完善我国国家公务员养老保险制度的思考，本文主要内容关键词为：国家公务员论文,养老保险制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国家公务员养老保险制度是我国社会保障体系的重要组成部分。建立和健全国家公务员养老保险制度，不仅可以吸引和稳住高质量的人才，为建立正常人才流动机制创造良好的条件；而且可以解决国家公务员离退休后的待遇问题，保障晚年生活，解除他们的后顾之忧，促进“勤政廉政”建设。因此，在新的形势下，为迎接老龄化时代的到来，必须对旧的养老保险体制中不合时宜、不符要求的部分进行改革，这已是大势所趋。
一、我国国家公务员养老保险制度的现状
我国行政机关工作人员养老保险制度始建于50年代。1955年12月，国务院颁发了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》，首次对国家机关工作人员的退休条件和退休待遇作了规定。1958年，国务院又颁发了《关于工人、职员退休处理的暂行规定》，对前一规定作了补充完善。十年动乱过后，1978年国务院颁发了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》，这一办法比以前有了较大的改进，增加了新的内容。1993年10月，机关工作人员工资制度改革，改变了计发基数，提高了退休待遇。经过多次修改补充，逐步形成了比较完备的我国行政机关工作人员的养老保险制度。目前，我国国家公务员养老保险制度的法规体系以及实际执行情况主要概括为以下几个方面：
1.退休条件。除国家另有规定外，国家公务员符合下列条件之一的，应当退休：(1)男性年满60周岁，女性年满55周岁；(2)丧失工作能力的。此外，国家公务员符合下列条件之一的，由本人提出申请，经任免机关批准，可以提前退休：(1)男性年满55周岁，女性年满50周岁，且工作年限满20年的；(2)工作年限满30年的。
2.退休待遇。国务院办公厅和人事部于1993年分别下发了《关于印发机关、事业单位工资制度改革三个实施办法的通知》和《关于印发机关事业单位工资制度改革实施中若干问题的规定的通知》。《通知》规定，从1993年10月1日起实行职级工资制度退休的人员，在新的养老保险制度建立前，退休费暂按下列办法计发：退休人员的退休费，其基础工资和工龄工资按本人原标准全额计发，职务工资和级别工资按本人原标准的一定比例计发。其中，工作年限满35年的，按88%计发；工作年限满30年不满35年的，按82%计发；工作年限满10年不满20年的，按60%计发；工作年限不满10年的，按40%计发。退职人员按低于同职务退休人员增加退休费的数额增加退职费，具体办法由各省确定。按上述办法计发的退休（退职）费加上此次未纳入工资标准的剩余津贴、补贴，如低于当地职工基本生活费用数额的，可补足到当地职工基本生活费用数额。
此外，国务院在调整并提高机关事业单位工作人员工资待遇的同时，也相应地提高了退休人员的各项生活和福利待遇，包括物价和生活补贴待遇、特殊贡献退休待遇、政治生活待遇、医疗待遇和护理待遇、高级专家退休待遇、住房待遇等。
3.离退休人员管理。为切实加强离退休干部工作和稳定工作人员的队伍，适应离退休管理服务工作的需要，中央机构编制委员会于1993年发出了《关于党中央、国务院各部门离退休干部工作机构设置的通知》。其机构设置，根据各部门离退休干部的多少、管理任务的轻重，可设“离退休干部局”、“离退休干部办公室”或“离退休干部处”，属机关行政性质，在各部门行政机构限额外单列；而“离退休干部工作人员编制”，也可在各部门行政编制总数外单列。编制人员配备比例，根据实际情况从严掌握，即离休的正副部长级与工作人员比例为1:1；离休的司局级以下干部与工作人员比例为10:1；退休的干部与工作人员比例为30:1。对于离退休干部的管理经费，从1989年起，离退休干部分别按每人每年150元和100元的标准，由离退休干部所在单位或上级主管部门列入预算，作为特需经费，统一掌握使用，并每年核定一次，主要用于解决离退休干部的特殊困难和必要的活动经费开支。另外，离退休干部所在单位还可划拨公用经费，主要用于办公用品、文件、学习、健康休养及差旅费等项开支。
由于我国行政机关工作人员的养老保险制度是在计划经济体制下，借鉴前苏联等社会主义国家养老保险模式而建立起来的，随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，退休人员的逐渐增多，其弊端也日渐凸现，主要表现为：(1)退休费由财政预算支出，在退休费用剧增的情况下，会减少国家对其他方面的投入，从而影响国民经济的长期稳定发展；(2)在退休费的待遇给付上，以退休时的工资为基准，不能合理体现实际贡献，而且容易出现突击提级长工资等弊端；(3)退休费用由国家统包，助长了依靠国家养老的思想，自我保障意识淡薄；(4)在离退休人员的管理上，由各单位设立机构、人员和设施专门管理，难以提高机关的行政效率。因此，必须对现行的国家公务员养老保险制度进行改革和完善。
二、完善国家公务员养老保险制度的基本思路
国家公务员养老保险制度的建立、健全和完善，要以适应市场经济作为基本思想和基本原则，逐步建立与社会主义市场经济体制相配套的具有自身特点的养老保险制度。笔者认为，根据我国的国情，公务员养老保险制度应包括两部分：国家基本养老保险和补充养老保险。
（一）国家基本养老保险
基本养老保险是面向全国职工的，既包括企业职工，也包括公务员和事业单位职工。公务员养老保险与企业职工养老保险并轨，在待遇上与企业职工是一致的，其差别体现在补充养老保险制度中。它体现了公平性和政府的责任，避免了因制度差异而激化的阶层冲突以及运行成本的增加；既是世界性潮流，同时也顺应了养老保险制度广覆盖的政策取向。
1.社会统筹帐户。社会统筹帐户的主要任务是支付“新人”、“中人”退休后的基础养老金，支付“中人”的过渡性养老金和支付“老人”的全部养老金。从收入结构来看，有单位缴费、财政拨款、中央政府发行的特种债券以及出售、出让部分国有资产所获得的收益等渠道。从支出结构来看，“新人”和“中人”的基础养老金，由单位缴费提供，至于在新、旧制度转型中对中老年职工养老金的历史欠帐，则主要由国家通过财政拨款、国有资产转让等进行解决。为此，为了保证统一后新制度的正常运行，必须算清新、旧制度转型中对中老年职工养老金的历史欠帐，真正完成制度的转型。首先确定需要补偿的对象群体为国有单位职工，包括已经离退休、即将退休和新制度实施前已工作的职工，由此计算出需要补偿的职工人数；其次是确定补偿标准，其依据包括现有离退休待遇水平、现有的缴费水平、人均领取退休金年限及其他相关因素，按年度或按职工个人计算出所需补偿额度。
社会统筹帐户基金由财政部在全国范围内统一计划和投资运营，财政部的主要任务是维持社会统筹帐户在长期和短期内的财务平衡。基金的投资管理可以由新成立的直属国务院的机构进行具体运作，各级社会保障部门及其附属机构负责掌握和提供有关参保者的信息以及养老金的发放。国家劳动和社会保障部在信息管理方面对财政部负责，并监督财政部对该基金的管理。
2.个人帐户。个人帐户是基金制帐户，具有强制性储蓄保险功能。个人帐户的设立提高了劳动者的自我保险意识，也为国家基本养老金制度的监管奠定了群众监管基础。从收入结构来看，有个人缴费、单位缴费以及个人帐户资金的投资收益。从支出结构来看，每月个人帐户养老金是退休时帐户储蓄额的1/120，即按10年的平均余命计发，这对于剩余寿命超过预期的10年或死亡率的降低超过预期寿命，都有可能造成在总体上个人帐户养老金的入不敷出。因此，应适当延长职工的退休年龄。因为人的寿命在不断延长，中国人均预期寿命已达到71岁。在人均预期寿命延长的条件下，退休年龄的确定直接影响到养老基金的收支规模，退休年龄愈高，则劳动者缴纳养老金保险费的年限愈长，养老保险基金积累就愈多，需要社会保险机构支付的养老金则相对减少；反之亦然。我国现行的退休年龄是男60周岁、女55周岁，按全国人均预期寿命71岁计算，则意味着男性职工人均要领取11年的养老金，女性职工人均要领取16年的养老金，而各地现行的基本养老金保险测算却普遍按退休职工领取10年的退休养老保险金计算，显然已经存在着一个资金缺口。因此，国家应当将提高退休年龄作为配套措施。首先，应严禁提前退休，避免因这种短视行为对养老基金的严重侵蚀；其次，经若干年过渡，适当提高女性劳动者退休年龄，因为缩小男女退休年龄差距是当今国际趋势；再次，为保证基金收支平衡，也是为了高级人才能人尽其用，将劳动工龄（或缴费年限）作为退休条件是必要的。
此外，个人帐户还面临着通货膨胀所引起的养老金贬值和养老基金投资亏损的风险。对此，在中国资本市场尚不成熟的情况下，可借鉴新加坡公积金制的成功经验，由财政部统一集中经营。当资本市场条件成熟时，则可借鉴智利个人帐户养老基金私人管理的经验，受保者个人可以自由选择养老基金管理公司管理其个人帐户资金，通过引入竞争机制提高基金的投资收益率。
（二）国家公务员应建立补充养老保险制度
国家公务员是依法行使国家行政权力、执行国家公务的政府工作人员，特定的工作职能、严格的考录标准和纪律约束以及经费来源于财政等特点，形成了一个特殊的职业群体。因此，国家公务员养老保险制度改革，必须充分体现国家公务员的特点和自身的规律。在基金筹集上，既要坚持国家保障为主，又要有利于国家长远经济建设；在待遇给付上，既要坚持公务员养老待遇适当从优，又要有利于人员流动。由于我国公务员的工资水平相对偏低，且有严格的纪律约束，不能从事第二职业等经营性、创收性活动，因此，从有利于将社会精英吸收到公务员队伍出发，公务员养老保险应坚持基本待遇与企业持平、适当给予优惠的原则。
公务员补充养老保险是一种行业性保险，是政府对公务员退休后所给予的一种补偿，相当于其退休前工资收入的一部分。公务员补充养老保险所需资金主要由政府列预算支付，个人也要缴纳一定的费用，大约相当于缴费额的三分之一。基金实行现收现付的模式。为防止退休前突击提级长工资，应以退休前5年工资平均水平确定补充退休金的待遇标准，同时考虑职级高低、在国家机关服务年限长短、正常离退职与非正常离退职等情形实行补偿。领取全额退休金必须达到服务年限以上，若未满服务年限或提前退休，则只能领取减额的退休金。为了保证公务员退休后能保持一定的生活水平，应同时规定公务员养老保险金随在职人员工资的提高而相应增加，并且确定最低补助金标准。
在发展公务员补充养老保险的基础上，必须尽快降低法定养老金的替代率。我国的养老金替代率之高，在世界上都是少见的，这跟我们过去长期推行低工资政策有关。尽管名义替代率很高，但实际养老金水准却很低。为改变这种状况，在普遍提高工资水平的基础上，应逐步降低法定养老金的替代率，将统帐结合的养老保险制度确定的退休金水平由现在相当于职工工资的80%以上降到将来的60%以下（有可能降到50%）。降低法定养老金替代率和发展补充养老保险，虽都需时日，但重视并认真按计划实施，是达到该目标的关键。
由于公务员退休后的养老保险费用大部分来源于财政预算资金，所以公务员补充养老保险基金应由财政部门直接管理为宜。这在西方国家已被实践证明并有着成熟的管理经验可供借鉴。财政部门可以通过编制预算，来统一考虑公务员养老保险费用的收支情况。公务员社会保险政策的变更和保障待遇的调整等，都由财政部门根据国家财政经济状况统筹考虑确定，可以较好地处理公务员养老保险费用的需求与财政资金的供给之间的矛盾。这种做法，可以避免由不同部门多头管理而造成的不必要的磨擦，降低管理成本；同时也简化了资金筹集环节，减少了工作量，因此是一种最经济的管理办法。
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