铁路运输企业改革的政策取向，本文主要内容关键词为：铁路运输论文,取向论文,企业改革论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
面对人口、资源和环境的挑战，我国需要优先建立资源节约型的交通运输体系，铁路在消耗能源、占地和污染少等方面具有明显的优越性，铁路所具有的技术经济优势更符合我国国情的需要。因此，我国政府吸取世界各国交通运输发展的经验教训，坚持以铁路为骨干的交通发展战略，以保证经济和社会的持续、健康发展。党的十五大以后，作为交通基础设施重点，铁路建设和发展得到新的重视。根据国家经济建设的需要和国务院的要求，国家已计划在5年内向铁路投入2450亿元资金，中国铁路面临了历史性的机遇。然而，中国运输市场激烈竞争局面的出现、铁路改革滞后，导致市场份额大幅度下降，亏损补贴不堪重负，成本居高不下，效益低下，铁路已面临了严峻的挑战。所以，中国铁路应抓住机遇，迎接挑战，解决长期困扰整个铁路行业的效益低下与一些方向运能不足的问题，探索具有中国特色的铁路建设和发展的战略方向，加快铁路改革，使我国铁路尽快适应国民经济和社会发展需求。
铁路是具有一定垄断性的行业，一个世纪的经验已经证明，铁路是一个相当复杂的行业，对其采取完全放任或强迫竞争或管制竞争或管制垄断的政策都太过分、太简单化，必须深入分析现在出现问题的症结所在，结合中国实际，实事求是地给予解决。
一、铁路政企分开，是铁路改革的关键一步，是改革的必然趋势。应正确界定政府职能与企业职能，确定其各自主体
铁路是依靠网络提供产品的产业，一直被视为具有自然垄断性。对这一传统垄断领域，长期以来实行计划管理，体制上政企合一，组织上集中统一领导，运输上集中统一指挥，经济上统支统分，因此，铁道部一直以政企合一形式对国家铁路运输实施控制、指挥、调度。直接干预企业生产经营，造成铁路不能按市场机制自主经营，产权关系模糊、责任不清、效率低下，“一统江山”式的垄断企业规模过大，得不到预期的规模效益。
政企分开是铁路改革的前提条件。铁道部作为专业经济管理部门，对铁路行使行业管理的政府职能，并以国有资产所有者代表的身份，对铁路运输系统行使权能，即行使行业管理、规划、调控等职能；运输组织和行车指挥系统也可设在铁路管理部门，并代表国家意志，决定路网建设投资，将属于企业的资产营运和生产经营交给企业。政府的职能主要是制定运输政策、负责安全监督、综合运输协调以及反垄断。当然，政企分开的难点在于国家管制的内容及程度。铁路是关系到社会、国家、组织及私人的交通工具，政府对铁路管制的程度在实践中是动态的，应根据不同的经济发展阶段不断调整。
铁路政企分开以后，铁路运输企业成为了市场竞争的主体，只有按市场机制来运营，才能真正参与市场竞争。目前改革的难点是，谁代表铁路运输企业成为市场竞争的主体、谁是产品营运和资产营运的主体，即现政企不分的铁道部担负的企业职能归还给谁？一些人认为应为现有的铁路局、铁路分局；一些人认为应设立一个全国性的铁路运输资产经营机构。依照《铁路法》的规定，铁路局、铁路分局都是企业，实际上没有法人财产权，没有独立完整的经济核算，没有独立真实的成本利润。由于铁路的路网特性和大联动特性，使铁路运输企业的企业职能有别于其他行业的企业职能，表现为：一个铁路运输企业不可能只在本企业管内输送客货，铁路运输企业在完成某一项生产任务时，要受上级调度机构的控制，铁路运输业的网上客、货承运业务与路网建设及管理具有不同的性质，并不具有自然垄断性。因此，铁路资产的经营主体的形式不应是唯一的，应有多种形式，如路网独家、网上多家的形式；按主干线组建路网公司，以大的路局为主体主建区域性运输公司的形式；按线路组建铁路运输公司的形式，即整个铁路运输行业成立若干个独立经营、自负盈亏、拥有定价自主权的铁路运输公司。这些铁路运输公司成为资产经营主体，在生产经营、资金运用、机车设置、人事制度、职工奖惩等方面拥有自主权，与其他运输方式平等的经营权利，积极参与市场竞争。铁路运输既然是按市场规律来运作，资产经营主体还可进行资产重组。铁路企业重构，应以引入竞争机制、提高效率为核心。众所周知，竞争是加强企业的外部约束，进而提高效益的最有效的手段。现代科技和经济理论的发展，已使我们认识到铁路运输并不是“铁板”一块，建立不同的资产经营主体，真正使铁路增加内部激励机制，提高投资经营效果，不仅是必要的，而且是可行的。
二、铁路经营效益的提高，不仅依赖于资产经营主体的确立，还由复杂的行业特点决定，应创造公平的外部环境，以利于竞争的公平性
首先，铁路在国民经济中的地位有别于公路，其社会效益、公益效益占了投资决策的重要因素，某些线路的投入和营运基本上是从社会效益的角度出发。因此，用纯经济尺度去衡量铁路资产经营的效益是不公正的，也不能说明问题。实际上，铁路线路可分为3类：A.公益性线路，包括出于国家政治、军事、国土开发所需建设的线网，其社会效益高而经济效益低，该种线路建设一般企业和个人无力也不愿承担。这类线路主要满足社会需求而非市场需求；B.竞争性线路，包括处于经济较发达地区、经营条件和外部环境比较宽松、客货运收入较高的铁路线，以及价格开放的铁路产品的生产和其他经济项目，其线路的投资回报率显著，投资效益具有显著的排它性，其经济效益决定于市场需求；C.基础线路，这些路线社会效益和经济效益介于公益性线路和竞争性线路之间，具有盈利性和公益性双重特性。基础性项目投资规模大，建设周期长，规模经济程度高。
铁路连年亏损，除了经营主体不明确，政企不分之外，还有一个因素则是缺乏采用社会效益、经济效率来全面评估线路的投资效益的方法。明确了铁路运输行业各方面的职能，实行经营业绩透明化，企业亏损亏在明处，政府补贴补在明处，可从根本上改变以往企业不计成本、不计效益的弊端。具体来说可有两种模式选择：第一种模式即体现在路网建设中。公益性铁路线路，应以中央政府投资为主，资金来源主要是财政拨款和低息贷款，建成之后经营主体不负担或少负担还贷付息的责任；基础性铁路线路，则应以政府投融资为主，企业个人投融资为辅。为吸引企业和个人投资基础性项目，政府可提供政策性贴息、产业补助金等优惠政策。同时，由于基础性路线可根据地区的受益程度分为以中央政府投资为主和以地方政府及企业投资为主两大类，竞争性项目不存在这种问题。第二种模式：在营运方面实行“国民待遇”，凡涉及到国家利益及社会效益，由国家按照一定的标准，折合成营运收入，返还该线路的经营主体；对于非市场化因素造成的政策性志损，如用于国防、政治、经济开发需要而又经营亏损的路线，军人、学生的优惠票价，政府或地方政府应给予成本补贴；对于无利可图的线路，政府决定需要经营的而产生的经营亏损，应由政府缴纳补偿金。如此之外，铁路运输企业出现亏损，则是内部经营管理问题了，经营者应责无旁贷地担任起借款还贷的责任。
不管什么形式的资产经营主体，都应以壮大国有经济为目的，实施大企业集团战略，重视资本经营，以多种途径和方式使（集团）总公司实现低成本的扩张，把资本运营和运输产品的经营结合起来。创造较高的经济效益，确保国有资产的增值。
三、改革铁路投资体制，增强社会融资吸引力，强化资本投入产出责任制。同时必须进入资本市场，运用多种金融工具，多渠道筹集资金，保证建设资金的供应
铁路改革的目标是提高效率，关键是要解决运力不足。虽然国家加大了铁路项目的投资，但根据“九五”计划，铁路建设预计需要筹集资金3000亿元。因此，必须改变单一投资主体的传统投资体制为多元化，特别是要建立铁路运输经营主体，实行政企分开，界定各线网的类别，使铁路投融资实行市场化。首先，要解放思想、突破禁区。铁路一直被视为国家的政治、经济命脉，铁路的建设、管理和营运一直由国家垄断，外资和其他社会力量在直接进入铁路领域方面始终受到了非常严格的限制，实际上对B、C类线路，要实行投融资市场化，甚至投资主体、资产经营主体都可以市场化，别的大企业集团可以兼并铁路运输企业（A类除外，B类非主干线）。目前我国的融资渠道由单一化向多元化转变，铁路建设资金除铁路建设基金、银行贷款外，还包括利用外资（外国政府或金融组织贷款）、发行铁路建设债券、境内外发行股票、筹备发行境外铁路投资基金等多种方式。但试点面太小，应在这些试点取得经验后，步伐再加快一些，并积极进行资本市场融资。
铁路项目投资大、建设周期长，一直是铁路建设吸引投资的不利因素。因此，为了能够吸引其他投资者投资于铁路项目，首先应承认这两种投资者在投资目的上的差别。国家投资于铁路建设项目，追求的主要是社会效益，而其他投资，如投资于某一个铁路项目，则是以利润为主要目的。因此，应制定相应的能够吸引其他投资者投资于铁路项目的优惠政策。为了改变独家建铁路的投资体制，引进竞争体制，应只强调对路网的国家控制权。对非干线铁路及其他铁路基础设施，应支持鼓励地方政府、国内外企业和经济组织独资或合资修建。国家铁路投资主体也可与各类投资者共同组建合资企业。作为投资者，对于铁路运输系统资产经营主体行使所有者的各项权利，在合资企业里，可由投资者自主经营并获取相应的投资收益。对其他投资者（包括各种投资机构）投资的铁路项目，特别是A、C类线网，政府协助安排一定额度的低息贷款，在铁路建设基金中要安排一定额度的贷款贴息，为项目提供贷款担保等，保证投资者得到稳定的投资回报。加大直接融资的比例，充分利用国内民间资本。根据统计数字，1995年以来，全国居民储蓄余额已达3707千亿元。铁路建设的民间筹融资的条件是具备的，如何吸引国内民间资本还须制定优惠政策。在证券市场，至今尚无一家铁路股票上市。随着铁路运输现代企业制度的推进，进入股票市场进行直接融资是一种必然的选择，应加紧对铁路运输企业上市前的重组模式进行研究。同时在发行内债的基础上，可探索发行境外债券，进行国际债务融资。发行债券可以筹集的资金量较大，期限较长，不必涉及企业重组、产权变更等问题。开展融资租赁、项目融资。特别在高速铁路建设中，可积极偿试采用项目融资的方式，借鉴其他行业BOT方式的经验。进行铁路结构调整，在满足基本的客货混用线网的建设后，投资重点应为高速铁路。
铁路网不是越密越好，所谓公路与铁路竞争，铁路竞争机制的建立是指运营，而不是指建设。中国铁路应该与其他交通运输方式有机结合，协调发展。从国家整个交通运输体系的合理配置和高效运行出发，研究铁路发展问题。
铁路是一个具有近200年历史的行业，要不断创新才能跟上时代发展步伐，不仅要产品创新，更要体制创新。世界铁路发展目前正面临着重要时刻，认真研究我国铁路建设的发展战略，已经到了紧迫时刻。在铁路改革的问题上，既要看到当前又要有长远眼光，解放思想、结合国情、深入研究，解决铁路建设与改革的难题。实行政企分开，明确铁路资产经营主体，规范投资的经济效益，从而全方位地采用市场化的投融资体制，是改革的主攻方向，同时加紧配套体制改革，使铁路建设获得经济效益，同时也能发挥其在资源节约型综合运输体系中的骨干地位。
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