行政协商视角下我国行政复议制度的改革图景，本文主要内容关键词为：图景论文,行政复议论文,视角论文,行政论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政复议制度作为一种由专门行政组织处理行政争议的制度，在我国行政法治建设过程中扮演着极为重要的角色。然而，当前我国行政复议在行政纠纷处理的独立性、公正性、效益性等方面暴露出较多的问题与不足，也已逐步滞后于行政法治实践需求。因而，深入推进我国行政复议制度改革，强化其在行政权力监督与公民权利救济方面的实效已势在必行。尽管遭致我国行政复议困局的原因是多方面的，但促进行政纠纷当事人间商谈、对话之有效机制的缺失无疑是其中重要原因之一。毕竟，行政复议过程中当事人对话、博弈的不足，不仅会因双方认同的缺失而引发行政复议的低效，而且还蛰伏着“官官相护”的危机，存在着激化“官民矛盾”的危险。 而行政协商是一种“行政主体同公民、法人或其他组织就行政过程中的行政管理、决策事项或由行政管理、决策所引发的其他相关事项进行沟通、对话、妥协，进而寻求行政合意之达成或行政纠纷之化解”的行政方式。①行政协商立足于行政民主，然而其价值又不限于推进行政民主。它建基于对传统强制、命令型行政手法的反思，以及对当前较为严峻的官民矛盾的回应，其实质是一种强调对权利主体行为的合理性推定，谋求行政过程中合作、共赢，彰显现代民主行政、科学行政等价值的行政方式。②也就是说，行政协商应当是一种融入整个行政过程的现代行政生活方式。明确行政协商的价值，建构行政协商机制并将其融入到行政复议制度中，将有利于强化行政纠纷处理过程中双方当事人的主体间性，弱化当事人间的矛盾与对立，增进当事人间的互动与博弈；并有利于强化行政复议过程的公正性，促进行政纠纷的“软着陆”。③ 一、行政协商与行政复议之对接 行政协商与行政复议的对接具有深厚的理论基础支撑，其对促进行政复议制度的改革发展具有重要意义。 (一)行政协商的内在特性契合行政复议的目标诉求 行政复议旨在化解因具体行政行为的作出而在行政主体与行政相对人间产生的行政纠纷，从而回应公民、法人或其他组织的权利诉求。而行政协商作为一种强调行政主体与行政相对方间沟通、对话的行政手法，关怀与尊重行政相对方的权利诉求，寻求双方当事人之间的妥协与谅解正是其内在的要求。 首先，行政协商的应用契合行政复议的形式目标诉求。就形式意义而言，行政复议意在化解行政纠纷。而当前我国的行政复议主要依赖于行政机关的权威，通过行政化的程序来化解行政纠纷。尽管这种模式在表面上看有利于提高解纷的效率，但是也往往容易导致当事人的不满甚至抵触情绪的产生。这不仅可能影响行政复议处理结果的执行，而且还会影响和谐的行政法律关系之形成。而行政协商注重当事人双方换位思考、理性妥协，强调双方当事人，特别是私权利主体自由意志的表达；因此，其可成为一种弥补传统方式之不足，回应现代行政法治发展诉求的解纷方式。毕竟，经由行政协商所产生的结果，并非来源于任何一方的武断，而是双方自己的共同抉择。而在自然法意义上，人们是自己命运的主宰，也只有自己才对自己最有发言权，④只有自己的抉择才最能对自己产生认同感与执行力。正因如此，有西方学者认为，“一致同意的错误比有争议的真理更优越”。⑤ 其次，行政协商的应用契合行政复议的实质目标诉求。让公民权利获得充分的尊重与保障无疑是行政复议最为根本的目的；而行政协商的特性决定了其运行效果与行政复议的根本目标诉求不谋而合。一方面，在行政复议过程中，允许、引导、鼓励公民、法人或其他组织同行政权力主体协商本身就是对其选择权的一种尊重。另一方面，行政协商是一种柔性的处理手法，私权利主体与行政权力主体可以采用多元化的方式方法以追求解纷共识——哈贝马斯曾认为，人们经由理性讨论而达成的共识便是真理；⑥尽管行政纠纷当事人经由协商所达成的结果并不一定是真理，但至少相比较而言，最为接近公民、法人或其他组织对结果的期待。那么，这无疑是对权利主体的自我纠纷处理权的尊重。正是因为这种尊重的存在，经由行政协商所达成的行政复议结果往往能够更好的回应公民权利救济与保障的需要。这不仅肇源于“对于一个人的福祉，本人是关切最深的，而且往往是理解最深的”；⑦而且归功于经由双方协商所形成的“共识”更能获得双方当事人，特别是行政权力主体的自律、信守和执行。 (二)行政协商之功能符合行政复议困境化解之需要 行政机关主导的行政解纷机制具有专业、快捷、灵活、便民等优点。诸如英国的行政裁判所制度、美国的行政法官制度等都“以专业、高效而公正的纠纷裁决，为自身赢得了独立、公正和廉洁的声誉”⑧。然而，我国行政复议制度的施行状况却不尽人意。 2001年我国的行政复议案件突破8万件大关，⑨2002年却降至76456件。特别是自2002年以降，我国行政复议案件总量更是呈现出明显下降趋势；全国整体行政复议案件下滑幅度为8.4％。除开8个省级区域与上年度持平或略有上涨外，其余23个省级区划都呈现出较大幅度下滑。其中，西藏、宁夏下滑度为50％，新疆、青海、四川、甘肃、湖南、内蒙古、贵州、北京等区域的下滑度也达到20％以上。在数量上，当前我国行政复议案件数量不仅低于行政诉讼案件量，更低于行政信访案件受理量；在趋势上，行政信访、行政诉讼案件总体上呈现出上升趋势，而行政复议却多有下滑，趋势不尽明朗。⑩显然，行政复议的发展态势与我们所努力打造的“大复议、中诉讼、小信访”的行政纠纷解纷机制还有相当大的差距。此外，就行政复议案件处理的效果而言，其对行政决定的维持率，依然远大于纠错率——近年来，全国各级各类行政复议机关的总体纠错率仅为33.59％，(11)这样的效果显然难以适应当前的权力监督与权利救济诉求。 诚然，遭致我国行政复议困境的原因是多方面的。但行政复议制度过于强调行政纠纷当事人之间的对立，同时又没有为双方的良性博弈提供充分的程序引导与保障应当是其中关键性因素。一方面，对立甚至对抗性预设之存在，使得人们潜意识里认为行政复议机关与被申请的行政主体之间存在一定程度上“官官相护”的嫌疑。并且，在实践中，行政复议机构及其工作人员也有意或无意的与被申请人建立“统一战线”。而行政协商在实体上不仅强调行政权力主体与私权利主体在行政决策中的合作，而且也注重于双方当事人在行政纠纷处理过程中的尊重、谅解与协作。在程序上，行政协商注重于通过科学的步骤与方式，促进当事人间的沟通、博弈，引导当事人间的妥协、谅解。显然，行政协商所具有的实体与程序上的功能在一定程度上能够弥补当前我国行政复议之不足——行政协商的引入，能够通过弱化第三方的权威，强化主体间的纠纷自治，从而增强双方当事人对处理结果的认同，进而增进行政复议在行政纠纷化解方面的实效。因此，通过一定的制度设计，将行政协商这种注重当事人双方理性对话的手法与方式融入行政复议当中将有利于促进我国行政复议制度的改革与发展。 (三)行政协商的价值意蕴吻合行政复议现实发展之期待 在现代法治文明与传统文化对接的过程中，我国社会主义法治逐渐朝着“蕴含着公民自我认同和正义期待的善治”方向发展。(12)行政复议作为推动我国社会主义法治建设的重要制度，无疑要回应法治中国的现实要求，表达正义的价值诉求。只有当行政复议制度切实让法律正义得以彰显，才能摆脱“官官相护”的文化存疑，获取公民的认同与信赖。而行政协商的价值意蕴正好吻合人们对行政复议在表达与维护“正义”方面的法治期待。 就理论意义而言，法律与正义的链接无疑是一个极为悠久的自然法传统。正如西塞罗所宣称：“真正的法律，乃是与大自然相符合的正理(right reason)；它是普遍适用的，不变而永存的；通过命令的方式，这一法律号召人们履行自己的义务。通过它的禁令，它使人们不去做不正当的事。”(13)在自然法学者的倡导下，法律的正义价值逐渐超越了派别与门户的论争。二战后，连一贯主张“法律与道德分离”的德国实证主义法学家拉德布鲁赫，也发出了法律的本性乃正义的呼声，认为纳粹的法律从“根本上就缺乏法的本性，它压根儿也够不上是非正确法，而根本就不是什么法”。(14)魏因贝格尔等则进一步承认，法律并非单纯的以权力为内容，而是建基于其社会功能，以及被社会成员的公正性认同；(15)并且“我们的确有关于正义的信念和正义的理想，它存在于每一个社会中和每一个个人身上”。(16)而伴随着近现代法治的发展，法律、法治越来越多的承载着人们的正义期待。或者，借用西方学者的话说，正义生成了法律，而法律又维护并成全了正义。(17) 而法律对正义的表达与维护，往往需要建立在法律对人们的表达自由以及话语权利之维护的基础上。在一定程度上，“声音的缺席便是权力的缺席，也是正义的缺席”，(18)有声音的地方才有正义实现之可能。因此，行政协商这种强调行政公权力主体与私权利主体间磋商、对话的方式之引入，无疑将有助于增强行政复议维护与表达正义的能力。毕竟，行政复议过程中的商谈有利于促进当事人基于自主意志和自愿选择作出理性的妥协，达成双方相对具有共识性的纠纷解决方案——协商是从主体自愿的角度出发所作的价值选择，其相对远离了“威权”，特别是行政强制力的压制，更摒弃了对他人喜好的迎合，而只是一种自我取舍。只要这种取舍是真正逃离了胁迫、欺诈等外在强迫的自由抉择，那么不论是因此获益还是损失都是符合正义的，因为任何选择都不可能是完美的，人们若希望在自己的选择中获益就应当考虑到可能的不利后果，并为自身的选择负责。(19)并且，正如有的学者所指出，以“自愿、平等和共同规则为实现标准”的协商，本身就是一种弥补实体正义的不足的“互利正义”的实现方式。(20)在此意义上，引入行政协商的行政复议制度还有利于维护与促进“互利正义”的实现。 二、行政协商与我国行政复议组织制度之改革 公正的复议结果，依赖于相对独立的行政复议组织。而行政协商的引入既对我国行政复议组织的独立性提出了新要求，同时也为行政复议组织制度在现代法治轨道上的科学发展指示了可资探索的思路与方向。 (一)我国行政复议组织制度之改革共识 根据我国《行政复议法》第3条规定，依法“履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项”。具体到实践中，真正负责行政复议工作的行政复议机构只是一个不具备独立行政主体资格与处断权的机关内设机构。承担具体行政复议职责的复议机构因缺乏独立性，而丧失了在行政纠纷处理过程中的积极性、灵活性，处断力度也较为疲软。倘若说，我国“行政复议机构独立性和权威性的缺乏是造成行政复议制度失信于民的首要体制性原因”；(21)那么，我国行政复议制度改革无疑首先是行政复议组织制度改革。 不少人基于对法国行政法院制度的景仰，主张我国的行政复议组织应当朝向司法组织化改革，即以现行的行政复议组织为基础，在我国也建构一套行政法院体系。诚然，法国行政法院具有极强的行政性，其产生的初衷不仅在于促进政府行政效率、行政效能的提升；而且组成人员也要求具有丰富的行政知识与经验，甚至相当一部分是行政人员——譬如，法国最高行政法院总人数为200人左右，其中100人在政府各部、委员会巡回，为各部长的助手；其他100人是专职的行政审判人员。法国总理是法定的院长。(22)然而，法国行政法院与我国的行政复议机构却有着本质的区别。法国行政法院具有行政咨询与行政审判的双重职能，实质上是一种审级清晰、管辖分工明确的司法审判机关。(23)而我国的行政复议制度作为一种行政系统内的权利救济与自我权力行为监督与纠正机制，在促进行政纠纷当事人间对话，及时化解行政纠纷，救济公民受损权益方面具有其不容忽视的价值与功能。其在行政纠纷化解方面具有普通法院难以替代的积极作用。在既有制度资源基础上的制度改良，往往要比制度重构的风险小得多，适应性与现实效果要强得多。正因为如此，越来越多的人倾向于在维护行政复议组织行政属性的前提下，增强其在行政解纷方面的专业性与独立性，进而以此为基础对我国既有的行政复议组织进行适应性改良。而在诸多改良或改革方案中，建立健全从属于行政系统，具有独立复议处置权的行政复议委员会已逐渐成为我国行政复议组织改革过程中的一种取向性共识。并且，这一改革取向已经获得了我国政府的肯定与推进。自2008年开始国务院法制办就在全国多个省市推行行政复议委员会制度；2010年11月8日，国务院发布的《关于加强法治政府建设的意见》更是明确提出，要“探索开展相对集中行政复议审理工作，进行行政复议委员会试点”。 (二)行政协商与行政复议委员会制度的改革思路 我国行政复议改革试点工作的推进，促成了众多地方行政复议委员会的建立与发展。一般而言，行政复议委员会可分为三种类型：一是绝对集中行政复议权的行政复议委员会。即改变现有的政府及其工作部门分散行使行政复议权的模式，将所有行政复议事务都集中到政府设立的行政复议委员会手中。二是相对集中行政复议权的行政复议委员会。即行政复议委员会集中行使部分政府部门的行政复议权。这种模式为当前大多数试点单位所采用。三是不集中行使行政复议权的行政复议委员会。即整体上延续目前由政府及其工作部门分别掌握行政复议权的模式；只不过，政府同时通过吸收外部专家、学者等人士组建审议行政复议案件，指导行政复议工作的行政复议委员会，并加强了行政复议委员会对疑难案件的集体研究与民主决策。北京、上海等地是采取该模式的典型代表。(24) 结合我国行政复议制度发展的现实诉求，我国应采取相对集中行政复议权的模式设立行政复议委员会。即原则上，在保证行政复议委员会独立性和公正性的前提下，由县级以上各级人民政府设置行政复议委员会。行政复议委员会的地位与政府其他工作部门相当，独立行使行政复议职权，对本级人民政府负责。同时，考虑到我国海关、国税、外汇等垂直管理部门的业务的特殊性，无论是采取促进行政协商还是采取一般复议方式化解行政纠纷都会面临专业性上的挑战。因此，对于这些部门的行政复议权暂时不做统一集中，而是在原有的行政复议组织的基础上，落实职能分离，强化其相对独立性。 实质上，我国行政复议委员会改革实践已取得了较好的效果。譬如，哈尔滨市自2007年试行行政复议委员会机制至2010年三年间，“共办理行政复议案件1667件，是此前三年总和的1.2倍”。(25)然而，这些缺乏充分的法律依据与法律保障的试点，到底能走多远，能否稳健而有力的承载起行政复议的运行，能否促进我国行政复议成为一种强化行政纠纷化解的长效机制，仍然值得怀疑。实质上，行政复议之纠纷化解能力并非完全依赖于复议组织的威权，更关键的应在于行政复议组织促进纠纷双方当事人之理性对话的能力。毕竟，唯有建立在主体间自治、(26)对话基础上的处理结果，才最可能接近正义。而行政协商正是一种强调行政纠纷双方当事人的主体间自治与理性对话，有助于实现行政纠纷之柔性化、理性化处理的手法或者方式。因此，在肯定行政复议委员会的改革共识的基础上，内化行政协商，促进具有强化行政纠纷当事人间对话，弘扬当事人间交往理性的组织制度建设，应成为我国行政复议组织制度改革的基本思路。 (三)行政协商与我国行政复议委员会的建构 首先，就性质而言，行政复议组织应当是一个承担行政纠纷化解的行政职能部门。在当前行政主体与私权利主体间矛盾突出、冲突频繁的情势下，担负着行政纠纷化解之重任的行政复议组织至少应当具备促进行政纠纷双方当事人商谈、谅解的能力。也就是说，行政复议组织至少应当扮演好行政纠纷化解过程中的居间人与主持、促进者。而一个有效的主持者显然应当需要具有独立的身份，并且这种身份应当保证其不会轻易受到任何一方面当事人，特别是作为纠纷当事人的行政机关的干扰和左右。此外，行政纠纷往往涉及的行政事项较为专业复杂，引导与促进行政纠纷双方当事人间进行商谈、对话以实现纠纷化解的过程本身就极为复杂。因此，承担行政复议职能的机关，应当拥有纠纷处理的专业技艺，以及与行政治理相关的专业知识，并且能够专门致力于纠纷的处理。在我国当前行政复议组织独立性缺失，兼职作业严重的情势下，(27)将行政复议委员会建构为有权独立的处理行政争议，并以自己的名义作出处理决定的专门、专业性复议组织，就成为我国行政复议改革的必然选择。(28) 其次，就行政复议委员会的机构设立而言，依据职能分离的要求，行政复议委员会主要应当由办事机构与议决机构两大内部机构组成。办事机构主要受理、审查复议案件，并对所受理的复议案件进行必要的调查。而议决机构主要承担推动行政争议双方协商、和解，主持调解，处理行政案件并作出纠纷处理决定等职责。将行政复议工作分部门处理主要是考虑到职能分离的需要。毕竟，职能分离不仅是行政专业化的体现，而且也是行政公正化的保障，是“社会化分工的必然结果，也是政治文明的一项重要标志”。(29)特别是对于行政复议而言，我们只有推进行政复议组织对外的独立和对内的职能分离，才能更有力的摆脱“官官相护”的质疑。如此，无论是行政复议委员会促成的行政协商结果，还是直接的处断，都会具有更强的说服力与公信力。 再次，就行政复议组织的管辖范围而言，其不应只是局限于处理行政机关与行政相对方的纠纷。伴随着我国有限政府建设的推进，行政权社会化力度的加强，越来越多的社会组织承担了公共行政的职责，国家行政不断向社会行政转化。而“社会公权力毕竟同样是一种权力，既然是权力，如果仅凭社会或自我监督而没有法律和制度的约束，同样会产生腐败和滥用”；(30)同样的社会行政权的运行也会产生大量的纠纷。在这类行政纠纷的处理中，行政复议组织也应当发挥其作用与优势，促进社会公权力主体与私权利主体间的商谈与妥协。 最后，就行政复议组织或者说行政复议委员会的人员构成而言，为了确保行政复议的专业性与公正性，行政复议委员会的组成人员，特别是行政复议委员会中议决机构的人员应当符合专业化与多元化两个方面的要求。专业性就要求，复议委员会的组成人员既应当有行政实务方面的工作人员，也应当有行政法领域的专家学者，还应当有善于促进争议双方对话、商谈的人员。多元化要求，行政复议委员会组成人员之间应当多领域化，体现一定的制衡要求。 行政复议组成人员之专业化与多元化要求也是当今诸多国家行政复议组织制度的普遍选择。譬如，韩国《行政审判法》要求各级行政复议委员会中必须有来自民间的专家学者，并且要占半数以上；台湾的诉愿审议委员会，也将法制专长者作为其组成人员之必备，并要求遴聘社会公正人士、学者、专家在诉愿委员会中的人数不能少于其总人数的二分之一。(31)我们认为，我国行政复议委员会成员一般应当由行政执法人员、政府法制机构工作人员、学者专家、长期从事调解工作的人员以及法律实务部门的人员等组成。其中，学者专家、长期从事调解工作的人员及其他社会人士的所占的比重不得少于行政复议委员会总人数的50％。 三、行政协商与行政复议程序制度之改革 行政复议组织为行政复议制度提供了基本载体，而其运行则依赖于相应的程序制度。当前，我国行政复议程序制度尚存在诸多问题与不足，有必要将行政协商机制融入到行政复议程序改革过程中，让行政复议真正成为一种理性的行政纠纷化解方式，“成为解决行政争议的主渠道”。(32) (一)内化行政协商明确行政复议程序的准司法性 尽管国务院早在提请全国人大常委会审议《行政复议法》(草案)的立法说明中已强调，行政复议的程序建构应当“体现行政复议作为行政机关内部监督的特点，不宜、也不必搬用司法机关办案程序，使行政复议司法化”；但是，主张行政复议程序司法化的呼声却日隆。正如有的学者所指出，引入司法程序所具有的独立性和公正性，能够使行政复议制度实现公平与效率的有机结合，最大限度保护公众的合法权益。(33) 实质上，从现代行政法治环境下的制度定位上讲，行政复议制度的核心与目标追求不是监督与纠正行政行为而是实现公民权利的充分救济与保障。或者说，行政复议制度应当是在为公民权利提供有效救济的同时，“附带地起到监督和纠偏的效果”。(34)这意味着，作为实现权利救济之方式与步骤的行政复议程序，应具有较强的司法属性。毕竟，理性的行政复议程序应当内化行政协商，促进行政纠纷双方有效对话。而司法程序是最有利于纠纷当事人双方公开对话、质证，最有利于保障双方商谈、妥协的公开、公平、公正推进，最有利于双方纠纷的理性化解。因此，内化行政协商的行政复议所依托的程序应当是具有司法属性的程序。 而采取行政程序的行政复议，则可能由于相对封闭、对双方言词论辩重视的不足等弊病，形成“官官相护”的威胁；或者，至少会扼杀主体间对话的存在基础——离开透明化的司法性程序的保障，公民、法人或其他组织就无法获取同行政权力主体进行平等商谈、讨价还价的力量。行政复议程序的过于行政化已严重阻滞了行政复议制度之法治功能与效果的发挥；实现行政复议程序之司法理性的回归就成为必要。 与此同时，行政复议程序是通过特定的行政机关来促进行政纠纷双方商谈、谅解的程序，这决定了其必然是具有一定行政属性的准司法程序。作为一种准司法程序，行政复议程序应遵循以下基本原则：其一，程序公正原则，即在行政复议过程中，双方当事人地位平等，行政复议组织应当公平、公正的对待双方当事人，避免偏私；并确保复议结果的合法性、合理性与说服力。其二，程序公开原则，即行政复议过程原则上应当向社会大众公开，接受社会监督。其三，程序参与性，即行政复议过程应当确保行政纠纷当事人的直接、全面的参与。其四，程序效率原则。迟到的正义非正义，行政复议程序应当尽可能及时、有效的化解行政纠纷。如此，才能凸显行政复议之专业性、便捷性、效率性优势。 此外，行政复议程序的准司法性定位，实质上对行政复议机关的被告资格提出了新的审视。依据我国《行政诉讼法》第25条第2款规定，当行政复议机关改变原具体行政行为的，复议机关就成为行政诉讼的被告。这样的规定显然不利于维护行政复议机关的中立、居间地位，也导致实践中，行政复议机关怠于对纠纷双方的对话加以促进，而是“乐于”维持原具体行政行为。在英国，为了保持行政裁决者与裁决结果无利害关系牵连，其行政裁判所无论是司法化前，还是司法化之后都不被作为被告。(35)那么，在我国，基于维护行政复议机关之独立居间裁决地位，原则上也不应将其作为行政诉讼被告，只有当其具有明显的枉法裁决，徇私舞弊，以致严重损害申请人合法权利时，才得作为行政诉讼被告。 (二)强化行政复议程序对主体间博弈的保障与促进 行政复议程序内化行政协商的过程，就是强化与保障行政纠纷双方当事人间有效博弈、互动，对话、沟通的过程。具体而言： 其一，改变行政复议之书面审查原则，通过组织行政复议议决会或听审会的形式拓展当事人之间直接言辞论辩、商谈、博弈的空间。我国《行政复议法》第22条规定，“行政复议原则上采取书面审查的办法”，这与行政复议程序所需要的程序参与原则大相径庭，这也是我国当前行政复议程序行政化浓重的基本表现之一。实质上，撇开行政纠纷中双方当事人间的商谈、博弈，片面注重行政复议机关及其工作人员的主观判断，不仅很可能会有失公允和理性，还不利于良好的行政法律关系的形成，甚至是激化行政权力主体与私权利主体间的矛盾——“书面审把申请人‘关在门外’，缺少面对面的交流、对质与辩论，复议又在行政系统内部运作，容易让申请人心生疑窦，不信任、不接受复议决定。”(36)特别是一些影响较大的行政复议案件，若在没有私权利主体参与，及双方商谈、博弈的基础上做出复议决定，很可能会增加公民对政府的愤懑与不信任。毕竟，“只有当事人参与了口头论辩，才可能对裁决过程产生理解和信任裁决”。(37) 台湾地区的《诉愿法》几次修改后增加的规定当事人可以主动申请举行言词辩论及意见陈述、鉴定和查勘等，曾被视为是台湾行政复议程序准司法化发展的表征。(38)而今我们也需要在行政程序准司法化改革上迈出更大步伐，逐步走向从原则性的书面审理到原则上的当事人言辞商谈、辩论审理。正如有的学者所言，强化行政复议过程中当事人间的对话，“植入听取意见之制度并加以具体化的制度性保障，构成了行政复议程序正当化应有的内容之一”。(39)这种强化行政纠纷双方言辞互动，强调处理决定应建基于“听取意见”的制度模式我们可称之为行政复议议决会或听审会。(40) 其二，应当强化行政复议过程中的信息公开。行政复议程序需要保障和推动行政复议案件相关信息的公开。只有当公民“知”晓政府行为，了解相关信息后，他们才可能“为”，才谈得上实现行政决策或行政救济过程中的参与、协商。我国《政府信息公开条例》确立与奠定了行政复议过程中信息公开的制度基础；我国行政复议及其实施条例也肯定了权利主体所享有的“查阅权”，(41)即权利人有权在特定的行政案件中查阅与该行政案件有关的特定材料——“当事人行使卷宗阅览权的目的是为了在当下行政程序中充分行使陈述、申辩的权利”。(42) 然而，我国行政复议法对权利主体查阅权的保障具有不充分性，难以满足行政协商对知情权保障提出的更高要求。因此，有必要进一步严格规定行政复议机关履行保障“查阅权”的义务：一方面，行政复议机关不仅要应申请人、第三人的请求，提供“被申请人提出的书面答复、提交的作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料”；而且还应当提供行政复议机关掌握的与行政处理相关的其他材料。另一方面，应当将目前单纯的依申请的信息公开，拓展到行政复议机关应当根据案件处理的需要依职权公开被申请的行政主体提出的信息及与行政复议案件相关的其他信息。唯有如此，权利主体在行政复议过程中所掌握的相关信息才会切实、充分；行政纠纷双方当事人间的协商、论辩才拥有现实支撑。 (三)强化行政复议方式的多元化发展 行政协商的引入旨在促进行政纠纷的“软着陆”，力图追求纠纷当事人双方之间，乃至于行政复议机关、申请人、被申请人三方之间的互动、共识。这意味着，行政纠纷的处理除开适用由行政复议委员会组织的普通听审裁决方式外，还应当推进其他方式的应用。只有促进行政复议案件处理方式的多元化发展，才能确保其在因案制宜的基础上，发挥优势。 其一，简易程序。尽管适用强调双方当事人质辩的普通听审程序有利于行政纠纷的公正处理，但是不结合案件实际，片面追求司法或准司法属性的处理方式，“不但不能使行政复议制度摆脱目前所面临的困境，反而还会使行政复议制度丧失其固有的效率优势”。(43)因此，针对那些案情简单，事实清楚，双方当事人争议不大的行政纠纷应当适用简易程序处理。但需要注意的是，一方面，适用简易程序应当征询申请人的意见，获取申请人的同意。另一方面，简易程序并不等同于书面审理。原则上，简易程序推进过程中应当尊重双方当事人意见，以简捷方式促进双方当事人对话。 其二，和解方式。行政复议过程中的和解，是行政协商的直接表达方式，其意指申请人与被申请人直接就行政争议展开沟通与对话，以寻求谅解与共识。和解是行政复议机关不在场的情况下，行政纠纷当事人自行通过对话、协商等方式解决争议。在和解过程中，行政复议机关的主要作用表现为提出必要的建议，提供必要的咨询意见，提供双方商谈的便利条件等，而不得直接干预双方的商谈。和解建立在纠纷当事人的自由意志之上，是当事人双方对行政争议的再反思与妥协，是形成当事人合意的最为重要的方式。以和解方式处理的行政纠纷具有较高的效率性和执行力。 其三，调解方式。行政复议过程中的调解是表达与实现行政协商的又一重要纠纷处理方式。不过，与和解不同，调解具有交往、商谈的他方干预性——美国2001年6月公布的《统一调解法》将调解界定为：“一个由调解人促进双方当事人的沟通与协商以协助他们就其争议自愿达成解决协议的程序。”(44)这意味着，行政复议调解过程中的商谈，应当由作为调解人的行政复议组织所主持、引导和推进。行政复议调解因为有行政复议组织的介入，在专业性、权威性等方面比复议和解更具优势，也有利于促进当事人间商谈、对话更为理性的推进。在一定程度上，调解是促成行政纠纷“软着陆”的最为重要的方式，调解的运用状况及成熟度也是衡量行政复议之行政纠纷处理能力的重要指标。毕竟，一种制度能否持久发挥效用，很大程度上在于其能否“促成对立利益之间的妥协，以便使可能的冲突达到最小限度”(45)。 四、结语 总之，行政复议与行政协商这种现代行政手法与方式间具有较强的对接性。将行政协商及其程序要求融入行政复议制度当中，有利于其解纷能力的提升与制度理性的弘扬——倘若说，“只有有能力的人才能合理行事”；(46)那么，只有当行政复议制度具备了促进行政纠纷当事人合理商谈、对话的能力之提升，其制度理性才能得以凸显。当然，行政复议制度的改革发展是一个系统的工程，既需要宏观上科学理念的指导、顶层设计的形成，需要中观上，系统的原则、规则体系的有效建构，也需要微观上，具体的方法、技艺的处理，还需要各层面的协力。而行政协商的引入无疑是促进我国行政复议制度改革的重要路径。在我国《行政复议法》修改与行政复议制度改革过程中，注重行政协商、对话方式的运用，以及协商程序机制的系统建构将有利于进一步发挥行政复议制度在法治中国建设过程中的价值与功能。 注释： ①蔡武进：《法治与善治：我国行政信访制度的改革图景》，《甘肃政法学院学报》2012年第6期。 ②日本学者盐野宏教授曾指出，行政过程是由复数的行为形式的结合乃至连锁而构成；其考察对象包括行政活动中的基本单位、行政上的一般制度，以及行政过程中发挥重要作用的私人地位及其行为。(参见〔日〕盐野宏：《行政法总论》，杨建顺译，北京大学出版社，2008年，第56-57页。)无疑，现代行政活动应置于过程论的视域下，主要涵括行政立法、行政处理、行政司法、行政救济等有机统一的过程。而行政协商应当融入这一系列过程当中，并使行政主体的人文关怀，以及当事人的理性意识与法治考量都得以彰显。 ③理由论证是产生法治权威的重要方式，(参见季卫东：《论法制权威》，《中国法学》2013年第1期。)经由促进双方当事人理性对话所形成的复议裁决，可以更为缓和的化解行政主体与相对方的矛盾与对立；也可以促使行政复议制度在刚柔相济中发挥更大的行政化法治价值。 ④〔英〕霍布斯：《论公民》，应星等译，贵州人民出版社，2003年，第8页。 ⑤〔英〕迈克尔·欧克肖特：《政治中的理性主义》，张汝伦译，上海译文出版社，2003年，第24页。 ⑥陈弘毅：《法理学的世界》，中国政法大学出版社，2003年，第65页。 ⑦参见高全喜主编：《西方法政哲学演讲录》，中国人民大学出版社，2007年，第184页。 ⑧沈开举、郑磊：《论我国行政复议改革的逻辑起点和现实路径》，《甘肃行政学院学报》2009年第4期。 ⑨(43)周汉华：《行政复议制度司法化改革及其作用》，《国家行政学院学报》2005年第2期。 ⑩尽管近年来伴随着行政复议改革的推进，行政复议受案量连年下滑的趋势得以扭转，“2011年前10个月，我国多数地方行政复议案件稳中有升。其中，12个行政复议力量相对较强的省级政府受理行政复议案件量同比增幅超过10％，增长最快的宁夏、福建、湖北、江苏，同比增幅分别是260％、80％、50％、42％。同期，公安部、环境保护部、交通运输部、税务总局等一些国务院部门收到的行政复议案件，都比去年增加一倍以上。广东全省今年办理行政复议案件已突破万件”。(参见黄学贤：《关于行政复议委员会的冷思考》，《南京社会科学》2012年第11期。)然而，这种增长势头究竟是昙花一现，还是将获得长效机制的推进，还有待检验。 (11)参见金国坤：《行政复议改革北京探路》，《决策》2009年第5期。 (12)周叶中、蔡武进：《我国社会主义法治建设的路向展望——1982年宪法实施30周年的思考》，《法学评论》2012年第6期。 (13)〔意〕登特列夫：《自然法》，李日章等译，新星出版社，2008年，第18页。 (14)〔德〕古斯塔夫·拉的布鲁赫：《法律智慧警句集》，舒国滢译，中国政法大学出版社，2001年，第169页。 (15)(16)〔英〕尼尔·买考密克、〔奥〕奥塔·魏因贝格尔：《制度法论》，周叶谦译，中国政法大学出版社，2004年，第147、261页。 (17)See Friedrich Nietzsche,On the Genealogy of Morals,in Basic Writings of Nietzsche,trans.Walter Kaufman(New York:Modern Library,1968),p.19. (18)〔美〕玛丽安·康斯特布尔：《正义的沉默：现代法律的局限和可能性》，曲广娣译，北京大学出版社，2011年，第8页。 (19)See Matt Matravers,Responsibility and Justice,Cambridge:Polity Press,2007,p.104. (20)张佳鑫：《纠纷解决中的互利正义——一种实体正义与程序正义之外的正义观念》，《甘肃社会科学》2010年第5期。 (21)杨海坤、章志远：《中国行政法基本理论研究》，北京大学出版社，2004年，第538页。 (22)江必新：《中国行政诉讼制度的完善》，法律出版社，2005年，第13页。 (23)法国行政法院大体而言，分为普通行政法院与处理财政、审计等特定领域行政纠纷的专门行政法院。其中，普通行政法院系统涵括，最高行政法院、上诉行政法院、地方行政法庭及负责法国没有建省的海外领地的行政纠纷的行政争议庭这三个审级；其行政诉讼审判结构采取以三审终审为原则，二审终审或一审终审为例外。参见周佑勇、王诚：《法国行政法院及其双重职能》，《法国研究》2001年第1期。 (24)北京、上海等地行政复议委员会改革模式及其运行可参见黄学贤：《关于行政复议委员会的冷思考》，《南京社会科学》2012年第11期。 (25)李立：《行政复议改革推“哈尔滨经验”》，《法制日报》2010年8月9日。 (26)主体间性是对传统“主体—客体”之主体性认知模式的解构与突破。它倡导人们终结自我中心化，转向关心自我与他人、社会、自然界的关系，建构一种“主体—主体”的新的主体关系模式；并“造就某种社会关系，在这种社会关系中，相互共存将占据统治地位”。(〔德〕哈贝马斯：《交往与社会进化》，张博树译，重庆出版社，1989年，第205页。)而主体间自治性是主体间性的延伸，它除开强调主体之间的交往关系外，更侧重于一种理解性的、容他而非排他性的自主抉择。因此，它是主体间性与自治性的结合，甚至可以说是一种理性妥协的自治。 (27)当前我国复议组织一般是作出具体行政行为的上级机关或主管机关。而由于上级机关或主管机关往往承担着综合性的管理职能，无法做到复议案件处理的专业性与专门性。尽管行政复议机关将具体复议工作交给了“负责法制工作的机构”，但是这只会使得我国行政复议组织专门化、独立性缺失问题更加严重。一方面，行政机关的法制工作机构主要是以政府立法、规范性文件审查等制度建设为主，行政复议工作获得的重视度不够；另一方面，我国不少基层政府没有设置法制工作机构，行政复议工作更是被“兼职”处理。如此，“行政复议机构非专门化，乃兼办机构；市县是复议一线，却无机构”便成为当前我国行政复议组织制度建设的整体特征。(方军：《我国行政复议组织制度改革》，《法学论坛》2011年第5期。) (28)实质上，行政复议机构的独立化与专业化发展应当是现代行政法治的基本要求。韩国通过其类似于我国《行政复议法》的《行政审判法》的制定与修改已逐步实现了其复议组织的独立化。(韩国《行政审判法》及其实施状况可参见〔日〕尹龙泽：《韩国的行政审判法——解说与全译》，吕艳滨译，《行政法学研究》2002年第4期。) (29)(33)周汉华：《行政复议司法化：理论、实践与改革》，北京大学出版社，2005年，第15、8页。 (30)戚建刚：《论我国行政法发展的分析模式》，《现代法学》2005年第2期。 (31)参见李璇：《论我国行政复议的重构》，东北财经大学2011年硕士学位论文，第20页。 (32)关于行政复议制度应当建设成为解决行政争议主渠道的理论探析，可参见应松年：《把行政复议制度建设成为我国解决行政争议的主渠道》，《法学论坛》2011年第5期。 (34)参见章志远：《行政复议困境的解决之道》，《中共长春市委党校学报》2008年第1期。 (35)在英国，或许是透入骨子里的“无偏见”等自然正义观念，即便在未司法化之前，行政裁判所还是政府的司法分支时，在形式上就是独立的，绝不会和案件结果发生利害关系，裁决不被当事人接受，也不会被诉至公堂。司法化之后的上诉、司法审查，也不以行政裁判所为被告。(参见余凌云：《论行政诉讼法的修改》，《清华法学》2013年第4期。) (36)余凌云：《论行政复议法的修改》，《清华法学》2013年第4期。 (37)Cf.Genevra Richardson & Hazel Genn,"Tribunals in transition:resolution or adjudication?"(2007) Public Law,p.131. (38)陈秀清：《行政诉讼法》，台湾瀚芦出版有限公司，1999年，第185页。 (39)章剑生：《行政复议程序的正当化修复——以司法审查为视角》，《江淮论坛》2010年第6期。 (40)在理论与改革实践中，人们习惯性的将行政复议过程中注重双方言辞辩论，公开处理的方式称之为行政复议听证。譬如，早在2007年，江苏盐城、宿迁、江阴等市县已建立起二十多个听证室，出台了行政复议质证听证的程序规范。参见李立：《江苏全面推行行政复议质证听证制度》，《法制日报》2007年1月8日。实质上，行政复议听证这一称谓值得商榷。一般而言，行政听证是指当行政权力主体在作出对权利主体不利的行政决定前，听取权利主体陈述与申辩的制度。这意味着，听证制度的运用存在着这样一个前提预设，即行政权力主体可能对权利主体作出不利的决定，而行政复议重在权利救济，笔者认为，其前提预设应当是复议组织可能会作出对权利主体有利的决定，或者至少在未作调查审理前不作任何假设。这才符合行政救济的正当程序期待。 (41)根据《行政复议法》23条第2款规定：“申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝”；《行政复议法实施办法》第35条又进一步规定，“行政复议机关应当为申请人、第三人查阅有关材料提供必要条件”。 (42)章剑生：《知情权及其保障——以〈政府信息公开条例〉为例》，《中国法学》2008年第4期。 (44)尹力：《调解含义界说》，《贵州师范大学学报(社会科学版)》2004年第4期。 (45)〔奥〕凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社，1996年，第13页。 (46)〔德〕哈贝马斯：《交往行为理论》(第一卷)，曹卫东译，上海出版集团、上海人民出版社，2004年，第14页。标签：行政复议论文; 法律论文; 司法行政论文; 法律主体论文; 行政处理论文; 司法程序论文; 行政诉讼法论文; 组织保障论文; 行政部论文;