中国行政学学科建设：困境与出路，本文主要内容关键词为：学科建设论文,中国论文,出路论文,困境论文,行政学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］C1;D035 ［文献标识码］A ［文章编号］1000－5420(2006)06-0147-06
中国行政学自20世纪80年代恢复和重建以来，经过20多年的学科建设，取得了重大成就，在科学研究、人才培养和社会服务等方面做出了自己的贡献。然而，中国行政学学科建设在取得重大成就与贡献的同时，也面临着困境。如何摆脱困境，为中国行政学寻找一条出路，这是摆在中国行政学人面前的一个重大课题。
一、中国行政学学科建设存在的问题、不足与误区
中国行政学学科建设中存在的问题主要表现在：一方面，中国行政学在学科建设的内容、要素或具体环节上出现了问题、不足，或者说存在着薄弱环节；另一方面，在中国行政学的学科建设实践过程中暴露了不少问题，并存在某些误区。
（一）学科建设要素上存在的问题或薄弱环节
学科建设是一个复杂的系统工程，包含科研建设、人才培养体系建设、研究方向建设、学科队伍建设、学科基地建设、学术环境建设、学术交流等内容、要素或环节。中国行政学经过20多年的发展，在学科建设的这些内容、要素或环节上取得了不俗的成就，但也存在很多问题与不足。
1.行政学科学研究存在的问题与不足。主要表现在：
(1)研究方法落后和单一。西方行政学已经发展并使用多样化的、科学的研究方法。然而，从总体来看，中国行政学者所采用的研究方法基本上是西方行政学在20世纪30年代使用的传统研究方法，即主要采用演绎法、经验总结法、原则原理推导法对行政现象进行定性的、静态的分析，忽视对行政环境和行政现象进行动态分析，这说明中国行政学的研究方法比较单一、落后，至今还没有走出手工作坊式的初级阶段。
(2)理论脱离实际比较严重。反观中国行政学研究现状，许多研究过多关注应然领域，对政府过程、政策过程、行政程序和行政操作层面等实然领域的研究都很不够。许多研究既没有深入到政府管理和改革的实践中去调查研究，也没有收集各种数据来进行分析，非常缺乏对公共行政真实世界的了解及经验事实的支持。这种理论与实践的严重脱节，既使行政学研究显得苍白无力，把行政学变成脱离行政管理实际的抽象空洞的外壳，也使行政学的发展失去了理论的源头。[1](P5)
(3)基础研究比较薄弱。学科基础研究是建构学科理论大厦的根基，基础研究不扎实，整个学科大厦就缺乏牢靠的根基，也必然会影响到应用研究。然而，目前中国行政学的基础研究仍然比较薄弱。这既包括对方法论的研究，也包括对行政哲学、行政史学以及行政学的基础学科如政治学、法学、社会学、经济学等有关理论的研究。
(4)研究视域偏窄，跨学科研究明显不够。在我国，行政管理在很大程度上就是政府管理，行政学最明显的特征也是立足政府的研究，其关注的焦点是政府的结构和运转，这表明我国的公共行政研究具有非常内向的特征。另外，由于公共行政和公共事务问题相当复杂，需要研究的问题很多，为了对纷繁复杂的公共管理活动进行有效的研究，现代行政学采取了跨学科的研究方法。目前我国虽已开始注意吸收并借鉴其他学科的有关理论与方法，但因缺乏恰当的科际整合而有生搬硬套之感。[2](P62)
(5)研究成果的质量不尽如人意。反观中国行政学的科研成果，许多研究者满足于提出一些空洞的原则，说一些绝对正确的废话。许多研究成果教材化、常识化和概论化，学术含量比较低。在行政学的科研成果中，有不少是七拼八凑、粗制滥造、质量低劣的论文，行政学著作尤其是教材中互相模仿和低水平重复的也很多。行政学科研项目的前瞻性和超前性不够，缺少重大的理论突破和理论创新，即使是由国内著名高校承担的行政学课题，其在全国有重大影响的也并不多见。
2.中国行政学在人才培养方面存在诸多问题与不足。主要可归纳为：
(1)办学理念过于陈旧，与时代发展不相协调。众所周知，办学理念是专业意识的重要组成部分，培养学生的专业意识是搞好行政管理教育的前提。受教育者在学校接受教育，首先是一种专业意识的培养和教育，其次才是专业技能的培养和训练。在专业意识方面，严格说来，我国原有的行政管理实际上是政府管理。虽然近年来我国行政学教育在转换行政学办学理念方面做了努力，但办学理念的转换尚未最终完成。[3](P98)
(2)在人才培养的目标定位、培养模式和层次结构上存在问题。[4](P65)行政管理专业教育和人才培养的目标是什么呢？是以培养复合型和应用型人才为主要目标，还是以培养专门型和理论型人才为主要目标？对此，学界还有争议。在人才培养模式方面，是采取“拓宽基础、淡化专业”的宽口径培养模式，还是“专业化”、“专门化”的培养模式呢？这个问题至今还没有完全解决。在人才培养层次结构方面，我国已形成了专科、本科、硕士、博士等多层次的人才培养体系，但与发达国家的情况相比，不同培养层次的区分明显不够。[4](P66)
(3)在课程建设和教材建设方面存在问题。课程建设方面的问题和不足主要有：单纯从政治学取向或管理学取向考虑来进行行政管理学的课程设置；课程设置缺乏内在的联系和必要的衔接；学位级别不同的课程之间缺乏必要的层次性；研究方法和公共政策、公共财政、公共预算等课程薄弱；各高校课程设置大同小异，缺乏特色。教材建设方面的问题和不足主要有：教材总体上的概论化、学术含量低；教材内容脱离实际；教材编写模式和体例单调；教材应用性不强，案例类教材很薄弱；教材本土化不足。
3.行政学学科队伍建设方面存在诸多问题。中国行政学经过多年发展，教学和科研队伍不断壮大，但是在表面庞大的学科队伍背后却存在诸多问题。
(1)学科队伍整体素质不理想，教学和科研水平参差不齐。目前行政学教学和科研人员的学科背景较为复杂，这对学科发展既有有利的一面，也有不利的一面，这主要是因为行政学教学和研究队伍中有相当一部分人是半路出家的，缺乏行政学研究的深厚功底，这就造成行政学学科队伍总体质量不高的状况。
(2)学科队伍结构不合理。我国有夏书章等极少数著名行政学者和专家，但高水平的学科带头人却越来越少，且呈老龄化趋势。学科梯队中高水平的中年骨干教师不多，青年教师又没有成长起来，这就造成了年龄结构“断层”，学科带头人“青黄不接”的局面。至于学历结构方面，在行政学队伍中博士毕业的高学历人才比例还比较低。另外在学缘结构上，学科队伍的近亲繁殖现象也较普遍，这些都说明行政学学科队伍的结构并不合理。
(3)学科队伍中有实际经验的极少，且缺乏整体凝聚力。从整个行政学教学和研究队伍来看，大多数人都是深居象牙塔，从学生到学者，从理论到理论，缺乏实际行政经验，也缺乏与政府的交流和互动，致使理论研究与实际工作相脱节，必然会影响到行政学教学与研究水平。另一个突出的问题就是，学科队伍的整体凝聚力不够，不少学者互相轻视，缺乏团结合作的精神。
除了上述问题与不足外，中国行政学在学科方向建设中也存在一些问题，主要有：研究方向老化，跟不上行政学学科领域国际国内研究现状和发展趋向，缺乏新意和前沿性；各高校在行政学研究方向上雷同，缺乏各自的特色与优势；研究方向上带有较大的随意性，变化快，缺乏相对稳定性，难以形成研究方向上的优势；学科研究方向也即行政学基础理论和方法研究相当薄弱，目前全国高校行政学专业中设有这个研究方向的极少见。此外，中国行政学在学科基地建设方面，存在学科基地太少、学科发展平台不牢、基地建设水平有待提高等问题与不足；在学科体系建设方面，存在学科体系不完善、不成熟、不系统等问题；在学术交流方面，中国行政学缺乏与国际行政学著名学者和行政学大师对话的能力，与国际行政学界的交流仍有待加强。
（二）学科建设实践活动中的问题与误区
近年来，行政学的学科建设在各高校广泛开展。但在中国行政学学科建设实践活动过程中却暴露出不少问题，出现一些认识上的误区，这些问题与误区实际上也是导致学科建设内容、要素或环节上出现问题的一个重要原因。所以，揭示并克服学科建设实践活动中的问题与误区，这是我们在理论上研究中国行政学学科建设问题的出发点，也是我们在实践中提高中国行政学学科建设水平的前提条件。就中国行政学学科建设实践活动而言，主要存在着以下问题与误区：
1.学科建设急功近利。学科建设是一种严肃的活动，有其固有的规律，切忌违背规律，急功近利地搞学科建设大跃进。但在学科建设实践中，一些高校往往不顾自身基础和条件，在目标定位上盲目追求高起点、高层次，比如，有了本科想上硕士点，有了硕士点还想争取博士点，有了博士点的还想争取一级学科博士学位授予权。而为了上学位点，许多行政学学科负责人甚至学科带头人不是把精力放在人才培养、科学研究、学科梯队建设等学科建设的基本环节上，而是把心思都放在围绕学科评议组的公关活动上，甚至为了上学位点而不择手段，如不惜采取修改数据、学术造假、行贿送礼等手段。学科建设上的急功近利，对于学科建设乃至整个学术事业都有严重的危害，它会扼杀创新和创造力，进而窒息学科的发展活力，葬送中国行政学的发展前程。
2.注重学科外延发展，轻视学科内涵建设。学科内涵建设主要指学科建设这一系统的内在要素的建设，主要涉及人才培养、科学研究、学科体系、学术梯队建设等方面的质的提高。学科外延发展指数量的扩展，规模的扩大，主要体现在学科规模的扩大及硕士学位授权点、博士学位授权点、博士后流动站等数量的增加上。学科内涵建设是学科建设的核心。注重学科质量和品质的提升，走内涵式建设与发展之路，是中国行政学学科建设的理性选择。然而，在学科建设实践中，一些高校忽视学科内涵与质量的提升，片面追求规模扩大和数量扩张，如扩大招生规模、增设教研机构、增加人员编制和经费投入、拼命争硕士或博士学位点。这种做法，可能在短期内取得学科建设的明显成绩，但长远看来，不利于中国行政学的长远发展，必然把学科建设引入歧途。
3.重物轻人，没能建立起一支高水平的师资队伍。没有一流的师资队伍，就难以建成一流的学科。要建设一流的师资队伍，就必须以人为本，高度重视人的因素，充分尊重人的劳动价值，积极创造一个适宜人才成长和发展的良好环境，从而为建成一流的师资队伍奠定基础。[5](P89)然而，一些高校在师资队伍建设实践中，只是把教师当成“经济人”看待，在人才引进上，过分注重物质待遇留人，轻视事业留人，环境留人、感情留人；而在人才使用上，片面强调教师的科研产出，忽视教师的职业道德水准、教学水平及其他方面的全面发展。
除了学科建设实践中存在的上述问题，我们在学科建设认识上还存在某些观念误区。虽然中国行政学学科建设进行了多年，但目前不少行政学学科带头人或学科建设负责人和教师对行政学学科建设机制和规律了解不多，在观念上陷入某种误区。例如，有的对学科建设内涵认识不清，把学科建设等同于专业建设或课程建设；有的认为学科带头人的水平就等于学科发展水平，于是只重视学科带头人的引进，不重视或轻视学科带头人的培养、学科梯队的形成、学科氛围的营造、学科环境的改善[5](P101)；有的认为科学研究水平完全等同于学科水平，因而在学科建设实践中过分强调科研成果的产出，不重视或轻视学科人才培养和社会服务的功能，甚至为多出科研成果，不惜降低教学质量[5](P103)；还有的认为没钱就搞不好学科建设，只要有钱就好办，于是只等着政府拨款或学校投入，而不是以学科养学科，让有限的资金发挥最大的效益。这些观念上的误区必然投射到实践中，从而对学科建设产生不良影响。
二、中国行政学学科建设面临的挑战
中国行政学学科建设面临的挑战来自时代、社会变化与公共行政实践发展，以及行政学内、外部等各方面。
1.来自时代发展和社会变化的挑战。进入21世纪，中国行政学迎来了一个以信息网络化、知识化和全球化等为主要特征的“新经济”时代。这个新时代的到来，对中国行政学是个机遇，同时也向中国行政学和中国行政管理实践提出了挑战。这具体表现在：(1)信息技术的革命和发展要求对政府管理的方法与程序进行巨大的变革。而为这种现实需要服务的行政管理教育或公共管理教育必须迅速转换教育模式，在教学内容、方法与手段等方面加以改革和创新。否则，我们的行政管理教育就不能培养出适应网络时代政府管理需要的全新公共管理人才来。(2)知识经济的发展，对整个社会人力资源的开发和管理提出了严峻的挑战，也对公务员队伍本身的资源开发与利用提出了全新的要求。它要求公务员应该是知识素养高、各方面素质优良的公共管理者，这决定了我国的行政管理教育必须要为公务员队伍素质水平的提高服务。(3)经济的全球化和我国加入WTO对我们的政府公共管理及公共管理教育也有相当大的冲击。它要求我们的各级政府官员在未来的管理中必须有国际眼光，熟悉国际游戏规则，适应国际竞争的需要；要求我们对这方面的公共管理教育给予足够的重视。[6](P51)
2.来自日新月异的公共行政实践的挑战。20世纪80年代以来国际上掀起了以市场化和新公共管理为取向的公共行政和公共管理变革浪潮，90年代又提出了全球治理的问题，与此同时，随着人类社会走向“后工业社会”和“信息时代”，行政管理模式正经历从传统的官僚制向后官僚制的转变。公共行政如何应对公共行政实践中出现的问题，这对公共行政学提出了挑战。而在国内公共行政领域，中国行政管理实践更是向中国行政学提出了新课题和新挑战。中共十六大报告提出了深化行政改革的目标和主要任务：进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制；重点是转变政府职能，依法规范中央与地方的职能和权限，推进政府机构改革、行政执法体制改革、事业单位改革和国有资产管理体制改革，建立和完善决策机制、权力机制和制约机制，大力推进电子政务建设等。这些目标和任务是行政学研究需要给予回答的重大课题。
3.来自行政学内部的挑战。主要有两个，其一，行政学学科发展模式滞后的挑战。[4](P1)我国行政学虽然经过20多年的发展，但至今仍然没有走出粗放型的发展阶段，这只要从几个事实就可以看出来：行政学学科队伍庞大而素质不理想，教学和研究机构繁多而水平参差不齐，科研成果频出却低水平重复，等等。这种落后的学科发展模式制约了行政学的进一步发展，如何实现行政学学科发展模式的转变，使行政学上素质、上水平、上质量、上档次，这对中国行政学来说确实是难题和挑战。其二，行政学学科结构调整向行政学提出了挑战。[4](P2)同国际惯例一样，行政学在我国是作为政治学下的二级学科发展起来的。但是，在20世纪90年代中后期国家教育部对我国高等教育的学科专业目录调整中，新设置了管理学门类以及公共管理一级学科，将原属于法学门类政治学一级学科的行政学专业（二级学科）划归公共管理学科之中，并更名为“行政管理”。这一调整并不只是个名称的变化，它向行政学提出了一系列新课题和新挑战。例如，行政管理与其他公共管理二级学科之间的关系是怎样的，在研究对象和基本范畴方面有何异同；行政学专业学科归属上的变化，意味着该专业的人才培养模式必须由传统的学术型（理论型）向应用型（实务型）转变，那么应当如何实现这种转变；在课程设置方面，行政管理作为公共管理的一个二级学科，其课程设置应如何区别于其他二级学科，各二级学科的课程设置又应如何建立联系；在教学研究人员和机构的资源整合方面，如何处理目前的二级学科与原属一级学科（政治学、社会学等）的关系，实现资源的优化和整合，诸如此类的问题都迫切需要深入研究。
4.来自公共行政学外部的挑战。这里的外部有两层意思：一是公共行政学者阵营以外的学者，二是公共行政外部发展环境。
众所周知，行政学是研究政府和其他公共部门的公共行政管理问题的，但是，研究政府公共行政管理并非是行政学和行政学者的专利。事实上，有很多学科的研究都涉及政府公共行政和公共事务管理。在我国，一些关心公共问题的经济学家已经开始运用经济分析理论和方法对公共行政管理问题进行研究，取得很大成功。例如，胡鞍钢、王绍光《中国国家能力报告》中对贫困地区（如贵州省）的政府如何促进经济发展的研究；北京天则经济研究所在“中国制度创新”课题下设立了“中国行政体制改革”的分课题，茅于轼、张曙光、樊纲、盛洪、张宇燕等人对公共行政管理问题的研究引起了人们的广泛关注，对政府行政管理也提供了有力的指导。一些社会学家对社会问题（如社会保障问题、失业问题、犯罪问题、贫困问题、农业问题等）的研究，无不涉及行政管理。[7](P93)这些关心公共问题的经济学家、社会学家对公共行政管理问题的卓有成效的研究，对我们这些以专门研究公共行政事务问题为己任的行政学人是一个挑战。
推动一门学科的发展有内部和外部的因素，虽说内因是第一性的，但外因也起着重要作用。理想的学科外部发展环境可以使一门学科更好、更快地发展。然而中国行政学的发展并不具备特别理想的发展环境，影响了中国行政学的成熟和进一步发展。中国行政学发展环境不理想主要表现在公共行政学教育和研究缺乏足够的制度支持。与我国正处于制度短缺的局面相适应，我国对于公共行政研究和教育也没有很好的制度安排，缺乏足够的制度支持，因而无法对公共行政学者从事公共行政学的知识生产提供持续的足够的激励。我们知道，行政学作为一门应用性学科，需要大量的实证研究，需要大量的资金投入，否则，实证研究很难出应用性的成果。但是目前能够落实到行政学研究方面的资金和课题经费不能满足实际需求。在行政学教育方面，普通高校行政学教育资金投入也不充足，甚至在有的高校，行政学教育投入连维持正常的教育管理费用都不够。
三、走出中国行政学学科建设困境的对策和出路
要使中国行政学走出困境，就必须有面对困境的勇气，并切切实实地按学科建设的规律把学科建设落到实处，只有这样，中国行政学才会有一条好的出路。为了使中国行政学走出困境，可以采取以下对策。
1.加强中国行政学科研建设。
第一，变革行政学研究方法，加强方法论训练。就目前而言，公共行政研究方法的训练和变革可以从以下几方面入手：一是对公共行政研究方法来一次观念上的革新。当大家认识到方法落后的严重后果，体会到先进方法对于公共行政学知识增长的重要性后，就会努力去寻找方法的创新。二是从方法的模仿逐步过渡到方法的创新。三是在公共行政学正规教育中进行严格的方法论训练。
第二，加强科学研究的对话与协作，加强对学科自身深刻的反思性研究。目前中国行政学者处于一种“自说白话”的尴尬境地，学者之间的学术交流和对话相当少，这种沉闷的学术氛围对学术研究极为不利。我们应多组织学术讨论、对话与互动，通过思想的交锋与争鸣来激发新思想、新理论。同时，我们还需要学科群体的真诚协作，要联合起来攻克理论与实践中的难题，为建立具有中国特色的行政学而共同努力。中国行政学经过20多年的发展，仍然存在很多问题与不足，学科地位和科学化程度依然很低。是什么原因导致中国行政学长期陷于困境？中国行政学应如何才能走出困境？诸如此类的问题都非常值得全体行政学人进行反思性研究、探讨和争论。我们期待看到对中国行政学的深刻的学术反思与学术争鸣。
第三，提倡多样性的研究途径和方法。由于公共行政领域的复杂性，没有任何单一向度的研究途径和方法能够获得对公共行政的系统和完整理解。就公共行政的研究途径来看，至少有管理、政治和法律三种研究途径。至于具体的研究方法则更是多样，如规范方法、实证方法、历史研究法、比较研究法、系统分析法、案例分析法、过程分析法、调查研究法、定量分析法等等。就我国行政学理论脱离实际的研究现状而言，我们提倡实证研究、比较研究和系统分析、定量分析、调查研究法等方法，并应努力开展跨学科研究，这样可以使我国行政学研究逐步走出象牙塔，达到理论与实践的紧密结合。
第四，我们要实现研究重心的转移，争取公共行政研究的本土化。反观中国行政学研究，在研究重心上，相当多的研究集中于西方国家特别是美国的行政学理论与实践。我们必须实现研究重心的转移，把精力集中到中国的行政生态环境和中国公共行政实践的研究上来。使行政学研究深深扎根于中国的土壤，研究和解决中国的问题，体现中国特色和中国气派，这才是中国行政学走出困境的良途，也才是中国行政学的安身立命之本。
2.加强中国行政学学科队伍建设。要搞好行政学队伍建设必须以人为本，全面提高队伍素质。为此，我们需要采取切实有效的措施，如采取引进和培养学科和学术带头人、校内学术队伍重组等方式，全力支持行政学学科队伍建设；鼓励学科带头人、学术带头人、中青年学术骨干开展国内外学术交流，提高学术水平；不断改善现有人才的学习、生活和工作条件，解除他们的后顾之忧，使他们能安心为学科发展做出贡献；不断优化行政学学科队伍的学历、职称、年龄、学缘结构，提高学科队伍的整体素质；等等。
3.加强中国行政学人才培养体系建设。人才培养体系建设对学科建设与发展有重大促进作用。我国目前建立了从学士到硕士到博士和博士后的人才培养体系，但在人才培养理念、人才培养模式、人才培养质量、师资质量、课程建设、教材建设及其他很多环节上都存在问题。我们应针对这些问题，采取积极措施，逐步完善人才培养体系。尤其要指出的是，一定要保证人才培养的质量，尤其是要重视行政学博士生等高层次人才的培养工作，因为他们是中国行政学学科发展的生力军和后备人才。
4.加强中国行政学学科体系建设。我国行政学经过多年的发展，学科体系建设取得初步成效。但现有的学科体系仍然很不完备，行政学的许多分支学科还没有建立起来，行政学整个学科显得势单力薄。学科体系的建设对于中国行政学科学化程度的提高，对于人才培养质量的提高，对于学科整体实力的提高都有重要意义。因此，我们对学科体系的建设要给予充分重视。
5.加强学科基地建设。学科基地是学科发展的平台和依托。2001年教育部在中山大学设立了全国人文社会科学重点研究基地——中山大学行政管理研究中心，基地的设立对中国行政学学科建设做出了贡献。近几年，中山大学行政管理研究中心科研成果出了不少，在推动中国行政学学科建设上作了不少工作。目前的任务是要进一步加强对基地的建设与管理，提高科研成果的质量，争取出在全国有重大影响的科研成果，为我国行政学的学科建设搭建优质高效的平台。有条件的话，还可在其他高校组建新基地。
6.积极开展国内外学术交流与合作。我们需要认真学习、借鉴、吸收国内外高校行政学学科建设的经验，努力促进我国行政学学科建设与国内外先进水平的接轨。可以邀请国内外的著名学者、专家来校讲学，创造条件与国内外的知名大学开展多层次、多方面的学术交流与合作，如联合培养研究生、联合承担科研项目、互派访问学者等，吸引国内外的专家、学者参与本校的行政学学科建设。加强与国内外的学术交流，有助于不断提高我国行政学的学术地位和社会知名度。在本校内的学术交流也是提升学科教师科研水平的重要形式。各学校行政学学科带头人应定期安排本学科教师的学术交流活动，使学术交流制度化。行政学教师之间也应互相学习，深入开展学术交流和探讨，活跃学术空气，促进行政学整体科研水平的提高。
［收稿日期］2006-08-15