国际非政府组织在云南的项目运作，本文主要内容关键词为：云南论文,组织论文,项目论文,政府论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D814.9 ［文献标识码］A ［文章编号］1000－5110（2009）04－0062－05
云南作为中国非政府组织最为活跃的地区之一，一度被人称为“中国的NGO摇篮”；除了正在逐渐增多的本土组织之外，国际非政府组织在其中扮演着重要角色。国际非政府组织是非政府组织中的一种特殊形式，它意味着非政府组织的目的和活动范围至少涉及两个国家，组织成员、经费的来源和使用均具有国际性。1986年，凯尔国际率先进入云南，在寻甸和鲁甸两个县开展援助项目，成为最早进入中国的国际非政府组织，这也是国际非政府组织进入云南的开端。根据已有的研究，国际非政府组织进入云南可分为三个阶段。从凯尔国际进入的1986年至1990年可以视为第一个阶段，即试探性阶段。1991年－1996年为国际非政府组织大量进入云南的阶段，比如后来影响力较大的香港乐施会就是在1992年进入的，其先后在施甸、姚安、宾川、大姚、南华、澜沧、西盟、楚雄、保山等地开展赈灾及恢复重建项目，援助资金共800多万元。1997年以后，国际非政府组织开始谋求在云南长期发展。在这一阶段，很多有影响力的国际非政府组织先后在云南设立办公室并聘用工作人员，谋求在本地的长远发展，包括救世军、乐施会、世界宣明会、美国大自然保护协会、美国国际专家扶贫组织、国际爱心扶贫组织、人类家园、英国救助儿童会、澳大利亚红十字会、荷兰无国界医生组织、法国生态及文化保护组织、世界自然基金会等。[1]
经过20多年的发展，国际非政府组织在云南的影响已初具规模。根据云南省国际民间组织合作促进会提供的数字，国际非政府组织在云南开展公益项目的有200多家，这一数量超过北京和上海，居全国之首。[2]众多的国际非政府组织在云南从事着儿童问题（教育、健康）、农村问题（社区综合发展、扶贫、卫生保健）、艾滋病防治、民族语言保护与发展、环境保护、农林牧业可持续发展、残疾人康复等诸多领域的工作，每年投入的项目资金成倍增长。据统计，仅2006年，云南省接受多、双边政府及国际非政府组织的援助项目共计230个，援助金总额2256.98万美元。[2]对于云南这个欠发达省份来讲，国际非政府组织已经成为建设和谐社会中不可忽视的一股力量，其积极作用正逐渐引起人们的重视甚至是其他省份的效仿，以至于在地方政府与国际非政府组织合作的问题上有了“云南范本”的说法；很多NGO项目官员也都认为云南是中国NGO组织发展最发达的地方。[2]但是，国际非政府组织在云南的项目运作模式究竟是怎样的，以及这些模式在云南为什么总体上能取得比较好的效果，对于这些问题，人们还知之甚少。本文拟通过对上述问题的探讨，为地方政府与非政府组织在公共服务领域更好的合作提供一些参考意见。
一
国际非政府组织在云南开展活动，其形式比较灵活，但无论是建立示范点，还是培训，或者是开展学术研究与讨论，主要通过项目的形式来完成。项目通常指的是在一定的资源支持和时间限定内，为实现某个目的而进行的一次性努力，国际非政府组织在云南的活动就是通过上述一个个项目而展开的。
经过不断的调整与完善，大多数国际非政府组织在项目运作方面都积累了丰富的经验。根据我们对在云南开展公益活动的国际非政府组织的访谈，国际非政府组织在云南进行项目运作的方式主要有以下三种：
第一种是接受其他方的项目申请，提供资金，但不参与项目运作。比如福特基金会在云南开展活动的主要方式就是审批申请方的项目建议书，提供资金，但自己不出面做项目。
第二种是与其他方合作做项目。具体做法一般是同国内相关部门建立合作伙伴关系，委托合作伙伴具体开展活动；国际非政府组织主要负责资金支持和项目评估，本地合作方负责具体的项目实施。一位国际非政府组织的工作人员将这种方式高度简练为“我出钱，你出人；你按我的方法，我给你办公经费和项目经费”。虽然国际非政府组织在其中的重要角色仍然是提供资金，但与第一种方式不同，这种合作模式中国际非政府组织运作的是自己设计的项目，而不是给别人的项目提供资金，所以除了资金支持以外，国际非政府组织在技术、专家、管理经验以及监控评估方面都承担了更多的责任。比如世界自然基金会建立白马雪山自然保护区项目点，基金会负责起草项目建议书，以物资的形式提供项目援助并进行协调、监督，具体的工作则由当地政府开展。
第三种是同相关政府部门达成项目合作备忘以后，国际非政府组织直接进行项目的管理与运作。如国际爱心扶贫组织在西双版纳州开展的读书识字和流动图书馆项目，几乎每个星期都组织工作人员到少数民族的村寨里去教孩子和成人读书识字，还背着图书走很远的山路到寨子里去给孩子们讲故事、做游戏等等。在调查中，我们发现很多最接近普通民众的工作都是这些非政府组织亲自在做。
在以上三种活动方式中，仅仅提供资金而自己不出面做项目的组织较少，大多数国际非政府组织都直接或间接地进行项目运作，要么自己从项目设计到具体实施全程运作，要么委托给合作方具体实施，自己则负责项目设计、资金提供以及监督评估。
二
中国的非政府组织自从20世纪末进入公众视野以来，在国家宏观政策给予充分鼓励的背景下，曾一度激起人们对建设公民社会的热切希望；然而经过十多年的发展，非政府组织总体上似乎仍然停留在起步阶段，其参与社会治理的程度并不深。与此相对照，国际非政府组织作为外来者，要想深入中国社会开展活动似乎更加困难，但是，在云南，众多的国际非政府组织在这里找到了自己的位置，在扶贫、教育、卫生医疗、环境保护、社区发展等多个领域开展公益活动，其积极作用不仅得到了地方政府的肯定，也在普通民众中获得了广泛的认可。作为国际非政府组织在云南开展活动的主要方式，项目运作在云南的实践中很好地融入了本土社会。项目运作成功会促使越来越多的国际非政府组织在这里开展越来越多的项目，由此形成一种良性循环，而不是像有些国际非政府组织在某些省份一样，信心十足地进入最终却以项目的中断或失败告终，这种狼狈退出对国际非政府组织继续开展工作就会造成消极影响。那么，国际非政府组织在云南的成功背后有什么原因呢？通过对在云南开展活动的部分国际非政府组织的访谈，我们归纳出以下三点：
第一，云南在民族、文化、地理、生态、物种等方面的多样化特征为国际非政府组织提供了开展项目的空间。一个非政府组织存在的基础就是该组织要有一个明确界定的，并且为所有成员所认同和珍惜的宗旨，而组织的所有活动必须围绕其宗旨进行。国际非政府组织的宗旨多种多样，其活动的领域也各有不同，但是无论是在民族领域、文化领域、环境生态领域，还是社会发展领域，云南都有许多值得关注的点，这种多样化的魅力使得大多数国际非政府组织都能找到在这里停留的理由。比如，云南地域极为复杂，高海拔的雪山和茂盛的热带雨林并存，沿海拔垂直分布着全国最多的植物种类，包括众多的濒危物种，这种丰富的生物多样性便吸引了众多环保类和生态类的国际非政府组织。云南是中国少数民族数量最多的省份，语言和民俗风情的多样性为那些致力文化保护的国际组织提供了广阔的工作空间。作为与东南亚毗邻的边疆省份，云南的毒品、艾滋病问题也很明显，加上其他一切在社会发展中所遇到的比如贫困、教育等诸多问题，这就为国际非政府组织在这里开展项目提供了广阔的空间。
第二，国际非政府组织和地方政府的优势互补奠定了项目合作的基础。前述我们已经讲过，国际非政府组织在云南的项目运作主要通过合作来进行，而其中与政府的合作无疑是最主要的。在云南，国际非政府组织之所以能够和政府合作，无论是得到政府部门许可，签订备忘录自行开展活动，还是与政府相关部门在项目的具体运作中进行分工合作，其背后都隐含着一种互利的动机。而促成双方能够各取所需的基础就是双方的优势在很大程度上能实现互补。国际非政府组织一般拥有比较丰厚的资金来源和先进的公益理念，这正是急于求发展的地方政府所需要的；国际非政府组织普遍存在入手不足的情况，而这又正好可以依靠地方政府强大的行政资源得以解决。先进的发展理念，成熟的项目管理技术，充足的资金再加上必要的人力资源，正好为项目合作奠定了基础。比如在香港乐施会与云南省扶贫办的合作中，乐施会承诺为云南省提供扶贫发展与赈灾资金，并向云南省扶贫办及其他合作伙伴提供物资、技术、管理和培训等方面援助；而云南省扶贫办则发挥组织、人力优势，负责具体的项目周期活动。对照国际非政府组织与政府部门的合作，本土的草根组织几乎没有与政府部门平等合作的机会，我们认为最重要的原因还是在于草根组织无论是资金还是能力建设方面都实力太弱，无法提供对地方政府来讲具有强大吸引力的东西，在没有优势互补的情况下谈与政府的合作无疑不太现实。
第三，云南省地方政府对国际非政府组织的开放心态为项目运作的成功起到了决定性的作用。在我们的访谈中，所有的国际非政府组织都提到了与政府关系的重要性，他们一致认为，能否取得政府的支持直接决定着项目运作的成败。对云南来讲，地方政府对国际非政府组织采取的开放的态度，则成为国际非政府组织在这里繁荣的基础，也成了“云南范本”的关键成就点。在追求发展的道路上，地方政府首先是被国际非政府组织所能带来的资源所吸引，在对可能造成的负面影响的考虑之下，发展的渴望和充分的自信心仍然战胜了其他，这种开放的心态使地方政府在与国际非政府组织的合作中总体上持积极态度，进而创造了一种很适宜国际非政府组织生存的地方政治环境。在我们的访谈中，大多数国际非政府组织都认可了地方政府部门的积极态度，其中省扶贫办、环保局、林业局、卫生厅以及各县、乡基层政府已经成为了他们经常合作的对象。与此对照，一些在其他省份也开展过项目的国际非政府组织负责人则提到了某些欠发达省份对非政府组织的偏见和排斥，以及由此而造成的项目运作举步维艰，乃至最终国际非政府组织狼狈退出。所以，云南省地方各政府部门对国际非政府组织的开放态度应该是国际非政府组织在云南项目运作成功的决定性因素。
综上所述，国际非政府组织的活动之所以在云南总体上比较成功，乃至被人称为地方政府与非政府组织合作的云南范本，我们认为主要有以上三个因素，即云南在自然和人文环境方面的多样化特征为国际非政府组织提供了广阔的活动空间，国际非政府组织和地方政府的优势互补又为双方合作奠定了基础，而地方政府的态度则对项目运作顺利与否、成功与否起着至关重要的作用。
三
当然，国际非政府组织在云南的活动并不是一帆风顺，其项目运作也不是尽善尽美。从我们的访谈反馈出来的信息，国际非政府组织认为目前开展活动还面临着不少困难与挑战。首先是国家制度层面的困难，包括国际非政府组织的注册问题以及外方工作人员出入境的签证办理问题。对于在云南开展活动的困难，最主要的是与政府部门的协调。虽然云南地方政府总体上对国际非政府组织持欢迎态度，但在具体的交往合作中，双方的工作方式却存在较大差异，由此造成一些摩擦需要进一步沟通。另外，还有一部分被访机构提到地方民众的参与情况不够理想。因为中国本身的公民社会发育并不完善，一些项目地点的老百姓对NGO的认识也不甚清楚，因此很多时候都采取旁观的态度。比如有的组织在宣传艾滋病防治时发放免费避孕工具时遭到冷遇甚至嘲讽；某组织出资到农村去盖学校，需要老百姓在劳动力上提供支持，但遭到了当地老百姓的拒绝，使国际非政府组织有时候感到自己作为一个外来者是孤单的。
暂且不考虑国际非政府组织推行的项目本身是否恰当，仅就其项目在云南能否被顺利推行的问题来谈，国际非政府组织所关注的焦点有两个：一是与地方政府的关系；二是中国的公民社会环境包括公民意识和本土非政府组织的发展情况。因此，本文暂不关注国际非政府组织各自的项目本身是否符合中国地方实情，下文仅就国际非政府组织所关注的合作问题提出几点思考。
四
根据我们的调研，在云南活动的国际非政府组织最成功的经验在于与政府部门的合作，最大的期望仍然是加强与政府的合作，我们可以把这理解为现有的社会条件下实现共赢的一种最佳选择。但是，对于地方政府部门来讲，作为对整个社会负责的公共部门，需要以一种战略眼光来把握这一机遇与挑战并存的社会事实。不仅要着眼于目前，创造良好的空间与前来开展活动的国际非政府组织有效合作，最大限度地引导其为建设和谐云南作出贡献；还要从合作中积极学习国际非政府组织有关公共服务的先进理念和值得借鉴的做法，为完善我国的公共服务体系积极准备。综合起来，我们对地方政府有以下两点建议：
（一）建立与国际非政府组织的沟通机制，加强理解与互信
虽然云南地方政府宏观上对前来开展活动的国际非政府组织持欢迎和支持态度，但在具体合作中，国际非政府组织仍然把与政府的沟通不畅作为组织开展活动的最大障碍。国际非政府组织一般有自己明确坚持的宗旨和活动目标，在具体的运作方式上也有一套成熟的机制；而政府作为社会管理的主导力量，对自己的角色相当自信，其本身的官僚科层制运作模式轻易不会改变，因此，双方在合作的过程中，出现一些分歧甚至冲突是在所难免的。既然双方都认识到合作的重要性，我们认为加强沟通是解决问题的唯一途径。比如云南国际民间组织合作促进会提到当年在和英国救助儿童会进行合作时，合作备忘录中有一条要求英国儿童会雇佣的中国人员必须要在民促会备案，如果民促会认为某位雇员不合适，英国救助儿童会需要予以解聘。英国救助儿童会当时对这一条相当反感，认为是干涉其内部事务。针对这种情况，民促会耐心地解释说此举是为了防止国际NGO被别有用心的人利用，从而造成不好的影响，最终得到了英国救助儿童会的理解和配合。[3]我们认为，在加强沟通的过程中，地方政府在观念上更宜将国际非政府组织看成平等的合作伙伴而非听命于自己的被管理对象；对其活动内容、活动方式要设法理解，而不是一味要求对方按自己的想法行事，以实现为我所用。毕竟，国际非政府组织有自己独立的意志，它不是地方政府的下属机构。所以，地方政府应该与国际非政府组织建立正常的对话渠道和沟通机制，由此增进了解，明确彼此的要求和想法，在此基础上努力达成共识，寻找双方都比较满意的合作方式。
当然，加强沟通，增进了解绝不意味着在合作中中方须完全遵循国际非政府组织的运作模式。事实上，有一些国际非政府组织以及它们的工作人员在中国开展活动时，喜欢自觉或不自觉地以导师自居，在做项目时有一种优越感。因为拥有资金、技术等优势，他们倾向于单方面地推行一些他们比较偏好的模式，而不太顾及地方意见及社会发展的现实。在这种情况下，地方政府作为合作方应该保持自己独立的判断能力，以社会发展的现实需要为依归，而不能为了吸引资金、技术而一味取悦国际非政府组织。
（二）学习国际非政府组织在公共服务方面的先进理念和项目管理经验，逐步扶持本土非政府组织
目前，云南活跃着众多的非政府组织，其中和政府联系较多的主要是一些实力雄厚的国际非政府组织。因为国际非政府组织一般能带来资金和技术，这正是当前政府所急于利用的，所以它们也就成了政府比较欢迎和重视的合作对象。就目前而言，与国际非政府组织的合作为云南的社会经济发展创造了良好的发展契机，但是，地方政府也应该从长计议。目前已经有许多业内人士提醒，随着中国经济的发展，越来越多的国际非政府组织和机构倾向于不再把中国看成是发展中国家，资金也会逐渐向其他更穷的发展中国家转移，届时，越来越多的国际非政府组织将撤离中国。在我们的调查中，很多被访机构都表明了这样一种观点：目前的中国需要国际非政府组织的工作，但国际非政府组织的视野绝对不会永远停留在中国。国际非政府组织终究是过客，一旦它们离开，它们现在所承担的这些社会服务工作由谁填补？政府还能与谁合作？
我们认为，政府应该从战略的高度考虑，给本土草根组织一些机会。胡锦涛同志在党的十七大报告中明确提出要建设服务型政府，强调要完善公共服务体系，强化社会管理和公共服务，加快推进政事分开，政府与市场中介组织分开，[4]这表明我国政府对民间组织参与社会管理和公共服务持积极态度，非政府组织更广、更深地参与社会生活有了无限可能。所以，地方政府在与国际非政府组织接触中应积极主动的学习其先进管理方式，为建立适应中国社会发展的非政府组织的管理模式早做准备。目前中国本土的非政府组织总体上还比较弱小，尤其是没有官方背景的草根组织，但是如果政府能给予扶持，我们相信就会有希望。可喜的是，政府目前在这方面已经迈出了积极的步伐。比如中国扶贫基金会连续两年向非政府组织招标，2006年中标的6家以及2007年中标的5家非政府组织中有10家均是中国本土成长起来的非政府组织，这表达了中国政府将扶贫资源公开向非政府组织开放的决心，这种政府向非政府组织购买服务的合作模式将大大促进本土非政府组织的发展。[5]我们认为，政府部门完全可以和本地的民间组织在资金、项目运作各方面灵活合作，在公共服务领域开创一种新模式。在云南，很多政府部门都有与国际非政府组织合作的经验，这些经验也可以在与本土民间组织的合作中进行借鉴。
当然，要充分发挥国际非政府组织在云南的作用还存在一些问题，比如访谈中被多次提到的地方民众参与度不高，公民社会发育不充分等等。我们认为公民社会的发展需要长期的努力，它也有赖于社会文化的进步更新，有赖于国家制度的支持鼓励，有赖于社会经济的发展，而不能单靠政府行为解决。政府如果对非政府组织的事业多正面宣传和肯定，相信公众对这些组织的认知度会逐渐增强，公民社会的土壤也就会更加肥沃。
为建设和谐社会，我国正在努力向服务型政府转变，这就意味着政府的社会管理和公共服务职能被摆在了突出位置，需要积极发挥非政府组织包括国际非政府组织的作用。云南作为地方政府与国际非政府组织合作的一个范本，如果能正视国际非政府组织带来的机遇与挑战，加强微观上的管理调适，积极扶持本土非政府组织，在建设服务型政府方面一定会大有作为。
［收稿日期］2009－02－24