的主要因素。其中，人口规模与行政管理成本呈高度正相关关系的发现，可以为近年来国内众多行政区划学者关于缩小省级行政区规模以提高行政效率的建议提供科学的佐证。
本文以中国内地31个省级行政区的行政成本为因变量，以各省人口规模、经济发展水平、政府官员规模、官员工资水平和西部因素为自变量，建立多元线性回归模型。以下将陈述构成这个模型的假设及其操作，从定义并测量因变量行政成本开始加以研究。
模型中的因变量——各省行政成本，是以各省行政管理支出占财政总支出的比重予以操作的。比重越大者，行政成本越大；比重越小者，行政成本越小。采取这个变量来操作行政成本，是因为众所周知，政府存在的惟一合法性是为公民提供从国防、法律与秩序到公共卫生、义务教育、社会保障，以及经济基础设施等公共服务。而行政管理支出就理想而言，则是政府在提供公务服务时必须耗费的管理、协调费用。例如，财政供养的教师直接向适龄的少年儿童提供义务教育的公共服务，他们的工作不属于行政管理的范畴；而管理学校的教育局的工作则是教育行政管理。假定两个县的其他条件相等，一个县的教育总支出的10％用于维持教育局的运转，另一个县的教育局仅消耗教育财政支出的5％，那么，我们可以肯定地说，后者的行政成本比前者要低得多。
我国各省的行政成本可通过如下方式计算获得：将各省所有维持政府管理机构自身运行的耗费加总，即可得到各省的政府行政成本总额，把后者除以各省财政总支出，即可得到各省行政成本指数。但是，由于《中国统计年鉴》等财政统计资料中，没有报告省、自治区、直辖市省级政府及其各部门和他们所辖各级政府及其部门自身运营耗费的行政管理支出，因而不可能得到这个行政成本，因此，只有依据《中国统计年鉴》在各地区预算内财政支出一表中报告的各省的行政管理费。这里的行政管理费包括地方党委、政府、人大、政协、纪检五套班子及其直属部门的事业支出，此外还包括财政对工会、妇联、共青团、民主党派的事业支出。这个行政管理费占各省财政总支出的比重，我们认为能够代表各省的行政成本①。理由如下：地方党委、政府、人大等及其所属部门，并不直接向公众提供公共服务。如中共天津市委、天津市政府本身不向天津市民提供任何义务教育、公共安全服务，这些服务是市委、市政府领导下的天津市教育局、公安局等的职责。地方党委、政府、人大等具有制定政策、协调领导的职能，他们的事业费用是纯粹的行政开支。在其他条件同等的情况下，一个地方的财政用于维持领导、协调政府部门的政府本身的支出比重越大，用于向社会提供公共服务的财政资源就越少，其行政成本就越高。我们相信，地方财政用于维持党委、政府、人大、政协、纪检以及民主党派、工会、妇联的开支占总财政支出的比重，同他们的所有行政管理支出占总支出的比重之间，存在着高度的正相关关系。
2004年31个省级行政区的行政管理费占财政总支出的比重(以下简称行政成本指数)均值为9.9％，标准方差为2.5％，差异相当之大。西藏、四川、贵州、新疆和重庆是行政成本指数最高的五个省级行政区，其中西藏高达18％，接近全国平均水平的2倍。上海、天津、北京、宁夏和吉林是行政成本指数最低的五个省级行政区，上海只有4％，不及全国平均水平的一半。那么，哪些因素能解释这些差异呢?
首先是各地区的经济发展水平差异。显然，社会对公共服务的需求同经济发展水平成正比，同时，经济发展也从供给方面为政府提供公共服务提供了财源基础。在一个农业社会中，社会不需要也无法提供超出法律和秩序以外的公共服务。周志初《晚清财政经济研究》提供的数据，能够帮助我们看到处于农业社会的封建中国的高行政成本、低公共服务的特征。清代乾隆期间，财政收入占生产总值的比重大体在3.8％到4.9％之间。当时的国家常例财政经费支出有近二十项，可归为五大类：皇室经费、宗室和官吏俸禄、兵饷、河工、驿站教育等经费。他们在乾隆三十一年的支出金额和占总支出比重依次大体是，皇室，200万两，4.9％；俸禄，750万两，18.5％；兵饷，2300万两，56.8％；河工，400万两，9.9％；驿站教育等，400万两，9.9％。皇室和俸禄两者合计占国家财政总支出的23.4％，再加上兵饷57％，三者合计占财政总支出的80.4％，维持政权成本极高。究其原因，首先还是由于农业社会生产力低下，无需也无力提供超出法律和秩序以及少量河工、教育(主要是科举)以外的公共服务。
当今，我国各地区经济发展、城市化水平差距仍然非常之大。京津沪三个沿海直辖市，经济发达、城市化水平很高、农业人口很少。东部其他各省级行政区经济发展和城市化水平也远远高于大多数西部和中部省份。当东部发达城市居民要求当地政府提供从教育、卫生、交通直到社会保障的各种公共服务，而政府也有财力这样做时，西部农村地区的居民所要求提供、且当地财力(包括中央转移支付收入在内)能够做到的，无非是法律和秩序，以及义务教育和基本公共卫生。再如，城市必须需要消防、交警服务，而在我国的大多数农村地区，这两项公共服务，既无必要，也无财力保证提供。因此，我们认为经济发展水平是决定31个省级行政区行政成本指数高低的最重要、最基本的因素。其余的因素都不过是在解释经济发展水平差异不能解释的剩余。我们用各省级行政区人均GDP和城市化水平来量化经济发展变量，城市化水平系各省城镇就业人口占总人口比重。我们假设这两个变量与因变量行政成本指数之间，具有高度显著的负相关关系。
各省的人口规模和行政面积是可能影响他们的行政成本的第二类因素。既然行政成本指数是由管理政府的政府耗费决定的，则人口规模和行政面积这两个因素可能从正或负的方向产生影响。如果我国分省行政成本存在着规模经济的话，那就意味着随着省级行政区管辖人口和面积的增大，其单位行政成本将降低②。因此，如果规模经济存在，在其他条件不变的情况下，行政成本指数与人口和行政面积规模将呈负相关关系。然而，我国省级行政区的划分规模不经济的可能性同样也是存在的。规模过大，则政府管理其自身和社会的协调难度将变得更大，单位行政成本将随之升高。事实上，在我国人口地理、经济地理、行政区划研究界，许多学者都认为我国省级行政区规模太大导致管理成本增高，建议国家进行省级行政区重新划分，改大省为小省的“缩省”行政区划改革。如本文的开头所提示的，我们的模型将证明“缩省论”的合理性。我们预计这两个规模变量与行政成本指数呈显著正相关关系。
各省的政府雇员规模及其工资水平这两个主要由政府的人事政策决定的因素，是可能影响行政成本的第三类因素。在这里，我们用各省政府雇佣的从事公共管理的人员(不包括事业单位人员)占省人口比重，即所谓“官民比”，作为测量政府雇员规模的指标；把各省公共管理人员的平均工资对其城镇职工平均工资的比，作为测量政府雇员的工资水平的指标。我们假设，在其他条件保持不变的情况下，“官民比”和官员工资水平越高，行政成本相应越高。
表1报告了上述变量之间的二元相关系数。在六个自变量中，有三个同行政成本指数具有显著的相关关系，而且，其方向也同我们的假设一致。人均GDP和城市化与成本指数的相关系数分别为负的0.606和0.688，意味着在经济发展和城市化水平高的省，行政管理费占财政支出总额的比重显著低于经济发展和城市化水平低的省。而各省的行政面积则同成本指数具有显著正相关关系，意味着面积较大的省级行政区的行政成本，可能比面积较小的行政区要大。人口、官民比和工资比虽然与行政成本指数的相关性不高，但这是在只考虑到二元关系的情况下出现的结果。考虑到政府行政成本是由多种因素共同促成的结果，我们必须通过建立多元分析模型来确定我们选择的自变量和因变量的关系，并验证我们前面提出的假设。不过，在进行多元回归分析之前，还需注意到，人均GDP和城市化这两个变量之间，具有非常高的相关性(0.806)。为了避免共线性，将把这两个变量分别独自进入模型。其他的自变量之间以人口与官民比相关性为最高，达-0.552，明显低于0.7，而统计学家通常认为变量的相关系数绝对值不高于0.7，即可进入同一回归模型。
表2报告了分析结果。前两个模型纳入了31个省级行政区，后两个模型则剔除了新疆、内蒙古、西藏和青海。这四个省级行政区面积超大，地广人稀，同其他省、直辖市和自治区可比性较低，把它们排除的模型，可能会提供更好的证据检验我们的假设。四个模型调整后的拟和优度在0.554到0.801之间，说明它们能够较好地解释省级行政区之间的行政成本指数的差异。在四个模型中，指示各省经济发展水平的人均GDP和城市化变量的回归系数为负值，它们不但都通过0.01水平的统计显著性检验，而且在各自的模型中，都具有最高的T检验值，这表明在我们选择的自变量中，经济发展水平对因变量具有最强的解释力，或者说，是决定行政成本省级差异的首要原因。引入城市化变量的模型的拟和优度明显高于引入人均GDP的模型，且前者的回归系数的T检验值明显高于后者，说明城市化水平的高低对政府行政成本的影响，远远大于人均GDP的影响。这些发现，有力地证明了我们的假设：一个地区的财政，究竟把多大的份额用于提供公共服务、多大的份额用于自身的运营和行政管理开支，首先取决于它的经济发展水平，经济越发达，行政成本越低，公共服务的水平越高；反之亦然。根据我们的模型，在其他条件相同的情况下，一个地方的人均GDP每增加1000元，则行政管理费占它的财政总支出的比重将下降0.1％。或者，城市化指数每提高1％，行政成本指数则降低0.12％左右。以人均GDP最高的上海(55.3千元)和最低的贵州(4.2千元)而言，两者之间的行政成本指数的差距(贵州的12％—上海的4％=8%)中的一半可以归结于两者在人均GDP的差距上(51.1×0.1％=5.11％)。两者之间城市化指数的差距(上海的70％—贵州的12％=58％)能够解释两者行政成本指数差距的大半(58×0.12％=6.4％)。
经济发展水平解释之后留下无法解释的剩余，可以用其他因素加以解释。仔细观察表2所列的模型，我们看到，各省人口规模变量的回归系数不但为正值且通过了显著性检验，而且在两个以人均GDP模拟经济发展水平的模型中，其T值的绝对值仅小于人均GDP的T值。这意味着，人口规模可能是决定各省行政成本指数高低的第二重要的因素。在其他条件相等的情况下，一个省的人口规模越大，它的行政成本也越高；反之亦然。例如，福建和山东的人均GDP分别为17.2和16.9千元，相差不大，但福建的行政成本指数只有8.2％，而山东高达11％，差距相当大。两省在人口规模上的较大差距(福建3100万对山东的9200万)可以部分地说明这个差距。各省行政面积变量在以31个省级行政区为样本的两个模型中通过了显著性检验并为正值，同样也说明随着省级行政区规模的增大，行政成本也增大的倾向。尽管在不包括新疆等面积超大的四个省级行政区的模型中，面积变量没有通过检验，但这至少说明，在这些省级行政区，面积较大的地区，在行政成本控制上，并不比面积较少的地区更具优势。换言之，缩小省级行政区的人口和面积规模，并不会导致规模不经济。我们的模型证明，缩小省级行政区的人口和面积规模，将产生节约行政成本的效果。
官民比和政府工作人员工资水平这两个变量在表2的四个模型中，分别贡献了2个和3个通过10％、5％或1％显著性水平检验的回归系数，而且均为正值。这意味着，官员规模越大、工资水平越高，行政成本越高。在以城市化代表经济发展水平、包括31个省级行政区样本的模型Ⅱ中，两个变量的回归系数都通过了显著性检验，而且官民比回归系数的T检验值仅次于城市化变量，位居第二。根据这个模型，官民比每增加千分之一，行政成本指数则增加0.4％。公务员平均工资对职工平均工资比每多1个百分点，成本指数可能上升0.05个百分点。根据这个模型，西藏之所以具有超乎寻常的高行政成本，除了经济发展水平低外，还由于它非常大的官民比和行政面积。当然，我们知道，如果没有中央政府的财政支持，西藏根本供养不起占人口规模超过2％的政府工作人员。然而，为了供养规模如此庞大的政府工作人员，西藏必须把它的财政支出的18％用于党委、政府等领导部门的开支。在不包括新疆等四个面积超大的地区的模型Ⅲ和Ⅳ中，官民比回归系数没有通过显著性检验，而工资水平通过了检验。这似乎意味着，对于我国大多数省级行政区来说，在决定行政成本上，公务员工资水平是一个比公务员规模更重要的因素。
总结以上所论，本文以行政管理费占财政总支出比重为测量各省级行政区行政成本的指标，使用多元回归模型，对2004年的数据进行分析，获得如下的发现：经济发展水平是决定各省行政成本的最重要的因素。经济比较发达的省，较之经济欠发达的省，把较大的预算份额用于提供公共服务，较小的份额用于维持政府自身的运营；反过来，经济落后的省的财政用于公共服务的财政比重较小，用于自身的行政管理开支比重较大。在经济发展水平因素之外，最重要的解释性因素是各省的人口规模和面积规模。人口规模较大的省份，一般地说，行政成本较高。这个发现支持了近年国内众多行政区划学者关于缩小省级行政区规模，以提高行政效率的主张。最后，各省的官员规模和工资水平也是助长行政成本的重要因素。这些发现说明，通过精简政府机构，压缩公务人员规模，适当控制他们的工资增长幅度，仍旧是控制甚至减少政府的行政成本，把更多的财力用于公共服务必行的措施上。本文最重要的发现，是以实证的方式，证明了许多学者提出的以“缩省”来控制减少政府行政成本的观点，从经济学和行政管理的视角出发，是正确合理的主张。
注释：
①《中国统计年鉴》在财政按功能分类支出一表中，还报告了另一个统计口径的行政管理费。在财政主要统计指标解释中，《年鉴》告知这个行政管理费包括：“行政管理支出，党派团体补助支出，外交支出，公安安全支出，司法支出，法院支出，检察院支出和公检法办案费用补助。”简言之，这里的行政管理费除了包括“管理政府的政府”的支出外，还包括公检法支出。然而，公检法支出事关法律、秩序和公安这些最基本的公共服务，不应视为行政管理开支。国内许多论者、人大代表、政协委员以及新闻界在谈及政府行政管理成本时，经常引用的是这个数据。这样做是不妥当的。有关统计部门应当停止把公检法支出看作行政管理支出一部分的作法。
②在本研究中，单位成本指的是财政用于维持党政机关等非直接提供公共服务部门的份额。
标签：行政管理论文; 中国统计年鉴论文; 政府支出论文; 中国人均gdp论文; 公共服务设施论文; 实证分析论文; 解释变量论文; 经济论文; 时政论文;